稅制改革暨房地產(chǎn)稅改革

賈康

在從十八屆三中全會到四中全會對全面深化改革的頂層規(guī)劃之下，中國現(xiàn)在必須解決的一個問題，是在“現(xiàn)代治理”、“全面改革”、“法治化”取向下，如何實(shí)質(zhì)性推進(jìn)制度建設(shè)。而其中的稅制改革必然要解決的問題，是與建設(shè)現(xiàn)代國家、走向現(xiàn)代社會相匹配的現(xiàn)代稅制建設(shè)。

總體稅制改革背景

在上述背景下，中國在新的發(fā)展階段怎樣降低總體“稅收痛苦”，更好地發(fā)揮稅收作用，更好地在體現(xiàn)稅收籌集收入功能的同時發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的應(yīng)有作用，需要有新的思路。十八屆三中全會明確提出，要逐步提高直接稅比重。這個大的思路是有充分依據(jù)的。中國的稅制改革已帶有“牽一發(fā)動全身”的特點(diǎn)，它也更需要呼應(yīng)現(xiàn)在中國納稅人意識、公民意識上升所提出的一系列新的訴求和化解相關(guān)的糾結(jié)。

直接稅改革的推進(jìn)目前非常有爭議、難度很大，其中一個難點(diǎn)是稅收調(diào)節(jié)明顯存在的思維取向問題?？筛爬ǖ娜纭岸愂杖摗?，都是有很大毛病的，但是在實(shí)際生活里卻可以觀察到它們往往很有影響?！岸愂杖摗敝械牡谝徽摚菍?shí)際生活中有時候會冒出一種“稅收萬能論”，認(rèn)為改革開放初期就強(qiáng)調(diào)了要用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活，稅收在籌集收入的同時要發(fā)揮杠桿調(diào)節(jié)作用，于是對什么事情都希望稅收上去調(diào)節(jié)一把。有的時候是不得已，比如說20世紀(jì)80年代我們曾經(jīng)錯誤地以為中國可以有很多的大油田，要搞十個大慶，所以當(dāng)時的政府系統(tǒng)推動著所有的鍋爐盡可能由燒煤改成燒油。改造得差不多了，才發(fā)現(xiàn)中國沒那么多油，于是又把鍋爐再折騰著改改成燒煤。當(dāng)時就推出了一個燒油特別稅——這是個打補(bǔ)丁的稅，通過經(jīng)濟(jì)手段去促使有關(guān)的、已經(jīng)決策分散化的市場主體（那時候的指令性計劃已越來越不靈了）在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動之下去實(shí)現(xiàn)鍋爐的改造。

此后類似地延伸出一個再碰到其他問題也以稅收解決的思路。20世紀(jì)80年代后期，中央強(qiáng)調(diào)要遏制社會上的大吃大喝，也包括公款吃喝現(xiàn)象，那么就想是不是可以推出一個筵席稅。這個稅在1994年以后放在選項單上，由各個地方選擇開征或不開征，但省級行政區(qū)只有內(nèi)蒙選擇開征了，在省以下只有東北的一個地級市曾經(jīng)堅持運(yùn)行了一段時間，效果并不好。事實(shí)上筵席稅很難按它的意愿發(fā)揮調(diào)節(jié)作用：一桌酒席如果達(dá)到一定規(guī)模以上，認(rèn)為是大吃大喝，要開征一個成比例的延席稅，那么千家萬戶的餐館經(jīng)營者和顧客會形成合謀，一旦超過你這個規(guī)模，把一張發(fā)票開成兩張發(fā)票，這個稅就沒了。誰要較真說我認(rèn)真開發(fā)票，等于是把自己潛在的客戶推給作為競爭對手的別人了。這個稅實(shí)際上在后來也就無疾而終。所以，講發(fā)揮稅收作用，注重經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)，這個取向是值得肯定的，但是以為稅收能解決這么多的問題，這就是“稅收萬能論”的偏差。

第二種傾向，是在不少具體的管理環(huán)節(jié)中，強(qiáng)調(diào)稅收就是籌集收入，在調(diào)節(jié)方面不要打多少主意，實(shí)際上滑入一種調(diào)節(jié)方面的“稅收無用論”。這種“稅收無用論”在學(xué)理上很難有人能做出系統(tǒng)化的論述，在實(shí)際生活里邊卻大有市場。當(dāng)有人強(qiáng)調(diào)這個意思的時候，特別是有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)的時候，往往還帶來業(yè)務(wù)部門的一片稱贊之聲：“實(shí)事求是，說得符合實(shí)際”。它的一種變形，就是現(xiàn)在還很有影響力的一種關(guān)于“稅收作用是有限的”說法。

