霧霾治理中的公民參與困境及其對策

韓志明,劉　瓔

(天津師范大學(xué),天津 300387)

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霧霾治理中的公民參與困境及其對策

韓志明,劉瓔

(天津師范大學(xué),天津 300387)

摘要：霧霾污染考驗(yàn)國家治理的行動(dòng)模式,公民參與霧霾治理具有獨(dú)特的優(yōu)勢與現(xiàn)實(shí)必要性。在當(dāng)前霧霾治理過程中,公民參與面臨的困境包括“搭便車”行為與“囚徒困境”,信息不對稱、信息公開和共享機(jī)制不完善,個(gè)體行動(dòng)乏力,缺乏法律保障、制度保障與組織保障等。公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)樹立環(huán)保意識(shí),改變生活方式,在源頭上直接參與霧霾的防治,進(jìn)而參與霧霾的公共治理活動(dòng)。政府要建立大氣治理信息共享渠道,保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);建立多種信息收集渠道,匯集對大氣治理的意見和建議;把公民參與納入環(huán)境政策制定的過程中。社會(huì)組織的參與是公民參與的延伸與拓展,也是促進(jìn)或推動(dòng)公民參與霧霾治理的重要力量,社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮其組織和專業(yè)優(yōu)勢。此外,環(huán)境污染第三方治理也是霧霾治理的合理模式。

關(guān)鍵詞：霧霾治理;公民參與;環(huán)境治理;社會(huì)組織;環(huán)境污染第三方治理

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,環(huán)境問題日益突出。黨的十八大提出“五位一體”的建設(shè)總布局,將生態(tài)文明建設(shè)納入其中,強(qiáng)調(diào)要從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。在此背景下,各級政府積極響應(yīng),采取各種措施治理包括大氣污染在內(nèi)的各種污染。但是,對于環(huán)境治理,傳統(tǒng)的政府單一中心的行政管制模式已經(jīng)暴露出許多問題,治理的效果也不明顯。隨著我國公民社會(huì)的發(fā)展,民眾的環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng),越來越多的人樂于參與大氣污染治理,卻苦于沒有合適的平臺(tái)和相應(yīng)的保障機(jī)制,參與過程困難重重。霧霾治理關(guān)系公民的切身利益,每個(gè)人都有參與的權(quán)利和義務(wù)。如何打好霧霾治理的“人民戰(zhàn)爭”,讓更多的民眾加入霧霾治理的隊(duì)伍,提高霧霾治理的效率,無疑是值得深入思考的重大命題。

二、公民參與霧霾治理的優(yōu)勢與必要性

霧霾污染是工業(yè)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物,2013年以來,霧霾在我國出現(xiàn)得更加頻繁,影響日益嚴(yán)重,波及范圍也越來越廣,引發(fā)全社會(huì)的廣泛憂慮。據(jù)調(diào)查,在長三角、珠三角、京津冀三大區(qū)域的城市群,每年出現(xiàn)灰霾污染的日子超過100天,PM2.5 的年均濃度超過世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)值的2—4倍。*潘小川,李國星,高婷:《危險(xiǎn)的呼吸——PM2.5的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失評估研究》,北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2012年,第2-3頁。全國受霧霾影響的區(qū)域約占國土面積的 1/4,受影響人口約 6 億人。*國家發(fā)改委：《2013年上半年節(jié)能減排形式分析報(bào)告》，2013年7月16日，http://www.chinajnsb.cn/news/show-1051.html，2014年6月10日。霧霾產(chǎn)生的主要原因包括工業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣、燃煤排放的煙塵、交通工具排放的尾氣以及建筑工地和道路交通產(chǎn)生的揚(yáng)塵等。霧霾的影響是多方面的,不但嚴(yán)重危害公民的身心健康,而且不利于社會(huì)的發(fā)展,甚至?xí)斐删薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失。

