五問存款保險

胡繼曄

目前全球已經(jīng)有113個經(jīng)濟體進行存款保險立法，中國是主要經(jīng)濟體中唯一尚未進行存款保險立法的國家。實際上，早在1993年中國就提出要建立存款保險制度，之后有關各方一直在進行研究，2007年時曾準備推出這一制度，但2008年遇到國際金融危機被暫時擱置。近期國務院法制辦就《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）向社會征求意見，存款保險立法總算是“千呼萬喚始出來”，未來銀行破產(chǎn)的風險將通過保險機制分擔，老百姓的存款不再由國家信用兜底，存款保險將成為一項重要法律制度來保障存款人的財產(chǎn)安全。

然而，全文不足3200字的《存款保險條例（征求意見稿）》和國外動輒數(shù)萬字的存款保險法相比，還只是一個框架性、指導性的法律文件，可操作性不足。既然是“征求意見稿”，需要明確以下幾個問題，以完善未來定稿的《存款保險條例》，真正使得該條例成為存款人的“保護神”。

“存款保險基金管理機構”如何運營

“征求意見稿”第三條是對存款保險的定義，提出“投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照本條例的規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全”。可以發(fā)現(xiàn)，未來的“存款保險基金管理機構”將處于整個存款保險制度的核心位置。但遺憾的是，“存款保險基金管理機構”到底是一個什么樣的機構卻語焉不詳。

對比國外的“存款保險基金管理機構”來看，美國是將存款保險發(fā)揚光大的“帶頭大哥”，負責存款保險法律制度執(zhí)行的就是根據(jù)1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法案》所創(chuàng)設的聯(lián)邦存款保險公司（Federal DepositInsurance Corporation，F(xiàn)DIC）。這是一個隸屬于美國聯(lián)邦政府的獨立機構，旨在通過識別、監(jiān)控和鎖定存款類金融機構的風險，來促進和確保美國金融體系的安全和穩(wěn)定，利用存款保險基金維持公眾對銀行體系的信心。該機構獲得資金的方式與私營保險公司一樣，保險費由所有參保機構支付。根據(jù)FDIC最新年報，截止2013年底存款保險覆蓋了6800多個存款類金融機構中的6億多個賬戶，保障的存款總額超過6萬億美元。

應當說，美國FDIC是中國設立“存款保險基金管理機構”的重要參照系，可以考慮建立“中國存款保險公司”?，F(xiàn)在的核心問題是：該公司是隸屬于中國人民銀行還是銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會？由于中國人民銀行自2004年起就在其金融穩(wěn)定局設立了存款保險處，該機構隸屬于人民銀行似乎順理成章;然而，銀行業(yè)的準入、經(jīng)營和退出的監(jiān)管均屬于銀監(jiān)會的職責，存款保險管理機構的主要業(yè)務也是對銀行經(jīng)營和退出的管理和監(jiān)督，似乎和銀監(jiān)會的監(jiān)管職能更為接近。中國人民銀行和銀監(jiān)會在存款保險管理機構上的角力以“征求意見稿”第七條的“存款保險基金管理機構由國務院決定”一筆帶過，但未來條例真正實施之后，這個問題必須解決。

筆者認為，未來的“存款保險基金管理機構”應當是類似全國社?；鹄硎聲菢酉鄬Κ毩⒌母辈考壏怯麢C構，在貨幣政策、宏觀管理層面受人民銀行的指導，而在微觀管理層面接受銀監(jiān)會的指導。人民銀行、銀監(jiān)會、存款保險基金管理機構三者的側(cè)重點和角色不同，但共同承擔國家金融穩(wěn)定監(jiān)管者的職責，三個機構必須加強協(xié)調(diào)，共同防范金融風險，應對潛在的金融危機。

存款保險的覆蓋范圍應當有多大

在所有國家的存款保險立法中，保險覆蓋范圍都是一個非常重要的問題。一般認為由于中小銀行面臨失敗的風險更高，存款保險用于對中小銀行救助的資金將會多于大銀行，因此大銀行缺乏參保的主動性。然而此前有學者的統(tǒng)計研究表明：存款保險其實對大型銀行更為有利，尤其是在整個銀行體系中恢復儲戶信心方面。如美國華盛頓互助銀行就是一個相當大的銀行，成立于1889年，是全美第四大居民住房抵押服務供應商，為消費者和中小業(yè)戶提供多樣化的金融產(chǎn)品和金融服務。在次貸危機最嚴重的2008年9月25日，該行被FDIC和貨幣監(jiān)理署聯(lián)合接管，成為美國歷史上最大的銀行破產(chǎn)案，涉及資產(chǎn)高達3070億美元。由于有完善的存款保險制度做后盾，該行在倒閉過程中并未出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象，接管和倒閉的過程井然有序。

