TPP區(qū)域一體化安排的WTO合法性分析

TPP區(qū)域一體化安排的WTO合法性分析

董雨倩

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030

摘要:近年來，越來越多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如雨后春筍般涌現(xiàn)，如以美國(guó)主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)。這類區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與一般自由貿(mào)易協(xié)定有一定差別，通常具有高標(biāo)準(zhǔn)條款，對(duì)于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定非成員國(guó)構(gòu)成了“反向歧視”或無形壁壘。而這種壁壘是否符合WTO協(xié)定公平貿(mào)易的要求仍然存在進(jìn)一步討論的空間。中國(guó)作為太平洋地區(qū)的發(fā)展中大國(guó)，受到了TPP協(xié)定的威脅，如果TPP協(xié)定締結(jié)成功將對(duì)中國(guó)的太平洋貿(mào)易、投資等商業(yè)活動(dòng)造成重大影響，對(duì)此中國(guó)也應(yīng)當(dāng)利用既有規(guī)則、設(shè)置新的規(guī)則并積極內(nèi)部改革以應(yīng)對(duì)新的外部環(huán)境威脅。關(guān)鍵詞: TPP; WTO;合法性;中國(guó);區(qū)域貿(mào)易協(xié)定

中圖分類號(hào):D996．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡(jiǎn)介:董雨倩(1990－)，女，浙江寧波人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，2013級(jí)國(guó)際法學(xué)碩士研究生，研究方向:國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

一、WTO體制下組建TPP等區(qū)域貿(mào)易組織的動(dòng)因

在WTO體制下雖然能夠?qū)崿F(xiàn)降低關(guān)稅、擴(kuò)大開放等等增加貿(mào)易的目的，但仍然有越來越多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如雨后春筍般涌現(xiàn)。各WTO成員國(guó)參與區(qū)域貿(mào)易組織有多方面動(dòng)因:

(一)進(jìn)一步貿(mào)易擴(kuò)張和吸引外資的需求

由于WTO自我更新速度過慢，其最初為成員國(guó)帶來的貿(mào)易紅利到現(xiàn)在已經(jīng)不再顯著。價(jià)值鏈理論指出，在各個(gè)環(huán)節(jié)中，任何商業(yè)活動(dòng)都會(huì)最終落腳于成本代價(jià)小的區(qū)域國(guó)家。低關(guān)稅和原產(chǎn)地規(guī)則制度使得區(qū)域貿(mào)易的協(xié)定產(chǎn)生了貿(mào)易轉(zhuǎn)移的影響。正是基于這個(gè)大背景，各國(guó)為了避免被過度排除在全球貿(mào)易之外的措施締結(jié)了許多經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)定。

(二)設(shè)定承諾和國(guó)內(nèi)改革的需求

隨著20世紀(jì)50年代以來政府改革的浪潮席卷各國(guó)，在國(guó)內(nèi)呼吁改革并且實(shí)現(xiàn)改革政策成為了各國(guó)政府努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。然而，當(dāng)政府處于國(guó)家內(nèi)部的利益集團(tuán)壓力之下時(shí)，堅(jiān)持其早前作出的貿(mào)易或與國(guó)際經(jīng)濟(jì)相關(guān)的承諾變得愈發(fā)困難。在這種情況下，政府必須通過一定的工具來鎖定開放貿(mào)易的承諾。通常，締結(jié)區(qū)域協(xié)議意味著政府選擇了通過國(guó)際條約的方式與鄰國(guó)或區(qū)域協(xié)議合作國(guó)攜手，接受協(xié)議義務(wù)的約束，并且協(xié)議當(dāng)中記載了更大程度的持續(xù)性的開放性義務(wù)。因此，區(qū)域性協(xié)議能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步開放的政治承諾。［1］

