房地產(chǎn)稅應(yīng)怎樣改

周天勇

房地產(chǎn)稅開征，是關(guān)聯(lián)土地、住宅和財(cái)稅等體制的一項(xiàng)非常重要的改革，涉及城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、房地產(chǎn)開發(fā)商、用地企業(yè)、地方政府等諸多利益，非常復(fù)雜，需要平衡各方，堅(jiān)定地推進(jìn)，否則中國(guó)房地領(lǐng)域積累的問題會(huì)越來越多。

第一，國(guó)家需要向用地居民和企業(yè)妥協(xié)：必須廢除土地和房屋的使用年期制，改革為永續(xù)使用權(quán)和繼承權(quán)，以換取對(duì)居民及用地單位房屋和土地的征稅權(quán)。

房地產(chǎn)稅首先面臨的是房地產(chǎn)年期問題。目前房地產(chǎn)有使用期：40年、50年、70年，而這種年期制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則不一致。

比如，以房養(yǎng)老要把房子抵押給銀行，銀行支付養(yǎng)老金，目前的年期制度就存在問題?，F(xiàn)行的《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》是矛盾的，《物權(quán)法》認(rèn)定的使用權(quán)，不一定有產(chǎn)權(quán)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的認(rèn)定單位是土地管理部門。使用期到期后銀行要獲得房屋的價(jià)值必須重新提出申請(qǐng)，重新進(jìn)入土地出讓程序，獲得房屋土地部門、房地產(chǎn)部門頒發(fā)的證書，才能繼續(xù)抵押。如果銀行去交這筆錢，銀行就虧損了，人去世后也不可能再交這筆錢。

如果同時(shí)開征房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅兩種稅，按照《房地產(chǎn)管理法實(shí)施細(xì)則》第40款規(guī)定，住宅使用期到期后，土地及地面建筑如果不重新辦理土地出讓程序，將收歸國(guó)有。所以從法理上來講，如果沒有永續(xù)使用產(chǎn)權(quán)，政府相當(dāng)于房東，房東向租戶開征房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅都是沒有法理依據(jù)的。

此外，城市住宅實(shí)行年期制，但農(nóng)村宅基地是永久使用，實(shí)際上也是可以繼承的。農(nóng)村宅基地中，邊遠(yuǎn)山區(qū)和城郊的住宅價(jià)值相差很大，如果要開征房地產(chǎn)稅的話，可以分級(jí)差，但是不能免征。

所以不論是城鄉(xiāng)的房地產(chǎn)、宅基地，一定要有近似的永續(xù)使用權(quán)，也一定要明確繼承權(quán)，這是需要解決的兩個(gè)關(guān)鍵性問題。只有通過給以城鄉(xiāng)居民永續(xù)使用權(quán)和繼承權(quán)，政府才可以換取征收房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅的權(quán)利，并真正推動(dòng)以房養(yǎng)老。

第二，政府不能對(duì)正在居住使用的房屋按照市價(jià)（泡沫價(jià)）征稅，只能以合理房?jī)r(jià)征稅。

一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是按市價(jià)而征，但是按照市場(chǎng)評(píng)估法則有一個(gè)非常大的問題：第一套住房是消費(fèi)型資產(chǎn)，不是投資型資產(chǎn)，但由于中國(guó)房?jī)r(jià)泡沫過大，偏離了它的合理價(jià)格，實(shí)際上對(duì)泡沫也征了稅。比如北京市二環(huán)以內(nèi)100平米的房子，按市價(jià)評(píng)估可能是1000萬(wàn)，按照1%的稅率每年則要交10萬(wàn)的房產(chǎn)稅，這很難推行。所以，對(duì)一套房不能按照投資型資產(chǎn)以市價(jià)征稅，而是按照消費(fèi)型資產(chǎn)以合理房?jī)r(jià)征稅。

那按照什么價(jià)格征稅合適呢？對(duì)一套居住的住宅，應(yīng)該按照正在居住使用即消費(fèi)型資產(chǎn)來對(duì)待，以合理的房?jī)r(jià)收入比確定的價(jià)格來征稅。比如2013年北京人均可支配收入5年能買一套房屋，按照2013年北京市城市居民人均可支配收入的5倍計(jì)算，這樣的價(jià)格可能是4500元一平米，則100平米住宅，按1%稅率征收年4500元的稅收。這樣大部分人都能承受。

稅率怎么確定？筆者認(rèn)為對(duì)消費(fèi)型住房，最好在1%，不要到2%，許多國(guó)家如美國(guó)的房產(chǎn)稅，最低是1.3%，最高是1.9%，中國(guó)采取1%比較合適。

另外，一部分住宅是在高地價(jià)和高房?jī)r(jià)時(shí)購(gòu)買的，其中包含了很大比例的土地出讓金，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減免房產(chǎn)稅。當(dāng)然，按照消費(fèi)型資產(chǎn)征稅，實(shí)際上已經(jīng)除去了土地出讓金部分，但是考慮一些居民在最高價(jià)格時(shí)，貸款利息非常高，實(shí)際上是用明天的錢交給政府出讓金。