中國銀行業(yè)的情況和美國不同：工、農(nóng)、中、建、交五大行由于有國家股東的背景，在存款市場上擁有更好的信譽。如果采取自愿投保方式，五大行為了降低經(jīng)營成本，可能會不參加存款保險。而中國已有的銀行失敗案例如海南發(fā)展銀行、山東威海城市合作銀行、青海格爾木城市信用社、浙江信達城市信用社等，這些地方性中小金融機構，往往由于先天不足、風險防范不力等因素，更容易發(fā)生倒閉破產(chǎn)。但由于中小金融機構市場份額有限、所繳納的保費有限，為解決參加存款保險過程中的逆向選擇問題，中國的存款保險立法應采取強制投保的方式，在制度建設之初就實現(xiàn)對包括五大行在內(nèi)的所有存款類金融機構的全面覆蓋，以增強儲戶對制度的信心。

征求意見稿第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構（以下統(tǒng)稱投保機構），應當依照本條例的規(guī)定投保存款保險。應當說這是長期博弈的結果，五大行想置身于存款保險之外的努力看起來難以得逞了。希望未來定稿的《存款保險條例》能夠堅持對所有存款類金融機構的全覆蓋，對五大行不予“法外開恩”。

存款保險能夠100%保障所有存款嗎

國際上學界和實務界均認為：存款保險面臨最重要的缺陷在于銀行家的道德風險。存款保險的存在使得銀行家更傾向于在貸款時追求高風險、高收益，卻不必為此承擔額外成本，反而把這些成本轉(zhuǎn)嫁給存款保險機構，從而形成銀行家的道德風險。中國20世紀90年代曾經(jīng)發(fā)生多起高息攬存、高息貸款最終卻形成大規(guī)模壞賬的案例，作為經(jīng)營者的銀行家大多拍屁股走人，到別的銀行任職，留下了一堆爛賬。

在歐盟和美國的存款保險實踐中，為防范銀行家的道德風險，往往對儲戶的存款實行限額償付。限額償付意味著在存款保險制度和侵權法制度對存款人的存款利益保護方面存在著平衡：當存款保險額度降低時，存款人將會面臨較大的存款利益風險，因此，便會有存款人訴諸侵權法的救濟途徑（比如通過金融監(jiān)管機構或者存款保險機構承擔相關責任）而得到存款利益補償。這樣便使得金融監(jiān)管機構和存款保險機構面臨更大的風險承擔責任，會更加審慎地監(jiān)管存款類金融機構，可見有一定限額的存款保險是一個能夠?qū)Ω骼嫦嚓P方產(chǎn)生正向激勵的方案。

共同保險制度在歐美的存款保險實踐中已有體現(xiàn)，即存款保險機構和存款人各自承擔一定比例的存款損失。限額存款保險和共同保險在歐美的實踐是可行的，因為他們的存款并不承擔滿足其基本生活需求的角色，而在中國，小額存款人的存款可能就是其最主要的金融資產(chǎn)，因此，限額存款保險的具體數(shù)額設置必須謹慎。如果存款保險限額太低，許多存款將不能得到有效保護，從而降低存款保險制度的有效性。目前征求意見稿第五條規(guī)定：“存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元”，從輿論反應來看得到了普遍歡迎，可以覆蓋99.63%的存款。

在未來存款保險限額實施過程中，還有一些細節(jié)問題需要注意。幾年前南方證券倒閉事件中，由于南方證券利用客戶保證金炒股出現(xiàn)重大損失，最終被關閉。當時在央行制定的債權收購辦法中，并非以“本金+利息”的方式予以償還，而是對于南方證券承諾的高息不予承認，本金還打了9折。未來如果有存款類金融機構如南方證券那樣退出市場，存款保險機構也不應當百分百買單，除了普通居民個人存款按照最高償付限額支付之外，對于單位存款應當按照“利息全免、本金打折、有限收購”的原則來處理，讓存款人、特別是單位存款人有監(jiān)督銀行家的動力。