(三)政治上的考量

區(qū)域貿(mào)易組織，只要具備一定規(guī)模和共同利益便能夠使得一些在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定當(dāng)中達(dá)成的共識(shí)，在WTO談判當(dāng)中增加籌碼。中國(guó)原常駐世界貿(mào)易組織WTO代表團(tuán)大使、中國(guó)世界貿(mào)易組織研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫振宇在分析多哈回合談判時(shí)曾提出各國(guó)將大量人力資源轉(zhuǎn)移到自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)是多哈回合貿(mào)易談判陷入僵局的一大原因，并建議我國(guó)通過增強(qiáng)與金磚四國(guó)(BRICS)、東盟(ASEAN)等的合作，增加談判中的籌碼。［2］因此，實(shí)現(xiàn)政治聯(lián)盟目的也是一些國(guó)家締結(jié)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的一大原因。

二、TPP等高標(biāo)準(zhǔn)一體化安排是否符合WTO協(xié)定

(一)是否符合GATT第24條第5款

由于GATT第24條第5款規(guī)定明確了自由貿(mào)易區(qū)和關(guān)稅同盟的實(shí)體外部標(biāo)準(zhǔn)，GATS第5條規(guī)定了關(guān)稅同盟以及自由貿(mào)易區(qū)中服務(wù)貿(mào)易約定的實(shí)體外部標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文從GATT第24條第5款以及GATS第5條著手，探討是否符合WTO協(xié)定，即要求關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)要對(duì)第三國(guó)的貿(mào)易保持中立，即不得以建立關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)為名而使第三國(guó)的權(quán)益陷入不利。

1．“每一成員領(lǐng)土維持的關(guān)稅或其他貿(mào)易法規(guī)”涵蓋范圍。對(duì)于“其他貿(mào)易法規(guī)”的外延從未有過共識(shí)。一些貿(mào)易政策性工具如，數(shù)量限制、原產(chǎn)地規(guī)則等等是否屬于“其他貿(mào)易法規(guī)”都存在爭(zhēng)議。對(duì)此，主流看法可以歸納為廣義解釋及狹義解釋。主張廣義解釋的學(xué)者提出“其他貿(mào)易法規(guī)”指影響關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)締結(jié)方與第三國(guó)貿(mào)易的所有法規(guī)和政策，包括不具限制作用的“中立”的法規(guī)和政策，如原產(chǎn)地規(guī)則。持有此觀點(diǎn)者援引烏拉圭回合談判期間達(dá)成的《諒解》的談判歷史，認(rèn)為“其他貿(mào)易法規(guī)”包括任何形式的與進(jìn)口和出口有關(guān)的政策和法規(guī)，不論其是否具有限制性。［3］其他觀點(diǎn)則認(rèn)為“其他商業(yè)性法規(guī)”僅指對(duì)貿(mào)易具有限制性作用的政策和法規(guī)。［4］

在土耳其紡織品案中，專家組對(duì)“其他貿(mào)易法規(guī)”解讀

為“‘其他貿(mào)易法規(guī)’的原有之義可以被理解為涵蓋影響貿(mào)易的任何法規(guī)(例如被WTO規(guī)則所管轄領(lǐng)域的措施，諸如衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、關(guān)稅估價(jià)、反傾銷、技術(shù)性貿(mào)易壁壘以及其他任何與貿(mào)易有關(guān)的國(guó)內(nèi)法規(guī)，諸如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、出口信貸計(jì)劃)。由于區(qū)域貿(mào)易安排具有動(dòng)態(tài)變化的特性，我們認(rèn)為這一定義是一個(gè)發(fā)展的概念?！保?］這一概念得到了上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，代表了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。自土耳其紡織品案專家組提出上述定義開始，人們更多地認(rèn)為“其他貿(mào)易法規(guī)”應(yīng)采廣義的定義。