稅收作用當(dāng)然是有限的，經(jīng)濟(jì)生活里邊那么多的變量，它只是其中一個變量。但是從稅收作用有限引出的不少認(rèn)識是非常消極的。比如現(xiàn)在大家都關(guān)注的收入分配問題，有專家說，稅收在調(diào)節(jié)收入分配方面作用是有限的，解決收入分配優(yōu)化問題主要依靠公平競爭、機(jī)會均等。這里面其實(shí)就有嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)，因為收入分配顯然是可分為初次分配和再分配的，而學(xué)術(shù)上有這樣一些基本共識：初次分配更強(qiáng)調(diào)公平競爭、機(jī)會均等，而再分配就不能接著把初次分配這個原則再說一遍。到了收入再分配階段，稅收的調(diào)節(jié)作用是無可回避的，這個時候再強(qiáng)調(diào)它的有限而滑入初次分配的邏輯，實(shí)際上是滑入稅收無用無為，是一種有明顯偏頗的認(rèn)識框架。

第三種傾向，也是這幾年很有影響的一個說法：“自然演變論”。持此論者強(qiáng)調(diào)，拿中國直接稅的發(fā)展和其他經(jīng)濟(jì)體的稅收發(fā)展比較來看，要回到一個所謂“自然演變過程”的認(rèn)識框架上：中國現(xiàn)在發(fā)展階段還比較低，不要想象在比較低的階段上直接稅能發(fā)揮多少作用，這是一個自然發(fā)展過程。按這個邏輯往下推，實(shí)際上等于否定了稅制改革的必要性。說到稅制，自然演變過程實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)生活中對不上：“稅收法定”當(dāng)然有歷史性的“水到渠成”問題，但稅制決不是自生自定，而是要通過立法，需有一個努力塑造制度的過程。所以稅收制度建設(shè)必然要求有能夠發(fā)揮主觀作用的主體，即立法機(jī)構(gòu)要牽頭使方方面面通過社會主體有意為之的過程來優(yōu)化稅制，這個任務(wù)是不可回避的，也是解決中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中稅制改革問題的出路。如果只強(qiáng)調(diào)自然演變，等于把改革的概念和優(yōu)化立法的任務(wù)扔到一邊去了。

那么如何理性看待稅收調(diào)節(jié)作用：稅制不是萬能的，但在建設(shè)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中不考慮稅制的改革又是萬萬不能的。從這個角度來具體考慮問題，比如中國要建立現(xiàn)代稅制很典型的一個困難問題——直接稅比重如何提高？房地產(chǎn)稅如何從無到有形成合理的稅負(fù)調(diào)節(jié)？

房地產(chǎn)稅改革前景

關(guān)于房地產(chǎn)稅，在十幾年前曾經(jīng)以物業(yè)稅的概念，通過文件的確定，在國內(nèi)找了六個地方，后來擴(kuò)大為十個地方，做模擬空轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，希望把這個稅制推進(jìn)到改革、運(yùn)行的狀態(tài)。到后來，感覺以物業(yè)稅的概念實(shí)操，要經(jīng)過立法程序比較復(fù)雜，就走了個捷徑：由于早在1986年全國人大對于中國房產(chǎn)稅通過暫行條例的審批，對國務(wù)院有相應(yīng)授權(quán)，可由其制定具體的實(shí)施規(guī)則，于是在這個授權(quán)之下，啟動了上海、重慶兩地房產(chǎn)稅的試點(diǎn)，使這兩地在住房保有環(huán)節(jié)上，或者針對增量，或者對一部分存量加一些高端增量，從原來完全無稅負(fù)狀態(tài)進(jìn)入有稅負(fù)的狀態(tài)。

這個改革總體來說，完全符合不可回避的中國要“逐步提高直接稅比重”的大方向，也是一個在敏感的、牽一發(fā)動全身的重要環(huán)節(jié)上值得肯定的改革嘗試?，F(xiàn)在看來，三中全會明確要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”，業(yè)務(wù)部門把它解讀為立法先行，所以就必須等待立法過程的完成再依法執(zhí)行。但如果考慮一下前景，從改革的“時間表”來看，2015—2016這兩年很關(guān)鍵。最順利的情況（只能是理論假設(shè)的），2015年通過一審、二審、三審，也很可能有四審，還要征求社會各方意見，如果能夠做到人大審批通過當(dāng)然非常好，但很可能吵作一團(tuán)，還要拭目以待，看看這個程序怎么樣往前發(fā)展。那么就要轉(zhuǎn)入2016年，對這個年頭，中央有要求：財稅配套改革重點(diǎn)和基本的事項要見眉目。如果按照中央這個要求，必須爭取2016年完成立法審批，那也還能交代得過去。如果2016年人大審批通過這個法律了，那么2017 年就不是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的問題，而是國內(nèi)各行政區(qū)依法執(zhí)行的問題了。endprint

