求解“釘子戶”

黨國英

“釘子戶”問題，很大程度上是人為制造出來的。

工業(yè)化前，城市發(fā)展極為緩慢，且是一個自然發(fā)展過程。按今天的眼光看，這些老城都有保留價值，不僅不能拆，還需要保留，自然也不應(yīng)該有“釘子戶”問題。相反，搞“大躍進(jìn)”而產(chǎn)生的城市，倒是需要拆遷;如果人們自己不拆，大自然也會拆。

以人力的土地規(guī)劃干預(yù)自然本體的一個經(jīng)典案例，是日本奈良的城市建設(shè)史。公元710年，奈良作為日本首都設(shè)想了一個宏偉的造城計劃，新都市被定名為平城京。其建造是模仿中國隋唐時代的京城長安，東西長約六公里，南北約四公里。據(jù)記載，城市網(wǎng)絡(luò)格局建設(shè)完成了80%以上，鼎盛時期由各地遷入的人口約二十萬人之多。公元794年，天皇遷都于平安京，標(biāo)志著“奈良時代”結(jié)束，作為首都傾國力建設(shè)八十年之后，奈良不再獲得同樣的持續(xù)投入。在之后漫長的1300年，奈良并未延續(xù)宏偉的都城模式，那些被渠化系統(tǒng)改道的河流，鬼魅一般回到自然的漫流形態(tài)。輝煌的朱雀大街曾是最繁華之地，現(xiàn)在完全淹沒在近似田壟的肌理里面。凡是對河流走向的干預(yù)性建設(shè)，全部湮滅，恢復(fù)了舊貌。反過來說，如果奈良繼續(xù)作為日本首都，人們?yōu)榱司S護(hù)這座城市，要比維護(hù)一座自然發(fā)展起來的城市，付出更多的代價。

但是，在工業(yè)文明前，類似奈良這樣的情況是比較少的，所以，不合理的城市規(guī)劃所產(chǎn)生的城市，多會被大自然的力量來解決拆遷問題。面對大自然的鬼斧神工，任何“釘子戶”都無法抵擋。

工業(yè)文明產(chǎn)生之后，建筑垃圾多了，有時候就有了拆遷的必要性。工業(yè)文明下的政府會以強(qiáng)干涉性的土地利用規(guī)劃大興土木，城市的合理性就難保證。但相對而言，在歐美社會，因為歷史上具有地方自治的傳統(tǒng)，也有保護(hù)私有權(quán)的法治實踐，城市建造的合理性程度就要高一些。

從歐美的城市建設(shè)經(jīng)驗看，即使城市有了什么問題，拆遷也不容易。在他們關(guān)于土地規(guī)劃的立法理念中，有一種“存在優(yōu)先原則”被政治家與規(guī)劃思想家所遵守。原住民存在狀態(tài)優(yōu)先，是這一原則的體現(xiàn)。以美國涉農(nóng)土地利用規(guī)劃的操作為例，農(nóng)場有自己的作業(yè)習(xí)慣，這種習(xí)慣可能會影響到周邊土地主人的利益。美國有《公認(rèn)農(nóng)業(yè)管理習(xí)慣》等農(nóng)事權(quán)法規(guī)，在司法審判中，法官依法認(rèn)定對這類農(nóng)業(yè)習(xí)慣的保護(hù)優(yōu)先于地方分區(qū)規(guī)劃。此理念的堅守，有助于產(chǎn)生城鄉(xiāng)風(fēng)貌的多樣性。如果動輒用后來的土地利用規(guī)劃否定歷史上形成的土地利用現(xiàn)狀，非常容易形成反復(fù)發(fā)生的大拆大建行為，歷史遺產(chǎn)難以保護(hù)，并使城市風(fēng)貌千篇一律。這個土地規(guī)劃理念不僅不會限制一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加健康、城市更加美麗。越是尊重有價值的歷史存在，城市就越有多樣性，越有可能避免“千城一面”。

建立土地所有者“保持現(xiàn)狀優(yōu)先權(quán)”，并不是現(xiàn)狀絕對不能改變。通常，如果確實需要改變現(xiàn)狀，有可能在土地主人過世之后，發(fā)生遺產(chǎn)繼承時，才會依法改變現(xiàn)狀，例如拆除現(xiàn)有的地面建筑設(shè)施。有了這樣的理念，政府官員就不容易動心思拆遷，“釘子戶”也就不會輕易冒頭。