2．“總體上不得高于或嚴(yán)于在形成此種同盟或通過此種過渡性協(xié)議簽署之前相同成員領(lǐng)土內(nèi)存在的相應(yīng)關(guān)稅或貿(mào)易法規(guī)”的具體要求。對(duì)于該具體要求，烏拉圭回合制定《爭(zhēng)端解決諒解》對(duì)于關(guān)稅評(píng)估有了比較明確的解釋。但在考慮到評(píng)估“其他貿(mào)易法規(guī)”難以像關(guān)稅水平那樣進(jìn)行量化處理，在確定“其他貿(mào)易法規(guī)”的“總體影響范圍”時(shí)，《諒解》也提出“可能需要審查單項(xiàng)措施、法規(guī)、所涉產(chǎn)品以及受影響的貿(mào)易流量?！奔赐ㄟ^個(gè)案審查的方式解決區(qū)域貿(mào)易協(xié)定引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。

雖然《諒解》的上述澄清對(duì)如何理解“總體影響范圍”的涵義提供了重要指引，卻沒有解決所有問題。第一，反向歧視問題，許多新興的自由貿(mào)易區(qū)或者多國(guó)自由化協(xié)議尋求區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、制度一體化往往是高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的，諸如在勞工福利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，比如美國(guó)等12國(guó)正在進(jìn)行的TPP談判。該類自由化協(xié)定與其他自由貿(mào)易協(xié)定的不同在于，不僅是個(gè)別關(guān)稅或者準(zhǔn)入水平的調(diào)整，而是對(duì)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的大幅提升，甚至大幅改變現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。由于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員之間由于制度趨同，在貨物、服務(wù)貿(mào)易以及投資等方面商業(yè)往來中削減壁壘，使得貿(mào)易、投資流量自然導(dǎo)向成員國(guó)內(nèi)部。對(duì)于其他非成員國(guó)則形成了無形的屏障和壁壘。這不同于關(guān)稅削減或者準(zhǔn)入門檻降低。第二，尋求加入的成員的議價(jià)劣勢(shì)是否屬于“總體影響范圍”。中國(guó)加入WTO時(shí)就承受過一輪入市之痛。而TPP等高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域一體化安排的出現(xiàn)，引起同樣的憂慮，中國(guó)或者其他發(fā)展中國(guó)家是否會(huì)因不符合發(fā)達(dá)國(guó)制定的高標(biāo)準(zhǔn)在尋求加入時(shí)接受不平等的待遇。

類似的，GATS第5條當(dāng)中也存在這些概念，如“大多數(shù)行業(yè)”、“成員間削減歧視性措施”的內(nèi)部要求以及“不提高服務(wù)貿(mào)易壁壘總體水平”的外部要求。而WTO體系中雖然存在對(duì)于區(qū)域性貿(mào)易組織規(guī)范的審查要求，但由于概念、標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，使得審查本身缺乏依據(jù)，流于形式，造成FTA彼此之間標(biāo)準(zhǔn)混亂，重復(fù)締結(jié)現(xiàn)象明顯，形成了所謂的“意大利面格局”。

(二) WTO組織目標(biāo)之爭(zhēng):自由vs．公平

1．自由:國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)—WTO的權(quán)力根源。現(xiàn)有的WTO體制自1994年建立至今尚無

有效的改革，無論是規(guī)范類型還是標(biāo)準(zhǔn)都停留在20年前。當(dāng)各國(guó)面對(duì)多哈回合的議題時(shí)，其國(guó)內(nèi)發(fā)展要求和價(jià)值取向無疑將呈現(xiàn)多面的發(fā)展態(tài)勢(shì)。對(duì)于世貿(mào)組織成員來說，在面對(duì)其他成員復(fù)雜利益訴求時(shí)，利益集團(tuán)之間往往難以妥協(xié)。往往這種內(nèi)部的“太極”已經(jīng)變成了一場(chǎng)“博弈”，在利益集團(tuán)效應(yīng)顯著并且國(guó)內(nèi)民主水平較高的國(guó)家，這種情形尤甚。而這又與其所面對(duì)的成員(包括各種成員利益集團(tuán))數(shù)量、談判議題數(shù)量以及這些議題談判的影響成正比。［6］面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀，多邊貿(mào)易機(jī)制在規(guī)范區(qū)域貿(mào)易協(xié)定時(shí)心有余而力不足。