政府主導(dǎo)和監(jiān)督工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),同時(shí)也是公共利益的“代言人”,理應(yīng)維護(hù)公民的利益,所以政府應(yīng)該承擔(dān)霧霾治理的主要責(zé)任。通常,政府主要通過制定管制政策、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等,對工業(yè)污染、尾氣排放等行為進(jìn)行監(jiān)督,依法對破壞環(huán)境的相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行懲處。在2014年11月的APEC會(huì)議期間,北京市、天津市和河北省通過同時(shí)實(shí)行機(jī)動(dòng)車限行及管控、工地停工、企業(yè)限產(chǎn)等臨時(shí)措施,讓北京等地迎來了“APEC藍(lán)”。遺憾的是,隨著這些臨時(shí)措施的結(jié)束,“APEC藍(lán)”也不復(fù)存在,霧霾天氣再次出現(xiàn)。這一現(xiàn)象充分說明,政府的強(qiáng)力管制措施在短期內(nèi)或許能取得一定的效果,但僅僅靠短暫的規(guī)制手段以及簡單的末端治理無法從根本上解決問題。霧霾治理必須要從源頭著手,充分調(diào)動(dòng)多方力量,形成長效的治理機(jī)制。

自1978年以來,我國逐漸形成了行政主導(dǎo)的環(huán)境治理體系——環(huán)境治理主要靠政府的直接控制,治理工具單一,行政色彩強(qiáng)烈,治理過程被動(dòng)。環(huán)境問題本身比較復(fù)雜,政府不能全面掌握信息,最終容易導(dǎo)致行動(dòng)失誤，抬高治理成本。而且,政府單獨(dú)介入環(huán)境治理,在一定程度上會(huì)壓制社會(huì)力量的參與熱情。此外,政府的自利性會(huì)使其犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,從而產(chǎn)生諸多不良后果。所以,尋求多元主體加入環(huán)境治理以彌補(bǔ)政府的不足很有必要,“治霾絕不可能僅靠政府的單打獨(dú)斗,它注定是中國全社會(huì)的共同戰(zhàn)斗?！?《莫鼓吹政府與民間的治霾對立》，環(huán)球時(shí)報(bào)，2013年12月9日。

社會(huì)的進(jìn)步需要新的治理方式,現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力向社會(huì)的回歸。國家與社會(huì)、政府與公民之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)有效的合作,為社會(huì)問題的解決提供良好的行動(dòng)框架。如今,政府不再是唯一的治理主體,社會(huì)力量尤其是公民的參與不能被忽視。*俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第1-15頁。我國傳統(tǒng)的環(huán)境治理體系必須向合作式治理模式轉(zhuǎn)化。政府只有加強(qiáng)與公民、企業(yè)等其他社會(huì)力量的合作,才有可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的“善治”,實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益的最大化。

在霧霾治理的過程中,不同的角色應(yīng)承擔(dān)不同的使命。政府有責(zé)任轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,加快污染治理的法制建設(shè),引導(dǎo)、協(xié)調(diào)社會(huì)力量參與霧霾治理,加強(qiáng)宣傳,促使企業(yè)和公民提高環(huán)保意識(shí)。環(huán)保部門應(yīng)主動(dòng)出擊,檢查并處理產(chǎn)生污染的企業(yè)。企業(yè)要遵守相關(guān)法律,實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn),盡量減少對大氣的污染。公民作為大氣污染的直接利益相關(guān)者,同樣負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如,針對當(dāng)下的霧霾污染形勢,有調(diào)查顯示,在39237個(gè)樣本中,28%左右的受訪者認(rèn)為公民應(yīng)該“從我做起,低碳生活”;超過60%的受訪者認(rèn)為要“監(jiān)督政府,共同努力”。*羅曉光：《治理霧霾：全社會(huì)要同呼吸共奮斗》，人民日報(bào)，2013年7月17日。由此可見,關(guān)于霧霾污染,公民的參與意識(shí)正在逐漸增強(qiáng),發(fā)揮公民自己的力量正是時(shí)候。

