民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接問題研究

民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接問題研究*

劉曉山江小根

中國民航大學(xué)法學(xué)院，天津300300

摘要：市場經(jīng)濟法治化的要求與社會轉(zhuǎn)型期的特點促使民航領(lǐng)域催生大量行政犯，行政犯罪名的增加客觀上使得行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法所針對的對象和范圍存在交叉關(guān)系，因而形成連接二者銜接的紐帶。本文從法律和事實雙層面，技術(shù)、體制和國際公約等多角度分析民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制存在的問題，并指出其原因。最后致力于我國刑法與國際航空安保公約的接軌，嚴(yán)密刑事法網(wǎng)、完善程序移送機制，促使二者銜接的良性互動。

關(guān)鍵詞：行政犯；行政執(zhí)法；刑事執(zhí)法；銜接機制；國際航空安保公約

基金項目：*本文系天津市2013年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，“《國際航空安保公約》與我國刑事法律銜接問題研究”(TJFX13-011)的階段性成果。

中圖分類號：D925.2；D922.1

作者簡介：劉曉山(1970-)，男，漢族，天津人，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，哲學(xué)博士后，中國民航大學(xué)航空法律與政策研究中心暨法學(xué)院副研究員，研究方向：刑法、法哲學(xué)、航空法；江小根(1990-)，男，漢族，江西上饒人，中國民航大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：刑法。

一、行政犯的存在：行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的紐帶

(一)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的執(zhí)法差異

隨著“執(zhí)法為民”理念的深入人心，厘清這對概念內(nèi)涵成為當(dāng)務(wù)之急。一般認(rèn)為，行政執(zhí)法是指“行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序?qū)⑿姓梢?guī)范適用于具體的人或組織的一切活動”，包括行政處罰、行政強制執(zhí)行等。[1]相比而言，刑事執(zhí)法概念就顯得相對狹義和具體，即只追究那些涉嫌刑事犯罪的人的刑事責(zé)任。兩者不僅在執(zhí)法主體、執(zhí)法主動性、可訴性等方面存在顯著差異，而且處罰的理論根基也迥然不同。

關(guān)于行政處罰與刑事處罰的界限，理論上有三種學(xué)說：一是質(zhì)的差異說，該說主張二者的區(qū)別在于是否違反道德或社會倫理這種質(zhì)的差別上，刑事處罰是一種“倫理的不法”，而行政處罰則不具有社會倫理道德的非難；二是量的差異說，認(rèn)為二者根本不存在本質(zhì)的差異，而僅僅是量的不同，違法或責(zé)任程度重的屬刑事處罰，反之為行政處罰；三是質(zhì)量差異說，該說融合了質(zhì)的差異說和量的差異說，認(rèn)為刑事處罰不僅在質(zhì)上具有較深度的倫理非價內(nèi)容與社會倫理的非難性，而且在量上具有較高度的損害性與社會危險性[2]，而行政處罰在質(zhì)上具有較低或無倫理可譴責(zé)性，在量上不具有重大的社會危險性。

本文認(rèn)為質(zhì)量的差異說是一種理論上可取、實踐中可操作的理論，因為該說不僅突出表現(xiàn)在刑事立法上，而且體現(xiàn)在司法實踐中。如我國刑法在界定犯罪概念時，采取“立法定性又定量”的交叉模式，既對行為性質(zhì)進(jìn)行考察，又對行為中包含的“數(shù)量”進(jìn)行評價，從而將輕微危害行為排除在犯罪圈之外；在實務(wù)上，司法機關(guān)對不法行為的評價堅持定性判斷與定量判斷相統(tǒng)一的原則。

(二)行政犯系連接行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的紐帶

如前所述，既然行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法不論在實踐層面還是理論內(nèi)涵均大相徑庭，那么二者銜接的根據(jù)何在？面對改革開放后新一輪犯罪沖擊浪潮和市場經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型要求，現(xiàn)行刑法與時俱進(jìn)，與計劃經(jīng)濟條件下的79年《刑法》相比，最顯著的特點就是在刑法分則規(guī)定的455個罪名中，從犯罪形態(tài)上增加大量行政犯，行政犯的存在客觀上使得行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法所針對的對象及執(zhí)法范圍存在交叉關(guān)系，亦即行為人既違反行政法又違反刑法，既要承擔(dān)行政責(zé)任又要承擔(dān)刑事責(zé)任，行政犯的存在迫使二者必須實現(xiàn)有效銜接。