在這個前景之下，首先要肯定一點(diǎn)：房地產(chǎn)稅的正面效應(yīng)，顯然是與未來中國城鎮(zhèn)化率一路走高的幾十年時間之內(nèi)房地產(chǎn)市場作為支柱產(chǎn)業(yè)及其健康化有密切聯(lián)系的。房地產(chǎn)的總體調(diào)控不光是市場和產(chǎn)業(yè)問題，也是把保障房“托好底”并讓房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙軌協(xié)調(diào)的問題。但在房地產(chǎn)市場上，住房概念的產(chǎn)權(quán)房、商品房，需要有一個保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)來優(yōu)化和調(diào)整各個方面的利益預(yù)期，使其供需狀態(tài)盡可能趨向于平衡、減少泡沫，特別是遏制那種肆無忌憚的炒作力量，以此提高市場與產(chǎn)業(yè)的健康度和土地集約利用的程度。因為在保有環(huán)節(jié)征稅以后，市場上的真實(shí)需求會更多表現(xiàn)為中小戶型，進(jìn)而影響開發(fā)商們的通盤決策考慮而調(diào)節(jié)供給，結(jié)果就是提高中國土地集約利用程度;而且，這個稅負(fù)也會激發(fā)原來的空置房更多轉(zhuǎn)入租房市場或交易市場，這當(dāng)然都是資源配置的優(yōu)化。

從長期來看，此稅雖然不能改變中心區(qū)域（即還要不斷擴(kuò)大的建成區(qū)）的不動產(chǎn)（包括住房）均價是一個上揚(yáng)曲線的大模樣，但是會使這個上揚(yáng)曲線的斜率不那么高，表現(xiàn)得不那么陡峭，即泡沫少些。這對于整個社會生活來說也是一種正面效應(yīng)。

此外，還有一系列其他正面效應(yīng)：第一，配合地方稅體系的打造，解決1994年分稅分級財政體制框架在中國省以下怎么落實(shí)的問題。第二，在收入分配方面產(chǎn)生一定影響，對于收入分配和財產(chǎn)配置的優(yōu)化，有“抽肥補(bǔ)瘦”的功能，雖然難以改變整個格局，但房產(chǎn)稅是可以起作用、需要考慮的一個選項。第三，推動中國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，從現(xiàn)在的間接稅比重過高，走向逐漸提高直接稅比重，走向一個更符合現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會治理需求的狀態(tài)。第四，房產(chǎn)稅客觀上應(yīng)該配置在地方基層——覆蓋社區(qū)和地方低端轄區(qū)，政府需要在征稅前后對千家萬戶將信息最大限度地透明，認(rèn)真征求和體現(xiàn)民意，促進(jìn)民主化、法治化的相關(guān)制度建設(shè)，同時也伴隨著公民素質(zhì)培養(yǎng)與提高、公民參與和公共事務(wù)決策方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。

有專家了解了美國財產(chǎn)稅或不動產(chǎn)稅的情況后有個評價：這不就是“民主稅”嗎？美國的地方政府最主要的稅收就來自這個稅基，最高可以高到80%以上的收入比重，最低也低不到40%以下，每年都要有聽證會，有公眾意愿充分的表達(dá)，具體的稅率往往是根據(jù)當(dāng)年本地測算的預(yù)算收支缺口倒算出來，再通過預(yù)算程序確定下來。征稅以后，會有非常清晰的通知：感謝您今年對本地貢獻(xiàn)了多少財產(chǎn)稅，您貢獻(xiàn)的這些稅收里面百分之多少多少用于了我們的教育，百分之多少多少用于了我們的道路建設(shè)，百分之多少多少用于了我們的綠化，多少用于了垃圾、污水處理，一清二楚。

在中國社會開展這樣一個類似的制度建設(shè)，可以聯(lián)系從三中全會到四中全會改革的基本邏輯鏈條來認(rèn)識其價值。顯而易見，它會促進(jìn)中國百多年來一直尋求的“走向共和”的社會機(jī)制建設(shè)。