存款保險費率如何確定

目前世界各國使用最多的是單一費率，即由存款保險機構按照各銀行存款的一定比例計提保費。隨著金融創(chuàng)新的加快，銀行表外業(yè)務、影子銀行等高風險業(yè)務不斷增加，單一費率已不符合現(xiàn)實，按銀行的風險等級確定不同的費率的“風險差別費率”應運而生，成為一種新的金融風險管理工具。風險差別費率可以部分改善銀行高風險投資的偏好，降低銀行家的道德風險。當然，費率都是根據(jù)存款數(shù)量和結構、商業(yè)銀行發(fā)生破產(chǎn)的概率和存款保險基金的收益狀況來決定的。美國在20世紀90年代以后開始采取風險差別費率，歐盟也有不少國家采取了風險差別費率。

中國未來也傾向于采取風險差別費率。征求意見稿第九條規(guī)定：“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成”，表明中國將實行基準費率和風險差別費率的“雙費率制”。實際上，由于中國存款類金融機構的風險評級體系還不十分完善，未來新成立的存款保險機構也會存在實踐經(jīng)驗不足的問題，甫一成立即實行風險差別費率的依據(jù)還不十分充分。從另一個角度來看，如果在存款保險制度建立之初就采取風險差別費率，由于懷疑存款保險費率高的銀行風險水平也高，儲戶有可能將其存款從保險費率高的中小銀行轉(zhuǎn)移到費率低的五大行，加劇了“馬太效應”，不利于中小銀行參與競爭，這顯然有違存款保險制度建設的初衷。

有鑒于此，中國存款保險費率的制度安排可以分兩步走：最初所有存款類金融機構采取單一的基準費率，以利于中小銀行與五大行進行公平的市場競爭。隨著金融業(yè)市場化改革的深化，再引入風險差別費率，屆時可以按照征求意見稿第九條規(guī)定，費率標準由存款保險基金管理機構根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務院批準后執(zhí)行。

存款保險機構何時介入失敗銀行的接管

存款保險的核心是為未來的銀行失敗做準備。什么時候、以何種方式介入失敗銀行，是一個非?，F(xiàn)實的問題。

美國在長達數(shù)十年的存款保險實踐中，通過對不同失敗銀行的接管和救助，積累了不少經(jīng)驗教訓，并通過不斷的立法、修法來完善存款保險制度。1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法案》就對介入失敗銀行作了詳細規(guī)定：當銀行經(jīng)營困難導致資本充足率跌至2%時，為防止耗盡資本金，將由FDIC接管該銀行。由于FDIC擁有運用存款保險基金處置問題銀行的權力，可以通過收購與承接、過橋貸款、公開救助等多種手段，對被處置銀行的資產(chǎn)、債務進行多種處置組合，嚴控處置成本，實現(xiàn)最佳的處置效果。前幾年國際金融危機是FDIC成立以來所面臨最嚴峻的考驗，2010年接管和救助的銀行達到創(chuàng)紀錄的157家，此前盈余的保險基金使用殆盡，還有高達210億美元的赤字。此后，F(xiàn)DIC接管的失敗銀行在金融危機之后逐步轉(zhuǎn)讓、出售，保險基金資產(chǎn)從赤字到實現(xiàn)了472億美元的盈余。

中國失敗銀行的典型案例是1998年的海南發(fā)展銀行。在當年初擠兌風波開始后的幾個月時間里，中國人民銀行累計調(diào)撥了31.5億元進行救助，同時允許該行發(fā)行1.4億元的金融債券補充資本金，但最終回天乏力。1998年6月21日，中國人民銀行宣布關閉海南發(fā)展銀行，其全部資產(chǎn)負債由中國工商銀行接管，同時宣布全額保障海南發(fā)展銀行所有儲戶的存款，從而制止了危機的繼續(xù)蔓延。未來《存款保險條例》實施后，類似海南發(fā)展銀行接管中人民銀行和工商銀行的角色都應當讓位于存款保險基金管理機構。

征求意見稿第十五條、第十六條規(guī)定了存款保險基金管理機構對存款類金融機構面臨問題時進行風險警示、要求及時補充資本金、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率、提高其適用費率等措施，都是基于存款類金融機構還可以繼續(xù)經(jīng)營時所采取的未雨綢繆的措施。對于存款類金融機構發(fā)生更嚴重問題，出現(xiàn)需要接管和機構重組甚至撤銷的情形時，則需按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條的規(guī)定，由存款保險基金管理機構建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依法采取相應的措施。但采取接管、機構重組、撤銷措施時的具體標準等操作性指標并未在征求意見稿中體現(xiàn)，應當借鑒美國存款保險改進法案的精神，制定更明確的指標，比如資本充足率降低到2%時即啟動接管程序。

（作者為中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授）