在霧霾肆虐的危急關(guān)頭,國務(wù)院于2013年9月印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,希望通過五年的努力使全國的空氣質(zhì)量得到總體改善。值得關(guān)注的是,該計(jì)劃提出“堅(jiān)持政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)實(shí)治、市場驅(qū)動(dòng)和公眾參與”。*參見2013年9月10日國務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中關(guān)于“總體要求”的敘述。北京市法制辦也制定了《北京市大氣污染防治條例》,將公民參與單獨(dú)列為一章,強(qiáng)調(diào)公民在大氣污染治理中的權(quán)利和義務(wù),保證公民在大氣污染治理中的主體地位?？梢?公民在霧霾治理中的地位正在逐步提升。

公民參與霧霾治理具有獨(dú)特的優(yōu)勢。霧霾成因復(fù)雜,影響也很不確定,治理工作涉及的范圍非常廣。公民的參與可以表達(dá)民意訴求,使相關(guān)部門獲得大量信息,提升治理工作的效率。當(dāng)然，公民也可以從環(huán)保部門獲取信息,對各種污染源進(jìn)行圍追堵截,加強(qiáng)對環(huán)境治理活動(dòng)和其他行為的監(jiān)督,防止政府與企業(yè)的共謀行為。公民還可以參與相關(guān)法律、政策的制定過程,積極建言獻(xiàn)策,推動(dòng)政策的順利執(zhí)行。此外,公民具有多元性和廣泛性,包括各個(gè)領(lǐng)域的民眾。尤其是一些環(huán)保組織,他們在環(huán)境治理方面具有專業(yè)性優(yōu)勢,可以幫助政府解決許多實(shí)際問題。

公民參與霧霾治理有其現(xiàn)實(shí)必要性,公民是治理霧霾的中堅(jiān)力量。從根本上來說,霧霾治理就是理順各方利益關(guān)系,協(xié)調(diào)和控制人們的行為。公民是一個(gè)龐大的群體,作為環(huán)境的消費(fèi)者,對環(huán)境影響非常大。大氣環(huán)境與公民的生活息息相關(guān),霧霾治理無法回避公民的參與。環(huán)境治理發(fā)展至今,主要有市場、政府和社會(huì)三種治理機(jī)制,在治理過程中,不論“無形的手”還是“有形的手”,其能力都有不足之處,公民參與作為一種社會(huì)性機(jī)制可以彌補(bǔ)兩者的不足。*劉奕成：《現(xiàn)代城市環(huán)境治理中公民參與的探討——以長春為例》，碩士學(xué)位論文，長春工業(yè)大學(xué)，2013年，第10頁。在切實(shí)改善“治理失靈”的基礎(chǔ)上,公民參與可以加強(qiáng)對“無形的手”和“有形的手”的監(jiān)督,最終使三種治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合,提升霧霾治理的綜合效果。

三、公民參與霧霾治理的困境及其原因

無論是在理論上還是在實(shí)踐中,公民參與霧霾治理都有著重要的意義。但是,由于大氣污染本身的特殊性以及我國政府在這方面缺乏經(jīng)驗(yàn),再加上一些制度性因素的限制,各種困境與問題在所難免,具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)“搭便車”行為與“囚徒困境”

大氣環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品,具有非排他性和非競爭性。非排他性意味著,即使通過付費(fèi)來治理大氣污染,在技術(shù)上也很難把區(qū)域內(nèi)不付費(fèi)的人排除在外;而且,從效率和倫理上來說也不應(yīng)該這樣做。另外,任何人都會(huì)在大氣污染治理中受到平等的影響,多一個(gè)人或少一個(gè)人的消費(fèi)都不會(huì)影響他人的消費(fèi)。這樣一來,多方利益主體都希望免費(fèi)享受他人帶來的效益,而不愿為環(huán)境治理付出代價(jià),從而產(chǎn)生“搭便車”行為,導(dǎo)致治理的低效率。人們犧牲環(huán)境獲得自己的利益,但成本和負(fù)擔(dān)卻轉(zhuǎn)嫁到別人身上。這樣,付出和受益不平衡,部分公民的參與積極性就會(huì)受挫。