那么在作出關(guān)于房地產(chǎn)稅的正面肯定的同時，還需要考慮一個問題，為什么反對意見這么強(qiáng)烈，反對意見里邊有沒有合理的因素？從原理上來講，所謂房地產(chǎn)稅有過不去的法理障礙和征收難度之說，都是不成立的。

筆者認(rèn)為，推出這項稅制改革是非常有必要的，但在可以預(yù)見的很長一段時期內(nèi)，中國房產(chǎn)制改革不能簡單照搬美國的普遍征收模式。美國是見到一平米就征一平米，中國必須給出第一單位的扣除，扣除以后調(diào)節(jié)高端。那么第一單位扣的是一套房，還是扣人均多少平米？這可以討論，各有利弊，但一定要堅持“調(diào)節(jié)高端”這一點(diǎn)，不堅持“調(diào)節(jié)高端”會使整個社會進(jìn)入不能接受的狀態(tài)。在全面改革未實(shí)質(zhì)性解決收入分配合理化問題之前，以及稅改時不我待的情況下，對所有房子都要征收保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，體制內(nèi)的官員們首先就會抵觸和極力反對，這是一個很現(xiàn)實(shí)的問題。所以第一單位扣除的必要性，一定要在今后的立法過程中說清楚。

對于房產(chǎn)稅制度框架的建立，要有一定的歷史耐心?？蚣芙⒁院螅瑢⑹且粋€不可逆轉(zhuǎn)的、跟其他經(jīng)濟(jì)體一樣的使直接稅慢慢起更大作用的趨勢，而且可以預(yù)見，中國以后就這么幾種直接稅：針對住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅;針對個人收入所推進(jìn)的個人所得稅;以及未來要研究開征的遺產(chǎn)和贈與稅。所以房地產(chǎn)稅改革是落實(shí)三中全會和四中全會全面改革部署里必須經(jīng)受的一個歷史性考驗，必須把這個事情處理好。

現(xiàn)在中國房地產(chǎn)市場的表現(xiàn)也令人有些困惑：有評論說，房地產(chǎn)市場已呈下滑，如再推出房產(chǎn)稅改革，房地產(chǎn)市場有可能崩盤。其實(shí)房地產(chǎn)市場上相關(guān)主體都早已經(jīng)有了預(yù)調(diào)整，這兩年房地產(chǎn)市場分化，二手房市場出現(xiàn)明顯改變供不應(yīng)求狀態(tài)的變化，一個重要原因就是基于預(yù)期考慮重新優(yōu)化資產(chǎn)組合。總體來說，這種預(yù)期之下對空置房的消化過程其實(shí)已經(jīng)在進(jìn)行。

筆者認(rèn)為，不能因為現(xiàn)在房地產(chǎn)市場出現(xiàn)調(diào)整與分化，就動搖房產(chǎn)稅改革的決心，大方向之下，總的實(shí)施條件還是具備的。房地產(chǎn)市場正在消化種種由于改變了原來那種瘋狂炒作局面而走低的下行因素。也正如2014年初的預(yù)測——當(dāng)非常悲觀的情緒產(chǎn)生較大影響時，我們就強(qiáng)調(diào)這絕對不是一個長期一去不還的大拐點(diǎn)，絕對不是一個什么斷崖式跳水的房價調(diào)整，絕對不是中國房地產(chǎn)的崩盤，它就是一種市場的調(diào)整與分化，而且形成了一個使市場走向健康的良好契機(jī)。

在這個過程中間，政府取消限購、更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段等等，都是適應(yīng)性調(diào)整，政府回歸自己做該做事情的職能定位。當(dāng)然，今后還要看政府推進(jìn)改革的制度建設(shè)能不能夠在房地產(chǎn)市場問題上經(jīng)受考驗：面對這么困難棘手的問題，能不能按照在中國真正建立健康可持續(xù)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，推進(jìn)直接稅逐漸提高比重的進(jìn)步。

總之，我們還是需要在貫徹三中全會關(guān)于“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”這一表述方面把事情做實(shí)。要更多地鼓勵理性的討論，各種觀點(diǎn)都應(yīng)該能夠表達(dá)出來。各種利益集團(tuán)的存在是事實(shí)，不要害怕利益集團(tuán)這個概念，不同利益集團(tuán)在現(xiàn)代社會里要尋求共贏、要尋求“走向共和”的制度和博弈機(jī)制。房地產(chǎn)稅將是一個很好的全民訓(xùn)練。

（作者為中國財政學(xué)會副會長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長）endprint