依據(jù)“國(guó)家主權(quán)原則”，WTO作為國(guó)際條約的性質(zhì)決定了其中任何權(quán)力義務(wù)取決于各國(guó)共同意志。國(guó)際條約對(duì)于國(guó)家的確具有約束力，但是國(guó)家主權(quán)原則使得各國(guó)具有退出某一國(guó)際組織的自主權(quán)，即各國(guó)仍然有“用腳投票”的權(quán)利。各國(guó)從原有的區(qū)域性協(xié)定中轉(zhuǎn)向多邊貿(mào)易體制的建立就是這樣一個(gè)過程。國(guó)際條約當(dāng)中的權(quán)利和義務(wù)是基于各國(guó)的協(xié)商及妥協(xié)形成的。所以，加入WTO并不等于讓渡了締結(jié)區(qū)域協(xié)議的自主權(quán)。從某種程度上，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定恰恰是多邊貿(mào)易體制誕生的種子，或者可以將現(xiàn)在的多邊貿(mào)易體制視為一張包含了許多互惠貿(mào)易協(xié)定的大網(wǎng)。所以，多邊貿(mào)易體制在成立之初就允許新的貿(mào)易協(xié)定締結(jié)。一旦區(qū)域貿(mào)易協(xié)定能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)WTO國(guó)家利用來實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展貿(mào)易的效果，則對(duì)于這種工具施加約束是各成員國(guó)都不愿看到的。

2．公平:守法與公平目標(biāo)的訴求?！督⑹澜缳Q(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱“馬拉喀什協(xié)定”)

第2條規(guī)定了“1．WTO應(yīng)該為其成員之間，與本協(xié)議附件所含諸協(xié)議及相關(guān)法律文件有關(guān)的貿(mào)易關(guān)系之進(jìn)行，提供共同的體制性框架。2．附件1、2、3(即多邊貿(mào)易協(xié)議)所含諸協(xié)議及相關(guān)法律文本是本協(xié)定不可分割之部分，對(duì)所有成員均具約束力?！笨梢姡琖TO的成員國(guó)都必須接受WTO法的約束。這是WTO最基本的“游戲規(guī)則”。以《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》為基礎(chǔ)的WTO法是國(guó)際條約法。這在“日本酒精類飲料稅”案中，得到了WTO上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)可:“WTO協(xié)定是國(guó)際條約法，在國(guó)際上等同于契約。這是不證自明的: WTO各成員所達(dá)成的協(xié)定，正是通過行使主權(quán)，追求其國(guó)家利益的結(jié)果。為了獲得各自作為WTO成員的利益，他們同意根據(jù)WTO協(xié)定規(guī)定的義務(wù)行使其主權(quán)?！保?］而馬拉喀什協(xié)定序言中提出了建立WTO組織的目

標(biāo)，包括“進(jìn)一步承認(rèn)有必要作出積極的努力，以確保發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，在國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)中獲得與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的份額”以及“期望通過達(dá)成互惠互利的安排，切實(shí)降低關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，在國(guó)際貿(mào)易關(guān)系中消除歧視待遇，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)作出貢獻(xiàn)”。TPP等區(qū)域貿(mào)易一體化協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn)要求與上述兩項(xiàng)目標(biāo)中保障發(fā)展中國(guó)家取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益以及消除歧視待遇的要求是不符合的。

(三)小結(jié)

筆者認(rèn)為，在自由與主權(quán)對(duì)壘守法與公平的價(jià)值取向中，仍然有折衷之法。鑒于目前WTO體系內(nèi)部對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)規(guī)范的審查力度較弱是一個(gè)既成事實(shí)，WTO體系無法整體制止自由貿(mào)易區(qū)或區(qū)域一體化安排的締結(jié)，卻可以將具體利益受限的部分提交爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。而區(qū)域貿(mào)易一體化有提高標(biāo)準(zhǔn)限制非成員參與貿(mào)易的傾向，雖然尚沒有足夠的理由限制這些高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議的締結(jié)，WTO法律文本卻也沒有公開保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，如果這類標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際貿(mào)易過程中構(gòu)成對(duì)于成員國(guó)利益的損害，如違反最惠國(guó)待遇等，仍然可以依據(jù)WTO規(guī)則提出賠償?shù)臓?zhēng)端解決要求。