一般而言，自然犯屬傳統(tǒng)犯罪序列，侵犯的基礎(chǔ)是社會倫理規(guī)范，而行政犯更多受制度設(shè)定的影響，被視為純粹違反行政法律規(guī)定的行為，行政犯入罪的倫理基礎(chǔ)不是那么強烈。為了謀求公共福利和保障公共安全，現(xiàn)代政府廣泛運用法律行使其行政權(quán)力，因而所涉及的法律規(guī)范觸伸到社會生活的各個領(lǐng)域，民航領(lǐng)域亦在其中。

民航領(lǐng)域不乏妨害民航安全運輸?shù)墓仓刃蚍涪?，《民用航空法》?94條公共航空企業(yè)非法運輸危險品的行為，196條故意傳遞虛假情報，擾亂正常飛行秩序的行為，第197條故意損壞使用中的航行設(shè)備的行為等。研究民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接問題，必須要針對民航領(lǐng)域中那些與刑事執(zhí)法發(fā)生交叉關(guān)系的行政執(zhí)法行為。然而，理論上對民航領(lǐng)域行政與刑事交叉的法律范疇研究不深，體現(xiàn)為二者相銜接的實體和程序性法律規(guī)范缺失；實踐中兩大執(zhí)法體系并行現(xiàn)狀，極大阻礙對行政犯刑事責(zé)任的追究。

二、民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接現(xiàn)存的問題

行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法是兩個既獨立又聯(lián)系的執(zhí)法體系，毋庸置疑，刑事執(zhí)法對行政執(zhí)法而言存在極強的依賴感，而事實上民航行政執(zhí)法卻不到刑事執(zhí)法的有力保障。二者在實踐運行中是如何脫節(jié)的？筆者將從法律和事實雙維度對行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接過程中存在的問題作一探討。

(一)法律層面銜接不力——內(nèi)部機制考察

1.立法銜接不力

銜接機制立法是民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的前提，做好該項立法工作歷來是立法機關(guān)立項關(guān)注的焦點。但立法銜接的不協(xié)調(diào)，使得大量類似“擅開應(yīng)急機艙門”的非法干擾行為②游離于行政處罰與刑事處罰之間。

(1)銜接機制的法網(wǎng)不嚴(yán)。長期以來，行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法一直處于“若即若離”的微妙狀態(tài)，沒有中間過渡的銜接機制。筆者認(rèn)為，銜接機制立法有三大疏漏。民航領(lǐng)域入罪門檻過高。在應(yīng)對實際問題時，對行為人的處置由行政執(zhí)法向刑事執(zhí)法轉(zhuǎn)化的過程中，缺乏承擔(dān)刑事責(zé)任的相應(yīng)條款，出現(xiàn)立法銜接的真空，此其一。其二，銜接機制的相關(guān)法律規(guī)范效力位階低。國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于行政法規(guī)，最高檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于司法解釋，至今尚未出臺一部有關(guān)銜接機制的法律，并且往往原則規(guī)定多，實務(wù)規(guī)定少。其三，刑法立法單軌制使得銜接機制運作不順暢。自然犯與行政犯存在同一部刑法典中，其他法律均無權(quán)規(guī)定獨立的罪行條款，致使刑法規(guī)范與其依托的相關(guān)法律“毛皮分離”，導(dǎo)致“厲而不嚴(yán)”。

(2)違法犯罪的量化標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)。眾所周知，違法行為隨著行為方式、危害結(jié)果程度的加深，勢必架起一座順暢通往犯罪行為的“金橋”。我們不能呆板的要求每一個行政違法行為都有嚴(yán)重的刑事犯罪與之一一對應(yīng)，畢竟有些違法行為無論如何都不可能轉(zhuǎn)化為犯罪行為。某些違法行為由于量的積累、程度的加深的確會轉(zhuǎn)化為犯罪行為，但現(xiàn)行刑法卻找不到與之匹配的罪名。例如，擅開停機坪上的飛機應(yīng)急艙門屬于違反《治安管理處罰法》第34條擅自移動使用中的航空設(shè)施的行為，但倘若打開推離廊橋的，嚴(yán)重威脅到航空運輸安全時，實踐中卻只能用相類似的罪名(如破壞交通工具罪)對其定罪。

刑法是其他一切部門法的保障法，其保障條款同樣被民航行政法律規(guī)范所吸納，不自覺地成為其“尚方寶劍”。體現(xiàn)在《民用航空安全保衛(wèi)條例》的第37條：“違反本條例的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一規(guī)定似乎起到保障民航法律實施，協(xié)調(diào)行政處罰和刑事處罰的作用。但這種立法模式缺乏具體指向性和實際可操作性，使得行刑銜接的執(zhí)法效果黯然失色。事實上，廣泛充斥各大行政法中的“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”條款被行政執(zhí)法人員當(dāng)作是一種擺設(shè)性條款而束之高閣。