在我國目前的城市化浪潮中，大面積現(xiàn)存居住區(qū)被規(guī)劃為非居民區(qū)，因強(qiáng)行征地、強(qiáng)行拆除民房而導(dǎo)致流血的惡性事件常見，其中，“公共利益”往往被相關(guān)方用以論說強(qiáng)征強(qiáng)拆的正當(dāng)性理由。自然，這個理念很令人懷疑。

從現(xiàn)實看，住房權(quán)利邊界模糊、城市建筑管理失序、急功近利造城，都會人為地制造“釘子戶”。城市土地成為公有土地后，大量城市房屋也就成了公房，或者城市房屋的院落成了公共土地，對建筑的監(jiān)管就只有靠政府了，民間的產(chǎn)權(quán)人不再起任何作用。有了這個條件，“公地悲劇”就開始發(fā)揮作用，城市的院落就到處是違章建筑?，F(xiàn)在問題出來了。經(jīng)濟(jì)力量強(qiáng)大了，有了造城的能力，看見到處堆砌的違章建筑不順眼了，于是，就要拆舊建新?！搬斪討簟本瓦@樣出現(xiàn)了。

今后怎么辦？其實，一些技術(shù)性的措施可以減少拆遷量。如果交通樞紐等重要控制性設(shè)施先于城市建設(shè)，購買土地的市場價格不高。政府出價不僅高于市場價格，還會考慮購買行為對周邊利益相關(guān)人的影響。一些國家雖然也規(guī)定，在關(guān)鍵控制性公共設(shè)施建設(shè)選擇地點有唯一性、不可更改時，政府可以按嚴(yán)格程序強(qiáng)行購買，但現(xiàn)實操作中因為補(bǔ)償?shù)轿?，?qiáng)行購買極少發(fā)生。對于此種情形以外的其他建設(shè)用地，政府僅僅出臺“負(fù)面清單限制”，給土地的所有者以選擇權(quán)利，絕無強(qiáng)行購買的理由。政府不需要擔(dān)心一條街道上有幾個“釘子戶”而妨礙城市景觀建設(shè)。即使多數(shù)議員或百姓認(rèn)為一個“釘子戶”的行為所引起的城市景觀不是他們所喜歡的，他們也不會祭出“公共利益”的旗幟，采取“拔釘子”的極端行為。因為人們懂得，公共利益極容易成為多數(shù)人的話語霸權(quán)，它一旦踐踏少數(shù)人的權(quán)利，最終會有越來越多的人逃不過“少數(shù)人的命運”。

在總體規(guī)劃中，規(guī)劃管理部門僅僅對控制性樞紐工程做出強(qiáng)制性要求，而對其他區(qū)域的規(guī)劃只提出“負(fù)面清單”，給原住民最大限度的自由選擇權(quán)。按這個辦法，政府可能只需要在約20%的規(guī)劃區(qū)土地上購買土地，其他規(guī)劃區(qū)的土地不需要購買。如果控制性樞紐工程用地選擇合適，例如選擇在居民少的地方，拆遷量會很小，其他規(guī)劃區(qū)土地基本不需要拆遷，原住民或閑置土地的主人可根據(jù)“負(fù)面清單”自己建造或改造房產(chǎn)。日本的許多城市在過去高速城市化過程中基本沒有失去舊的風(fēng)格，貌似“釘子戶”的痕跡在日本大城市比比皆是，這種情況并沒有影響日本發(fā)展。例如，在東京某繁華街的一段，某人有一塊不到30平米大小的土地（長11米，最寬的地方2.5米，最窄的地方60公分），而這塊地緊貼街面的是一座大樓。土地主人請了英國著名設(shè)計師設(shè)計了一座小型建筑，用做珠寶交易，竟然成了街道的一個亮點。規(guī)劃界有句話說，美是在不經(jīng)意中創(chuàng)造的，但無疑，這種創(chuàng)造依賴對私人產(chǎn)權(quán)的尊重，對個人選擇權(quán)的尊重。