農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)法律問題研究

農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)法律問題研究

劉冰1潘溪源1陶濤2

1.西北大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710127；

2.西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安710127

摘要：隨著農(nóng)民工群體的不斷龐大，其社會(huì)保障權(quán)益日益受到社會(huì)的重視。當(dāng)前，因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度不夠完善，以及農(nóng)民工群體自身流動(dòng)性大，文化程度不高的特點(diǎn)，農(nóng)民工參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中經(jīng)常會(huì)遇到轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢的問題。通過研究，本文對(duì)現(xiàn)階段的問題進(jìn)行了總結(jié)并且結(jié)合現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度提出切實(shí)可行的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；轉(zhuǎn)移接續(xù)

中圖分類號(hào)：F323.89；F842.67

作者簡(jiǎn)介：劉冰(1993-)，女，漢族，陜西咸陽人，西北大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)。

一、概念界定

(一)農(nóng)民工

本文的研究對(duì)象主要是進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員。就目前看來，農(nóng)民工具有四大明顯特點(diǎn)：第一，農(nóng)民工實(shí)質(zhì)是一個(gè)兩棲群體。因?yàn)樗麄儽旧砭哂修r(nóng)村戶口，所以農(nóng)民是農(nóng)民工的本質(zhì)身份；又因?yàn)檗r(nóng)民工在城市里從事非土地勞動(dòng)來謀求收益，則非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人是農(nóng)民工的職業(yè)身份。第二，流動(dòng)速度較快。他們?yōu)榱俗非蟾叩氖杖?，往往由中西部像東南部轉(zhuǎn)移。第三，社會(huì)地位低下。這也是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度出現(xiàn)制度邊緣化的原因之一。第四，城市融合困難。城鄉(xiāng)二元制度下，農(nóng)民工常常備受歧視，城市往往不愿意給農(nóng)民工機(jī)會(huì)，農(nóng)民工自身也沒有勇氣融入。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)

養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，是指農(nóng)民工在工作變動(dòng)后在不同企業(yè)間、不同城市間或城鄉(xiāng)間其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系如何銜接而得以維持和繼續(xù)的問題。隨著城市化進(jìn)程和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作量與日俱增，其中產(chǎn)生的問題日益不可小覷。養(yǎng)老保險(xiǎn)是否可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，不但會(huì)影響到農(nóng)民工個(gè)人的養(yǎng)老權(quán)益，同時(shí)其自身所帶來的外部性將會(huì)影響社會(huì)上勞動(dòng)力的流動(dòng)是否自由。若將養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題處理得當(dāng)，那么正外部性將會(huì)促使我國(guó)勞動(dòng)人口的配置趨于合理；反之，將會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)性人口無法自主轉(zhuǎn)移，最終導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力缺失。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中存在的問題

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”

從根本上來看，導(dǎo)致農(nóng)民工群體在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上出現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題主要有兩大原因。一方面，由于我國(guó)地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上從建筑，故各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，劃定繳費(fèi)與支付標(biāo)準(zhǔn)也就不同，從而沒有形成一個(gè)統(tǒng)一一致的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，客觀上使得農(nóng)民工在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。另一方面，是因?yàn)槲覈?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，只有北京、上海、天津、重慶、陜西等七個(gè)省份完成了省級(jí)統(tǒng)籌，絕對(duì)多數(shù)的省份仍停留在縣(市)級(jí)統(tǒng)籌階段。所以各地參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策不同、實(shí)施不同、領(lǐng)取亦不相同，各自獨(dú)立安排的制度和管理系統(tǒng)加劇了農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。

(二)政府提供的服務(wù)實(shí)用性較低

根據(jù)我們的調(diào)查得知，大部分農(nóng)民工難以充分利用政府提供的相關(guān)服務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)民工素質(zhì)較低，生活水平較差，即使政府從線上、線下為社會(huì)群體提供再多途徑、多方面的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)，只要農(nóng)民工這一受體接觸不到，則均是無用的。所以，為農(nóng)民工這一特殊群體，開拓具有針對(duì)性和簡(jiǎn)便性的信息獲取渠道、業(yè)務(wù)辦理途徑是有一定必要性的。

其次，業(yè)務(wù)辦理效率較低也是導(dǎo)致各項(xiàng)服務(wù)實(shí)用性較低的一大原因。我們通過與農(nóng)民工交流后發(fā)現(xiàn)，辦理耗費(fèi)的時(shí)間往往超過規(guī)定時(shí)間。若未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成辦理和給予答復(fù)，將加大農(nóng)民工辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的時(shí)間成本，從而降低農(nóng)民工辦理的積極性。

(三)農(nóng)民工法律維權(quán)意識(shí)較弱

據(jù)我們了解，在轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中出現(xiàn)問題的農(nóng)民工占大數(shù)，大部分農(nóng)民工認(rèn)為自己十分需要相應(yīng)的法律救濟(jì)，但讓人詫異的是，真正會(huì)主動(dòng)尋求法律救濟(jì)的人卻是小部分。不主動(dòng)尋求法律救濟(jì)的農(nóng)民工并不是不信任法律，而是不知道有相關(guān)的法律或規(guī)章文件。這讓農(nóng)民工在自身權(quán)益受到侵害時(shí)總是處于被動(dòng)的位置，最終導(dǎo)致問題無法解決。