第三，對(duì)第一套房不能免征，否則企業(yè)房地產(chǎn)稅會(huì)加重;對(duì)居民投資型房屋也不能累進(jìn)過度征稅，因?yàn)橘Y產(chǎn)泡沫太大。

現(xiàn)在相當(dāng)多的學(xué)者都在呼吁第一套住宅不征稅。這個(gè)問題需要理性地去考慮。目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)工作地購(gòu)買住宅的只占0.9%，約為700多萬(wàn)戶，而約1500萬(wàn)戶左右在老家縣城購(gòu)買了住宅;城鎮(zhèn)14000萬(wàn)戶居民中，擁有多套房的占21%，一套房占66%，沒有房占13%，21%的城鎮(zhèn)居民平均有6.8套住宅。假設(shè)對(duì)一套房不征稅，對(duì)多套房開始征稅，就存在一個(gè)問題，對(duì)多套房怎么征稅？如果按照1%的最低稅率征的話，即使在北京市的學(xué)區(qū)內(nèi)，房東肯定也要大規(guī)模拋房，等大家都變成一套房時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)居民征收房產(chǎn)稅實(shí)際上就沒有了。

現(xiàn)在來看，除了幾個(gè)較大城市和北上廣深以外，像過去幾年地方政府土地收入占到財(cái)政收入40%甚至50%的局面不再。建成和在建住房加起來有3.8億套，已經(jīng)嚴(yán)重過剩。如果對(duì)多套房開征較高房產(chǎn)稅，很多人都會(huì)拋售房子，大多數(shù)城鎮(zhèn)居民都會(huì)只有一套房屋，也就沒有這部分稅收了。

把居民應(yīng)承擔(dān)的房產(chǎn)稅部分，全部壓向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，將摧毀整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和服務(wù)產(chǎn)出體系。有些學(xué)者提出，出于改革的阻力，對(duì)居民第一套住宅不征，可以向工廠、商業(yè)、旅游和金融等地產(chǎn)開征房地產(chǎn)稅，把城鎮(zhèn)居民應(yīng)交的房地稅，轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)性地產(chǎn)上。我們框算了2013年566130億元國(guó)民收入的構(gòu)成，政府收入為216677億，占38.26%;城鄉(xiāng)居民收入為253081億元，占44.70%;商業(yè)銀行和國(guó)企收入為38213億元，國(guó)有文化廣電出版、政策性銀行、國(guó)有保險(xiǎn)證券等估計(jì)1萬(wàn)億左右;非國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入為53000億左右，只占9.4%。如果對(duì)居民不征收房產(chǎn)稅，而是擠壓到企業(yè)上，再加上費(fèi)改稅部分，企業(yè)將承擔(dān)3到4萬(wàn)億的加稅。

這也是為什么絕大部分國(guó)家要向居民開征房產(chǎn)稅。因?yàn)檎蚓用裉峁┕卜?wù)，這些國(guó)家房產(chǎn)稅大多要占縣市級(jí)政府收入的60%。

所以一定要對(duì)第一套住房征稅，但是要按照消費(fèi)居住價(jià)格、合理的收入房?jī)r(jià)來征。對(duì)退休人員、低收入群體和農(nóng)民，或者一些地理位置的住房可以實(shí)行減免。對(duì)于住宅，超面積部分也應(yīng)當(dāng)按消費(fèi)型資產(chǎn)征稅，而不是累進(jìn)征稅。

第四，對(duì)投資型住宅，也應(yīng)當(dāng)適度合理征稅。

對(duì)投資型住宅征稅，稅率不宜過高，也不宜對(duì)多套房累進(jìn)。因?yàn)橹袊?guó)房產(chǎn)價(jià)格與價(jià)值偏離太大，價(jià)格中泡沫非常嚴(yán)重。比如，在北京4環(huán)以里的學(xué)區(qū)房，每平方米價(jià)格可能高達(dá)10萬(wàn)元，如果擁有10套100平米的房子，自己住一套，還有9套市值9000萬(wàn)的房子，即使按照1%稅率征收，每年也要交納90萬(wàn)的稅收。即使考慮在相當(dāng)順利的情況下出租，每年可以獲得60萬(wàn)左右的收入，還是虧損的。如果第2套房開始累進(jìn)征稅，根本就交不起。因此，不應(yīng)累進(jìn)征稅，稅率為1%為宜。

對(duì)投資型房屋按市價(jià)1%征稅時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)在最高房?jī)r(jià)時(shí)購(gòu)買、含政府出讓金很高的房產(chǎn)，適當(dāng)進(jìn)行計(jì)算，逐年按一定比例退稅，否則意味著雙重征稅。

第五，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)先啟動(dòng)開征房地產(chǎn)稅而合法化，全部拆除從總體上看根本不可能。