2.銜接程序失暢

案件移送是追究行為人刑事責(zé)任的關(guān)鍵，倘若案件不能順利移送司法機關(guān)，即便達(dá)到入罪門檻也不能對行為人進(jìn)行刑事制裁，這就淡化航空犯罪的罪惡感。移送具體條件的不明確，致使實踐中案件移送、受理程序的困惑。民航行政案件的移送與刑事訴訟中的立案偵查階段是相銜接的，我國《行政處罰法》規(guī)定了移送標(biāo)準(zhǔn)③，《刑事訴訟法》規(guī)定了立案標(biāo)準(zhǔn)：“認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任”。相比兩者基本是一致的，但移送的案件只是刑事立案材料的來源之一，要求民航行政機關(guān)證明案件是否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)困難。受“經(jīng)驗主義”的誘導(dǎo)，結(jié)果往往以罰代刑，致使大量應(yīng)當(dāng)移送的案件被排除在刑事訴訟程序之外。

3.與《國際航空安保公約》接軌不徹底

一方面，國內(nèi)法對國際公約的規(guī)定轉(zhuǎn)化不完全。《北京公約》對《蒙特利爾公約》作了全面修訂，其中第一條第一款：“任何人如果非法地和故意地實施下述行為，即構(gòu)成犯罪：……(二)毀壞使用中的航空器，或?qū)υ摵娇掌髟斐蓳p壞，而使其不能飛行或可能危及飛行安全?！盵3]2011年《國際民用航空公約》附件17修改后的第九版新增“毀壞使用中的航空器”的犯罪種類。然而，《民用航空法》對于公約規(guī)定的這部分內(nèi)容沒有轉(zhuǎn)化，雖然刑法規(guī)定以破壞交通工具罪處罰，但這已然不能凸顯民航業(yè)與生俱來的國際性和專業(yè)性。從目前《民用航空法》的相關(guān)規(guī)定來看，其僅起到連接我國刑法與國際公約的“橋梁”作用。

另一方面，現(xiàn)行刑法與國際公約相互脫節(jié)。面對新型威脅，國際民航組織修訂了傳統(tǒng)的《國際航空安保公約》，如《北京公約》新增使用航空器非法運輸危險物質(zhì)和非法運輸逃犯兩類犯罪行為，附件17中規(guī)定以航空器作為襲擊武器等新型違法犯罪行為，《北京議定書》涉及的威脅實施劫持“使用中”航空器的犯罪行為，而我國刑法還未作出實際回應(yīng)，找不到具有針對性的罪名，出現(xiàn)與國際公約脫節(jié)的現(xiàn)象。

(二)實踐層面銜接不力——外部運行考察

當(dāng)前理論界和實務(wù)部門對行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的重要性在認(rèn)識上均不存在任何疑問，甚至達(dá)到驚人的相似。但民航行政機關(guān)與司法機關(guān)尚未形成打擊犯罪的合力，究其原因，難以突破的相關(guān)技術(shù)難題和兩大執(zhí)法體系的并行運作是罪魁禍?zhǔn)住?/p>

第一，民航領(lǐng)域存在諸多技術(shù)藩籬。例如，同樣是擅開飛機應(yīng)急艙門，打開停機坪上的與推離廊橋后的性質(zhì)卻大為不同，前者因危險性小難以入罪，后者因嚴(yán)重危及飛行安全可能會被追究刑事責(zé)任，但實踐中很難認(rèn)定；再如，散布“航空詐彈”行為構(gòu)成犯罪的行為要素必須具備恐怖性、欺騙性、傳播性強的特點[4]，但是，何謂恐怖性？傳播性強又怎么界定？諸如此類，都有待民航行政機關(guān)作出技術(shù)判斷。第二，兩大執(zhí)法體系的并行現(xiàn)狀遏制對行政犯刑事責(zé)任的追究。在我國執(zhí)法實踐中，行政處罰與刑事處罰是截然分開的，兩大執(zhí)法體系“各自為政”，致使大量行政犯逃脫刑罰處罰。

據(jù)此，我們有理由認(rèn)為兩機關(guān)在執(zhí)法資源合理分配、執(zhí)法程序要法定等問題上達(dá)成默契。然而，構(gòu)建真正意義上的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制，不僅要強化認(rèn)識和技術(shù)判斷，而且在制度設(shè)計上要兼顧兩大執(zhí)法體系的特點，找到它們的契合點。

三、完善銜接機制：民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法之良性互動

民航行政機關(guān)在執(zhí)法中陷入兩難境地：若其動輒將類似干擾行為移送司法機關(guān)，則自身面臨社會的廣泛詰難；若不移送，又存在以罰代刑、有罪不究的嫌疑。本文認(rèn)為構(gòu)建完備的銜接機制，需多策并舉，順應(yīng)《國際航空安保公約》的發(fā)展趨勢。