當(dāng)前,雖然我國民眾的環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)都有所增強(qiáng),但僅有少數(shù)人將保護(hù)環(huán)境落實(shí)到了自己的行動(dòng)上。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中提到,在個(gè)人只能通過集體行動(dòng)才能夠得到某種公共產(chǎn)品的前提下,理性個(gè)人會(huì)存在不付出努力而獲得部分公共產(chǎn)品份額的僥幸心理,僥幸心理泛濫會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)面臨困境;如果每個(gè)人都參與提供公共物品,那么所有人都將從中受益。*[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海：格致出版社，2011年，第1-30頁。霧霾天氣的頻繁侵?jǐn)_使民眾漸漸變得麻木,人們把“霾生活”作為話題揶揄調(diào)侃,以緩解重度污染之下的焦慮和壓力。在這樣的氛圍下,少數(shù)積極的參與者也逐漸被湮沒,公民參與的集體行動(dòng)無法推進(jìn),進(jìn)入所謂的“囚徒困境”,從而無法實(shí)現(xiàn)大眾共同受益的局面。

(二)信息不對稱

環(huán)境信息公開是公民參與環(huán)境治理的基礎(chǔ),在我國舊有的環(huán)境治理體系下,環(huán)境信息的透明度不高,信息公開制度存在缺陷,阻礙公民參與環(huán)境治理。

環(huán)保部副部長吳曉青曾坦言,“底數(shù)不清、機(jī)理不明、技術(shù)不足”是制約大氣污染治理工作的瓶頸之一。*顧瑞珍，陸文軍：《我國著手摸清霧霾元兇》，人民日報(bào)(海外版)，2014年4月4日。具體來說,霧霾是如何形成的?哪些行業(yè)的“霧霾貢獻(xiàn)率”更高?造成霧霾問題的元兇究竟是什么?關(guān)于這些問題,各方持不同意見,爭論不休。比如,就機(jī)動(dòng)車尾氣的“霧霾貢獻(xiàn)率”來說,中科院大氣物理研究所的張仁建課題組稱,汽車尾氣及垃圾焚燒的“霧霾貢獻(xiàn)率”只有4%；而北京市環(huán)保局檢測中心主任張大偉則表示,從北京市全年的情況來看,機(jī)動(dòng)車的“霧霾貢獻(xiàn)率”達(dá)到22.2%。*王朔：《北京PM2.5年均濃度超國標(biāo)1.5倍》，京華時(shí)報(bào)，2014年1月3日。這些爭論是探明霧霾形成機(jī)理、決定治理方向的關(guān)鍵,恰好也是模糊不清的地方。普通公民很難了解大氣污染形成的機(jī)理,也搞不清如何才能有效治理霧霾。這種信息的不對稱性不但將一部分公民擋在了霧霾治理的大門之外,同時(shí)也在很大程度上影響了公民的話語權(quán)。

此外,我國霧霾治理的信息公開和共享機(jī)制還不夠完善。環(huán)境信息發(fā)布整體滯后,公民不能及時(shí)、動(dòng)態(tài)地了解霧霾污染的具體情況和相關(guān)部門的治理活動(dòng),公民的環(huán)境知情權(quán)得不到保證,這樣,就不能有效吸引民眾參與霧霾治理。而且,我國目前環(huán)境信息公開制度的內(nèi)容和形式都較為單一,以霧霾治理為例,公民獲取信息的渠道少、范圍窄,且信息的權(quán)威性與真實(shí)性還有待考證——對于普通民眾而言,信息真真假假,難以分辨,參與的熱情自然會(huì)受到抑制。

(三)個(gè)體行動(dòng)乏力

個(gè)體行動(dòng)乏力主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。首先,公民參與是零散的,如果不能有效地把分散的力量組織起來,治理效果自然微乎其微。再者,政府是霧霾治理的引領(lǐng)者,政府應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)公民參與霧霾治理。如果機(jī)制不完善,公民參與無門,參與熱情就會(huì)大大削弱,最終造成“參與冷漠”。最后,參與能力不足是限制公民參與霧霾治理的一個(gè)重要因素。霧霾治理的專業(yè)性要求高,普通民眾對這方面的知識(shí)不了解,自然無從參與。