多年來，有關(guān)部門一直對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行圍追堵截，而且有一種不拆除誓不罷休的氣勢(shì)。小產(chǎn)權(quán)房有幾種分類，第一類指在農(nóng)村占了糧田建造的房產(chǎn)，這一類肯定是違法的;第二類是老百姓蓋在自己的宅基地上，或者原來集體工廠倒閉后所蓋的住房等等。還有一類，像深圳在初期發(fā)展時(shí)，為了滿足大量人口居住和就業(yè)，因?yàn)檎畞聿患皩徟徒ㄆ饋淼臎]有批復(fù)的產(chǎn)權(quán)。目前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積大約為70億平米，按100平米一套計(jì)算，相當(dāng)于700萬(wàn)套房子，如果一套房子住3人，意味著2100萬(wàn)人口在小產(chǎn)權(quán)房里居住。所以要把小產(chǎn)權(quán)房都拆掉是不大可能的。

另外考慮到大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格太高，大部分小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上起到了解決拆遷戶、農(nóng)民工、低收入群體居住困難的作用。當(dāng)然小產(chǎn)權(quán)房也存在一些問題，但是這些問題要分類去解決，不能一拆了之。

所以房產(chǎn)稅的開征應(yīng)當(dāng)從小產(chǎn)權(quán)房開始，讓小產(chǎn)權(quán)房通過交稅而不是土地出讓金來合法化。

第六，工業(yè)、商貿(mào)、金融和旅游等地產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)開征改革意義上的房地產(chǎn)稅，但是應(yīng)當(dāng)將以前的稅費(fèi)合并起來，并且適度征稅。

工廠、商貿(mào)、金融和旅游等地產(chǎn)一定要開征房地產(chǎn)稅，這是毫無(wú)疑問的，而且稅率應(yīng)比居民稅率稍高一些。這些地產(chǎn)現(xiàn)在已經(jīng)交了一部分稅費(fèi)，應(yīng)當(dāng)把這些稅費(fèi)合并到擬新開征的房地產(chǎn)稅中，不能重復(fù)征稅。合并后，可以對(duì)工業(yè)、商貿(mào)、金融等地產(chǎn)分別按1%、2%和3%的稅率征收。另外，還需要考慮高土地出讓金時(shí)的退稅部分。

第七，徹底改革政府土地財(cái)政機(jī)制，讓所有土地住宅，包括政府的土地和房屋，都到市場(chǎng)交易中心掛拍買賣和出租交易，政府只負(fù)責(zé)制定規(guī)則并收取自己土地和房屋的賣出或出租收入。

一定要廢除政府行政壟斷賣地的制度，讓所有的土地都到土地交易中心掛牌出讓，形成多土地供應(yīng)者、多供應(yīng)渠道的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，由價(jià)格機(jī)制形成均衡價(jià)格。

政府除了賣國(guó)有土地的收入以外，還可以對(duì)在土地交易中心交易的土地和房產(chǎn)征收一定的稅收，這也是一項(xiàng)收入來源。

另外，需要警示的，即使政府不希望廢除土地出讓金制度，但隨著對(duì)土地需求的減少，大規(guī)模的土地出讓金不可能持續(xù)。無(wú)論是中央政府還是地方政府，一定不能再有既想繼續(xù)保留出讓金，又想再開征房地產(chǎn)稅這樣雙重征稅的想法。

第八，房地產(chǎn)稅是縣市級(jí)政府為居住在本地范圍居民提供服務(wù)的基礎(chǔ)財(cái)力，不應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為中央和省級(jí)政府分成的稅收;地級(jí)市除了向自己管轄的區(qū)征收房地產(chǎn)稅外，不能向相對(duì)獨(dú)立的縣和縣級(jí)市征收和分成稅收。

房地產(chǎn)稅歸哪級(jí)政府？鑒于政府要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，因此它是一個(gè)市縣級(jí)稅種，而不應(yīng)當(dāng)是中央或省級(jí)稅種?？h和市也要?jiǎng)澐智宄?，地?jí)市沒有權(quán)力去分成縣和縣級(jí)市的房產(chǎn)稅，僅能征收管轄區(qū)提供公共服務(wù)范圍內(nèi)的房產(chǎn)稅。一些較大的鎮(zhèn)，也應(yīng)該升級(jí)為市，由當(dāng)?shù)卣?dú)立征收管轄區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)稅。所以在房產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)中，要避免省級(jí)或地級(jí)市染指獨(dú)立的縣和縣級(jí)市的房地產(chǎn)稅。

第九，房地產(chǎn)稅改革在收入規(guī)模上能替代目前的土地出讓金。

中國(guó)現(xiàn)有住宅面積為350-380億平米，自住型住宅按合理房?jī)r(jià)的1%征收，投資型住宅按投資價(jià)格或市價(jià)的1%征收，加上每年土地和房屋交易的稅收，另外，加上對(duì)工商、金融等地產(chǎn)征收的稅收，稅收收入達(dá)到30000-35000億，完全可以替代土地出讓金收入。但這是一次利益的改革，以前是從農(nóng)民手里把城市化增值的那部分土地收益拿走，現(xiàn)在要由有房產(chǎn)的企業(yè)、投資者來交這部分稅，對(duì)于財(cái)富的公平分配具有非常重要的意義。

（作者為中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)）