(一)銜接的前提：嚴(yán)密民航刑事法網(wǎng)

法網(wǎng)不嚴(yán)，該入罪的沒有入罪，突出表現(xiàn)在對嚴(yán)重違法的“空中任性”行為未能追究“空鬧著”的刑事責(zé)任。堵住銜

接機制的漏洞，推動刑事立法由單軌制向雙軌制轉(zhuǎn)變，即自然犯規(guī)定在刑法典中，行政犯基本存在刑法之外，鋪起一張刑不苛嚴(yán)但罪狀嚴(yán)密的刑事法網(wǎng)是防止“漏網(wǎng)之魚”的治本之策。鑒于“萬能”條款的模糊性及適用的任意性，可以借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，將其表述為“涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)”。這不僅有利于實現(xiàn)犯罪的一般預(yù)防，告誡一般違法行為人如果逾越“法律的紅線”就會受到刑罰制裁，而且提醒行政執(zhí)法人員不能擅自以罰代刑，而應(yīng)將涉嫌犯罪的案件立馬移送司法機關(guān)處理。

民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接，離不開民航行政法律規(guī)范和刑事法律的基礎(chǔ)保障性作用。嚴(yán)密民航刑事法網(wǎng)，適度降低入罪門檻，在刑法結(jié)構(gòu)的設(shè)定上做到“嚴(yán)而不厲”，避免出現(xiàn)民航行政法律規(guī)范與刑法銜接的空檔。

(二)銜接的重點：完善程序移送機制

程序移送是行政執(zhí)法轉(zhuǎn)向刑事執(zhí)法的一座橋梁，完善程序移送機制是暢通二者銜接的重中之重，而暢通案件移送的渠道和加強部門間的配合是有效實現(xiàn)路徑。針對當(dāng)下民航領(lǐng)域大量應(yīng)當(dāng)移送的案件進(jìn)不到刑事訴訟程序的現(xiàn)狀，可以適當(dāng)降低移送案件的標(biāo)準(zhǔn)，不必苛求民航行政機關(guān)對需要追究刑事責(zé)任的違法行為查證屬實，而只需證明違法事實涉嫌犯罪即可。同時加強部門之間的協(xié)調(diào)和辦案人員的相互配合，著重提升司法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而高效率地完成案件移送的相關(guān)工作。

(三)銜接的關(guān)鍵：強化我國刑法與《國際航空安保公約》的銜接

“條約必須遵守”是國際法的一項重要原則，也是締約各國所應(yīng)履行的國際義務(wù)。我國立法和行政機關(guān)在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)初步構(gòu)建了由法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的航空安保法律體系。面對國際恐怖主義新威脅，強化國內(nèi)刑法與國際公約的銜接儼然成為擺在我們面前的新課題。

我國刑法在應(yīng)對與國際公約規(guī)定的犯罪行為銜接過程中不可回避的一個問題是設(shè)立新的罪名還是納入現(xiàn)有罪名？不能一概而論，本文同意“能納入刑法現(xiàn)有罪名的應(yīng)盡量納入，或?qū)ΜF(xiàn)有罪名進(jìn)行修改后納入，不能納入的再通過設(shè)立新罪名的方式解決刑事責(zé)任追究問題，”[5]的觀點。鑒于破壞交通工具罪適用范圍過窄，可將尚未達(dá)到“使航空器發(fā)生傾覆或毀壞危險”的危害民航運輸安全的“破壞航空器”的行為作為犯罪以明確該罪的適用；針對威脅實施劫機、爆炸等行為是編造的，可以納入適用我國刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，至于威脅實施破壞航空器等危險行為的，可按其所威脅的內(nèi)容認(rèn)定罪名。總而言之，加強刑法條文的立法針對性是其方向，可對一些具體犯罪予以專門規(guī)定，以實現(xiàn)我國刑法與國際航空安保公約的有效銜接。

[注釋]

①公共秩序犯屬于行政犯的一種，侵犯的法益是公共秩序，如違反特許權(quán)使用規(guī)定非法持有槍支彈藥，違反交通運輸法規(guī)在道路上醉酒駕駛等等.

②以危害程度的輕重、違法性質(zhì)的不同，非法干擾行為可分為三種類別：一是非法干擾的嚴(yán)重犯罪行為；二是嚴(yán)重違法和雖構(gòu)成犯罪但犯罪行為輕微；三是違反機長命令，擾亂機上秩序與紀(jì)律的行為.本文在論述民航領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接問題時所涉及的案例主要針對的是第二類非法干擾行為.

③<中華人民共和國行政處罰法>第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任.”

[參考文獻(xiàn)]

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