客觀來說,我國公民參與霧霾治理尚處于起步階段,參與方式不具體,參與途徑少,參與效果無法保證。當(dāng)前,公民參與霧霾治理過分依賴于政府的行政導(dǎo)向,因此缺乏長期性和穩(wěn)定性,在不觸發(fā)自身根本利益的情況下,很難將其立場充分表達(dá)出來。*孫樂，王紹偉：《城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與研究》，北方環(huán)境，2013年第9期，第78-79頁。這種長期形成的政府獨(dú)大的氛圍使我國在霧霾治理中存在路徑依賴,短時(shí)間內(nèi),無論是政府還是公民都無法轉(zhuǎn)變觀念。大家習(xí)慣于按照政府的指令、規(guī)定行動(dòng),政府也習(xí)慣于利用規(guī)制性的手段治理霧霾。

總體來看,我國缺乏公民參與霧霾治理的長效性平臺(tái),公民參與路徑不暢,缺少行動(dòng)激勵(lì),這些都是造成公民參與乏力的根本原因。目前,我國最普遍的公民參與方式主要是環(huán)保部門受理群眾的來信、來訪、投訴和舉報(bào)。但是由于政府回應(yīng)性不足,這些參與方式大都流于形式,收效甚微。多數(shù)人通過網(wǎng)絡(luò)和其他媒體獲得信息、參與討論并發(fā)表意見,而政府并沒有采取有效措施促進(jìn)公民參與的進(jìn)一步發(fā)展。像公益訴訟、政府網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇等新的參與途徑并沒有得到充分利用。

(四)缺乏法律保障、制度保障與組織保障

公民參與霧霾治理缺乏良好的制度保障。雖然《憲法》以及其他與環(huán)保有關(guān)的法律制度承認(rèn)公民參與的權(quán)利,但是都不夠具體,在實(shí)踐中難以操作,導(dǎo)致公民參與環(huán)境治理缺乏明確的法律保障和制度支持。在非正式規(guī)則方面,包括官員自身、政治傳統(tǒng)的習(xí)慣性傾向等,都對公民參與持懼怕、排斥或抵制的態(tài)度。*中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心，北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心：《公共參與手冊》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第34頁。在霧霾治理中,受傳統(tǒng)制度安排的限制以及“官本位”思想的影響,政府常常對公民乃至社會(huì)團(tuán)體存在不信任感,這種態(tài)度很容易將社會(huì)的多元力量拒之門外。

在目前的法治條件下,我國公益訴訟制度尚不健全,導(dǎo)致公民的大氣污染索賠權(quán)得不到落實(shí)。一方面,霧霾的公益訴訟主客體劃分困難，公益訴訟制度難以建立;另一方面,關(guān)于環(huán)境公益訴訟的案例少,國內(nèi)罕有地域性大氣污染訴訟案。其實(shí),《民事訴訟法》早已引進(jìn)了公益訴訟制度,但司法部門對此類訴訟極為敏感,甚至讓其退出法庭。*《公民大氣污染索賠權(quán)如何落實(shí)》，新京報(bào)，2013年9月27日。從目前的情況來看,該制度并沒有在保障我國公民參與霧霾治理的過程中發(fā)揮作用。

此外,公民參與霧霾治理還缺乏組織保障。個(gè)人的力量畢竟是有限的,公民對霧霾治理了解甚少,難免帶有情緒性和盲目性。在西方國家大氣治理的過程中,非政府組織起了很大的作用,非政府組織把零散的公民力量整合起來,并憑借其專業(yè)性與政府進(jìn)行有效的溝通。我國非政府組織的發(fā)展一度受到制度和政治環(huán)境的約束,非政府組織在注冊、管理、政策協(xié)調(diào)、監(jiān)控等方面的制度性缺失仍是實(shí)際操作中的難題。因此,我國公民參與霧霾治理缺乏專業(yè)性的組織和引導(dǎo),無法形成規(guī)范的參與秩序,大量分散的個(gè)體化資源得不到有效整合,公民參與的優(yōu)勢也就無從發(fā)揮。

四、公民參與霧霾治理的對策和建議

面對上述諸多困境,一方面,需要公民自身努力改進(jìn)參與霧霾治理的態(tài)度、方法和技巧;另一方面,不同的社會(huì)主體也應(yīng)該根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢,積極為公民參與霧霾治理提供條件和支持。