三、對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的政策建議

(一)實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一體化”

1.“城市—城市”轉(zhuǎn)移間實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)并非可以一蹴而就，且因我國(guó)地廣人多，各方利益較多沖突，難度自然加大。目前我國(guó)已有3/4的省份將養(yǎng)老保險(xiǎn)由縣級(jí)統(tǒng)籌上升至省級(jí)統(tǒng)籌，但要達(dá)到全國(guó)統(tǒng)籌的層次還心有余而力不足。所以一方面要讓剩下的1/4還尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的省份進(jìn)行統(tǒng)籌工作，另一方面指導(dǎo)已經(jīng)完成省級(jí)統(tǒng)籌的省份優(yōu)化政策，盡力

解決“寅吃卯糧”等問題。

2.“城市—農(nóng)村”轉(zhuǎn)移間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌

根據(jù)數(shù)據(jù)收集后我們得到，不少農(nóng)民工會(huì)在外出務(wù)工后最終返鄉(xiāng)養(yǎng)老，這就牽扯到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移銜接。造成轉(zhuǎn)移難的根本原因是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的根深蒂固，戶籍制度已成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的壁壘，而目前想要迅速將城鄉(xiāng)一體化、戶籍一體化是不可能的，所以我們就應(yīng)繼續(xù)加深城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，深入落實(shí)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，并在此基礎(chǔ)之上，不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，深化戶籍改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是從城鄉(xiāng)整合一體化的原則出發(fā)，把城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，為每個(gè)人提供同等的機(jī)會(huì)和權(quán)利，使多繳多得的機(jī)制更加明顯。

(二)完善、落實(shí)與農(nóng)民工相關(guān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)定

1.建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律保障

2009年公開征求意見的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》因我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡而一再推遲正式出臺(tái)，目前它已被揉進(jìn)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中進(jìn)行實(shí)施，明顯缺乏了針對(duì)性。即便有集中、專門解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度，也僅僅是各地針對(duì)自身發(fā)展而制定的地方性法規(guī)，適用面太窄，最終導(dǎo)致制度“碎片化”，將本來應(yīng)由立法機(jī)關(guān)制定的法律最后由行政機(jī)關(guān)通過相應(yīng)政策來規(guī)定，降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的權(quán)威性、穩(wěn)定性。

所以立法部門應(yīng)加大力度，制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律，尤其是轉(zhuǎn)移接續(xù)部分應(yīng)當(dāng)盡力詳細(xì)，使其成為整個(gè)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障制度的核心，確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康持續(xù)地發(fā)展。

2.依法落實(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度

為了保證農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移接續(xù)中不造成不必要的人為損失，在各方博弈中必須要更加具體地強(qiáng)調(diào)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

無論是在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)出地或轉(zhuǎn)入地，都應(yīng)有防止職責(zé)不清、互相推脫，并對(duì)于違法者依法懲治。對(duì)農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度運(yùn)行情況，政府應(yīng)進(jìn)行時(shí)刻的監(jiān)督與管理，避免地方政府和用人單位侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益。政府還承擔(dān)著服務(wù)和教育人民的責(zé)任。制度邊緣化下的農(nóng)民工多因?yàn)樽陨矸伤仞B(yǎng)不高，無法清晰明了的知曉自己所享有的法律權(quán)利，此時(shí)政府就應(yīng)當(dāng)作為政策的傳播者，加大普法和維權(quán)教育的力度。

3.建立專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系

由農(nóng)民工的特性決定他們無法完全適用普通職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理計(jì)算辦法，對(duì)此，可以采用歐盟式的分段計(jì)算法來對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行管理。在經(jīng)辦過程中將新農(nóng)保與城?；蛘叱潜Ｅc城保之間的繳費(fèi)年限分別計(jì)算，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)詳細(xì)記錄繳費(fèi)年數(shù)，無論農(nóng)民工轉(zhuǎn)換多少次工作，就業(yè)當(dāng)?shù)亟?jīng)辦機(jī)構(gòu)將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和繳費(fèi)記錄保存，到退休年齡一起結(jié)算。其間無需進(jìn)行繁瑣的待遇折算，直接按分段計(jì)算出最后的領(lǐng)取待遇。

(三)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的法律救濟(jì)

因?yàn)檗r(nóng)民工具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，所以他們常常需要進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)環(huán)節(jié)又極易發(fā)生各類糾紛，致使這方面的法律援助需求量非常大。但目前看來，農(nóng)民工往往因?yàn)閱栴}較瑣碎怕麻煩，或是資金的原因使他們無法得到及時(shí)、全面的幫助。對(duì)此，政府可嘗試建立專門針對(duì)農(nóng)民工的法律援助機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行法律援助，作為法律救助制度的完善和補(bǔ)充。同時(shí)，政府還應(yīng)主動(dòng)與農(nóng)民工建立溝通渠道，使他們的利益訴求能通過制度化的渠道來表達(dá)。

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