三、中國(guó)面對(duì)WTO與TPP之爭(zhēng)的應(yīng)對(duì)建議

(一)利用規(guī)則

在自由與主權(quán)對(duì)壘守法與公平的價(jià)值取向中，仍然有折衷之法。鑒于目前WTO體系內(nèi)部對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)規(guī)范的審查力度較弱是一個(gè)既成事實(shí)，WTO體系無法整體制止自由貿(mào)易區(qū)或區(qū)域一體化安排的締結(jié)，卻可以將具體利益受限的部分提交爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。而區(qū)域貿(mào)易一體化有提高標(biāo)準(zhǔn)限制非成員參與貿(mào)易的傾向，雖然尚沒有足夠的理由限制這些高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議的締結(jié)，WTO法律文本卻也沒有公開保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，如果這類標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際貿(mào)易過程中構(gòu)成對(duì)于成員國(guó)利益的損害，如違反最惠國(guó)待遇等，仍然可以依據(jù)WTO規(guī)則提出賠償?shù)臓?zhēng)端解決要求。

(二)利用自身優(yōu)勢(shì)

我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)締結(jié)了12個(gè)FTA，其中包括P4的三個(gè)主要國(guó)家(新西蘭、新加坡和智利)都與中國(guó)達(dá)成了FTA，與東盟存在區(qū)域一體化安排，2013年我國(guó)又簽署了和冰島和瑞士的FTA，企圖通過這兩個(gè)國(guó)家提升在歐洲的影響力。6個(gè)FTA正在談判中，包括了CJK FTA(中日韓)以及與韓國(guó)的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定都是比較重要的。中國(guó)入世13年，兩道緊箍咒相繼解除，同時(shí)隨著美國(guó)轉(zhuǎn)向TPP使得中國(guó)在WTO中的影響力更大。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立，尤其是“可復(fù)制可推廣”的戰(zhàn)略目標(biāo)使得中國(guó)在開放上的內(nèi)部改革能釋放出大國(guó)的無窮經(jīng)濟(jì)活力。未來，中國(guó)可以在進(jìn)一步提升自身建設(shè)和開放的基礎(chǔ)上尋求適合自己以及其他發(fā)展中國(guó)家利益的更開放的FTA模式，并且更加充分利用WTO這個(gè)世界性的多邊經(jīng)濟(jì)一體化平臺(tái)。至于TPP，既然現(xiàn)在加入談判就困難重重，不如就觀望看看，伺機(jī)而動(dòng)。

(三)加快自身改革

上海自由貿(mào)易區(qū)的建立是中國(guó)在新的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境下必須采取的措施，作為一種內(nèi)在開放的機(jī)制，對(duì)于應(yīng)對(duì)TPP等區(qū)域一體化安排的倒逼以及主導(dǎo)WTO機(jī)制更新?lián)Q代都有至關(guān)重要的意義。如果自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試水成功并將一些試驗(yàn)成熟的機(jī)制廣泛體現(xiàn)在立法與其他地區(qū)體制改革上，對(duì)于中國(guó)進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)一體化、對(duì)抗美國(guó)等強(qiáng)國(guó)割據(jù)的局面就將是更為有利的。相反，如果自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試水失敗，無法推廣復(fù)制一些新的制度，對(duì)于中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易與投資的新趨勢(shì)新發(fā)展將會(huì)更加措手不及。因此，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立是對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化新趨勢(shì)—區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度加深趨勢(shì)的適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)，無論從國(guó)家行政體制與金融安排適應(yīng)高水平的FTA標(biāo)準(zhǔn)還是從主導(dǎo)新型全球經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)則來說都為未來中國(guó)對(duì)外貿(mào)易、投資具有鋪路搭橋的作用。

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