(一)公民應(yīng)該做什么

第一步,樹立環(huán)保意識(shí),從自身做起,嘗試改變自己的生活方式,在源頭上直接參與霧霾污染的防治。首先,倡導(dǎo)“綠色出行”,出門盡量步行、騎自行車或乘坐公共交通工具,這樣不僅可以緩解交通擁堵,也可以減少汽車尾氣。其次,提倡低碳生活,節(jié)約用電。燃煤電廠的煤炭消費(fèi)量極大,而煤炭是大氣污染的主要排放源之一。美國在治理大氣污染的過程中,曾列出一些小貼士,從空調(diào)溫度的設(shè)定、壁爐燃燒材料的選擇等細(xì)節(jié)之處提示人們在日常生活中“從我做起”,提升空氣質(zhì)量。我國需要對霧霾產(chǎn)生的源頭進(jìn)行細(xì)致分類,根據(jù)國情有針對性地倡導(dǎo)公民行動(dòng)起來,減少霧霾污染。公民自身也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)了解霧霾的相關(guān)知識(shí),積極響應(yīng)號(hào)召,親身參與霧霾治理。

第二步,參與霧霾污染的公共治理活動(dòng)。公眾應(yīng)積極向政府有關(guān)部門反映相關(guān)信息,舉報(bào)非法排污的工廠和企業(yè),對相關(guān)企業(yè)的不法行為進(jìn)行監(jiān)督。利用信息化時(shí)代的多種工具,積極登陸政府部門的網(wǎng)站,或通過微博、微信等平臺(tái),獲取信息并提供信息,在掌握真實(shí)情況的前提下理性參與。同時(shí),推動(dòng)政府加大信息公開的力度,迫使政府不斷完善大氣質(zhì)量監(jiān)測體系和信息發(fā)布渠道;不斷向司法部門爭取公民大氣污染索賠權(quán),迫使相關(guān)部門制定具有可操作性的法規(guī)和制度;積極參與各類環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng),呼吁更多公民的參與,共同推動(dòng)霧霾治理的進(jìn)程。

(二)政府應(yīng)該做什么

首先,建立大氣治理信息共享渠道,讓公民能夠隨時(shí)了解大氣污染的狀況和政府治理情況,保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在霧霾治理過程中,將PM2.5數(shù)據(jù)納入全國空氣質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)監(jiān)測站點(diǎn)建設(shè),使民眾可以實(shí)時(shí)查詢各區(qū)域的空氣質(zhì)量。相關(guān)部門還要加強(qiáng)霧霾治理的宣傳教育工作,促使公民轉(zhuǎn)變陳舊的觀念,提升參與能力。

其次,建立多種信息收集渠道,完善污染治理的信息管理系統(tǒng),為精確有效的治理提供清晰而可靠的信息基礎(chǔ)。2014年3月,《南方周末》到環(huán)保部進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查,主要了解12369環(huán)保舉報(bào)熱線的相關(guān)數(shù)據(jù)。據(jù)介紹,僅2013年,這條熱線接到的民眾來電和網(wǎng)上舉報(bào)共48749件。2014年2月,環(huán)保部在京津冀明察暗訪大氣治理狀況,12369熱線的舉報(bào)信息提供了大量的幕后支持。*嚴(yán)定非,汪韜:《“環(huán)保110”數(shù)據(jù)里的秘密》,南方周末,2013年3月21日。未來,政府應(yīng)當(dāng)開拓更多像12369熱線這樣的公民參與渠道,為霧霾治理提供更多的信息支持。

再次,把公民參與納入環(huán)境政策制定的過程中。在西方,各種類型的公民會(huì)議,如聽證會(huì)、座談會(huì)、公民陪審團(tuán)等制度安排是政府鼓勵(lì)公民參與的重要途徑,也是重大環(huán)境政策出臺(tái)的前提。當(dāng)下,我國應(yīng)完善現(xiàn)有的公民參與制度,開拓新的公民參與途徑,在環(huán)境政策制定中廣泛吸納民眾意見,讓環(huán)境政策充分反映公眾訴求。托馬斯建立了“公民參與的有效決策模型”,*[美]約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與》,孫柏瑛等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2010年,第49頁。該模型用定量的方法,把與公民參與政策制定相關(guān)的多個(gè)維度納入其中,為促進(jìn)我國公民參與環(huán)境政策的制定提供了可資借鑒的方法。未來,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實(shí)際情況,不斷完善公民參與環(huán)境政策制定的途徑和流程,出臺(tái)更多更有效的環(huán)境政策。

最后,保證公民參與霧霾治理有法可依,讓法規(guī)體系覆蓋公民參與霧霾治理的全過程。為此,國家應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂現(xiàn)有的法律法規(guī),保證法律法規(guī)的全面適用。同時(shí),吸收國外經(jīng)驗(yàn),完善現(xiàn)有的公益訴訟制度,推進(jìn)民間的環(huán)保維權(quán),降低公益訴訟和公民索賠的門檻。2014年,全國人大常委會(huì)通過了《環(huán)境保護(hù)法》修訂案,其中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一大亮點(diǎn)。雖然訴訟主體進(jìn)一步明確,訴訟范圍放寬,*參見新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。但是與該制度配套銜接的制度體系仍有不足之處。政府各部門還需不斷努力,讓環(huán)境公益訴訟逐漸成為公民參與霧霾治理的利器。

此外,環(huán)境質(zhì)量評價(jià)制度也是一項(xiàng)基本的環(huán)保制度。該制度起源于美國,美國政府在“一法一條例”中對公民參與環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的各方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在我國,該制度尚未廣泛運(yùn)用。2006年2月,國家環(huán)?？偩衷“l(fā)了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》,但該辦法涉及范圍較小,超出建設(shè)項(xiàng)目之外的公民參與依然無法可依。*樓蘇萍:《西方國家公眾參與環(huán)境治理的途徑與機(jī)制》,學(xué)術(shù)論壇,2012年第3期,第36頁。我國政府需不斷擴(kuò)大該制度的適用范圍,完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),使其在霧霾治理中發(fā)揮更大的作用,把污染扼殺在萌芽狀態(tài)。

(三)社會(huì)組織應(yīng)該做什么

社會(huì)組織的參與是公民參與的延伸與拓展,同時(shí),社會(huì)組織也是促進(jìn)或推動(dòng)公民參與霧霾治理的重要力量。在霧霾治理的組織化行動(dòng)者中,非政府組織的力量不可忽視。因?yàn)榄h(huán)境問題的政治爭議較小,所以環(huán)保領(lǐng)域是非政府組織開展活動(dòng)較為活躍的領(lǐng)域之一。*賈西津:《中國公民參與案例與模式》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008年,第22頁。非政府組織具有親民效應(yīng)和強(qiáng)大的號(hào)召力,提高他們參與霧霾治理工作的積極性,能夠在一定程度上反映政府治理大氣污染的決心,創(chuàng)造更好的社會(huì)參與氛圍。同時(shí),非政府組織的專業(yè)性和組織性使他們能夠更好地將多數(shù)人的想法反映給政府相關(guān)部門。還有些社會(huì)組織善于運(yùn)用媒體的力量,通過輿論宣傳引起社會(huì)關(guān)注,發(fā)動(dòng)群眾參與討論,形成強(qiáng)大的輿論風(fēng)潮。這些顯然是普通民眾無法做到的。

在國外,非政府組織在環(huán)境治理方面發(fā)揮著非常重要的作用,參與非政府組織、成為一名志愿者可能是西方國家的公民參與環(huán)境治理最為普遍的選擇。例如德國環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟就是一個(gè)專業(yè)化的環(huán)境非政府組織,其活動(dòng)范圍非常廣泛,不僅參加各種聽證會(huì),而且還在議會(huì)委員會(huì)中工作并評議議案。在地方層面, 環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟也積極參與各種政策的執(zhí)行。*[英]克里斯托弗·盧茲主編:《西方環(huán)境運(yùn)動(dòng):地方、國家和全球的向度》,徐凱譯,濟(jì)南:山東大學(xué)出版社,2005年,第50頁。在我國,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織規(guī)模普遍較小,政府對其認(rèn)可程度較低。我國應(yīng)該逐步降低審批門檻,制定相關(guān)政策，促進(jìn)環(huán)保非政府組織的發(fā)展,讓各種社會(huì)組織在霧霾治理中發(fā)光發(fā)熱。環(huán)保非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè),完善內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式,提升自身的參與能力和權(quán)威性,成長為政府治理霧霾的合作者。同時(shí),環(huán)保非政府組織還應(yīng)當(dāng)協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行知識(shí)宣講和教育工作,努力調(diào)動(dòng)公民參與的熱情,把有參與意愿的公民有效地組織起來,在壯大自身力量的同時(shí)吸引公民參與霧霾治理。

除了環(huán)保非政府組織的介入,環(huán)境污染第三方治理也不失為霧霾治理的一個(gè)合理模式。與環(huán)保非政府組織的非盈利性質(zhì)不同,第三方治污主要是排污者通過繳納一定的費(fèi)用,委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理。該模式已經(jīng)在發(fā)達(dá)國家運(yùn)行多年,取得了很好的效果。對于普通民眾來說,第三方的加入在一定程度上減輕了全社會(huì)的治污壓力,公民可以用一種更為放松的心態(tài)面對霧霾污染,參與的積極性也會(huì)提高。除此之外,第三方在治理過程中與企業(yè)建立了明確的權(quán)責(zé)關(guān)系,企業(yè)排污治污的信息會(huì)更加真實(shí)、透明,有利于公民行使監(jiān)督權(quán)。政府要加強(qiáng)引導(dǎo)第三方治污的發(fā)展,為其參與霧霾治理鋪平道路。國務(wù)院于2015年1月發(fā)布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》,從多方面對第三方治污進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)。在未來的霧霾治理過程中,應(yīng)當(dāng)本著公共利益，不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新,依法發(fā)揮第三方的作用,使之成為治霾新力量。

五、結(jié)語

每個(gè)人都是霧霾的“貢獻(xiàn)者”,也是霧霾的受害者。霧霾對每一個(gè)人提出了拷問,也考驗(yàn)著政府的治理能力。公民參與是霧霾治理過程中最活躍的因素,也是推動(dòng)霧霾治理體制改革的原動(dòng)力。在現(xiàn)有的環(huán)境治理模式下,公民參與才剛剛起步,相關(guān)制度和機(jī)制尚未健全,有限的公民參與面臨各種困難。這些問題不僅需要在實(shí)踐中努力探索,也需要研究者提供更多的理論支撐。

〔責(zé)任編輯：沈丹〕

·氣象與人類社會(huì)·

The Dilemma and Measures of the Citizens’ Participation in Haze Management

HAN Zhi-ming， LIU Ying

(TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

Abstract:The national governance action mode is responsible for the serious haze management. The citizens’ participation in haze management has unique advantages and practical necessity. In the process of the haze management, there are many problems behind citizen participation, such as ‘taking a free ride’, ‘prisoner’s dilemma’, information asymmetry, imperfection about information disclosure and sharing mechanism, individual action, a lack of legal protection, system guarantee and organization guarantee, among others. In order to promote the haze governance, citizens must set up environmental awareness, change lifestyles, prevent the pollution from where it originates and take part in public activities on haze management. In addition, the government should also build a channel to share the management information, which ensures citizens’ rights to know as well as surveillance. Government should also broaden its access to collect various information and suggestions on atmospheric controlling and make citizens participation in the process of environmental policies making. In addition, the participation of social organizations follows citizen participation, which can promote and drive citizen participation in haze management through its organization and professional advantages. The third-party management in environmental pollution is another reasonable mode for haze governance.

Key words:haze management; citizen participation; environment management; social organization; the third-party management in environmental pollution

作者簡介：韓志明,男,博士,天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授;劉瓔,女,天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院研究助理。

基金項(xiàng)目：天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大應(yīng)急課題“京津冀協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新”(TJZD14-003)

收稿日期：2014-12-10

中圖分類號(hào)：D6； X3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章分類號(hào)：1674-7089(2015)02-0052-07