論行政法法律價值的衡平——公正與效率價值沖突的選擇

董曉文

遼寧警察學(xué)院，遼寧 大連116036

“法律的精髓在于妥協(xié)”，“價值需要衡平”，這兩句法彥道出了法的實質(zhì)——在不同的價值和利益取向中抉擇比較，最終達到各方利益、權(quán)益的平衡。法不追求盡善盡美，它從宏觀角度考量各方需要的平衡點，尋求一個合理的結(jié)果與秩序。

一、對“公正”與“效率”的價值內(nèi)涵

為了研究公正與效率的法理問題，我們先分析其內(nèi)涵

(一)公正

即公平正義，公正即社會公平和正義，它以人的解放、人的自由平等權(quán)利的獲得為前提，是國家、社會應(yīng)然的根本價值理念。公正是法律理論中最基礎(chǔ)性的價值追求，公正的價值淵源悠久，源自于古羅馬的自然法中的自然法原則，是法律發(fā)展歷史中一直占據(jù)著重要地位的核心價值理論。筆者以詞義解析為基本方法，結(jié)合自然法學(xué)派中法的價值理論，對“公正”的具體要素進行以下的分析:

1．公正的公平價值:公平是法律的一個重要價值要素，在《憲法》中的規(guī)定就有所體現(xiàn)——“憲法面前人人平等”，法的平等是弱勢的平等，即，同樣的主體在相同的情況下應(yīng)得到法律相同的對待，但不排除不同主體和情況下法律的區(qū)別對待。法的公平是法律能夠作為社會秩序的合理性保障，法律之所以能夠合理地調(diào)整社會中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并能被公民接受，就是因為法平等的價值追求使得特權(quán)不復(fù)存在，每個人都能得到平等的對待，這與現(xiàn)代社會對民主與法治的追求相切合。

2．公正的正義價值:正義，是法律的終極目標，是我國法律理性目標的指向。社會的發(fā)展，必須保障正義，正義的觀念在法律中也有很深層次的體現(xiàn)，法對正義的追求自古以來就沒有間斷，公平正義都是法律內(nèi)在的應(yīng)然價值。法對于正義的體現(xiàn)，主要是對個人基本權(quán)利義務(wù)的保障和實現(xiàn)。正義的理解是多層次的，可以分為實體正義的程序正義，前者是指在結(jié)果上對公民的權(quán)利進行保護，后者則是指通過遵守法律的規(guī)則，以法律構(gòu)建的正當程序來保護個人合法權(quán)利和維護社會秩序。在實踐中行政主體往往偏向于實體正義的實現(xiàn)，而司法機關(guān)則追求程序正義的構(gòu)建。

(二)效率

即行政法中的“行政效率”。效率原則是經(jīng)濟學(xué)中的基本價值追求，即投入與產(chǎn)出的最優(yōu)化。行政效率是指行政法律制度要以盡可能小的經(jīng)濟耗費獲取最大的社會和經(jīng)濟效益，效率表示使價值最大化的資源配置”。具體來說，行政效率主要包括三個基本要素:

1．行政行為的速度:行政管理行為完成是效率的外在表現(xiàn)形式。行政行為的完成速度不是越快越好，也不是越慢越好。行政行為的速度是相對的，“快”和“慢”要在合理的時間范圍內(nèi)完成，是行政相對人、第三人或公眾認可的時間。

2．行政行為的成本:行政主體的投入成本是一個非常龐大復(fù)雜的管理研究課題，主要包括三部分內(nèi)容:即行政硬件成本、行政業(yè)務(wù)成本、行政人員成本。對行政行為成本的計算必須綜合考慮這三個部分各自的成本及總和。

3．行政行為的正確性:國家管理職能的實現(xiàn)是行政目標的核心。行政行為的目的是實現(xiàn)公權(quán)力、維護公民的合法利益，促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展，保障公眾公平與公正的實現(xiàn)。行政主體實施的抽象行政行為以制定的公共政策為基礎(chǔ)，在充分兼顧整體利益合理的基礎(chǔ)上，積極促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。行政主體實施的具體行政行為，是針對特定、具體的行為而產(chǎn)生的合法、合理的行為。行政效率原則理論上的價值追求反映到實踐和制度中，包括三個具體的內(nèi)容:(1)行政組織精簡:行政組織應(yīng)該在行政人員的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、年齡上保持恰當?shù)木S度，實現(xiàn)行政人員階梯式結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)組織機構(gòu)的科學(xué)和優(yōu)化。(2)行政程序規(guī)范化、渠道多樣化:加強行政程序的規(guī)范化建設(shè)，刪除繁瑣和不必要的環(huán)節(jié)，明晰行政程序的具體內(nèi)容和時限。(3)行政決策的成本—效益分析:通常狀態(tài)下，行政組織依法行使行政行為，但是在社會快速發(fā)展過程中，行政管理范圍日趨擴大，行政主體在法律規(guī)范允許的權(quán)限內(nèi)，會通過自由裁量權(quán)來實現(xiàn)行政管理。自由裁量權(quán)的存在可以有效節(jié)約行政人、財、物的成本，節(jié)省大量時間實施行政行為。因此，行政組織對國家、社會、公眾作出行政決策時，需要認真考量目標實現(xiàn)和可能的成本要素之間的關(guān)系。從中擇一最優(yōu)方案達到行政管理的目的，是行政效率原則的內(nèi)在要求和必然趨勢。

二、公正與效率在價值上的選擇

伴隨經(jīng)濟的飛速發(fā)展，公民在各項社會活動中的參與不斷增多，政府的行政功能內(nèi)容和范圍也日益寬廣，行政行為已經(jīng)觸及、延伸至社會活動的全部。可見，然而部分法學(xué)理論對政府行政的消極態(tài)度以及對公權(quán)力的絕對規(guī)制，顯然已經(jīng)與行政目的脫節(jié)，已經(jīng)不能滿足社會對政府行政權(quán)的需要。

(一)公正的選擇

法學(xué)理論中法的合理就是合法，即以絕對的法律規(guī)范來規(guī)制行政主體的公權(quán)力，保護私人的合法權(quán)利，從而實現(xiàn)公平正義;法的秩序就是一切行為依照法定的程序進行，一切權(quán)利義務(wù)關(guān)系都受規(guī)范化的法律的調(diào)整?？梢钥闯?，在法學(xué)理論下，極其重視對法的普遍性價值——公平正義(以下簡稱公正)的實現(xiàn)，對公權(quán)力持規(guī)制的消極態(tài)度。

(二)效率的選擇

在法律實踐活動中，公正與效率的沖突是一目了然的。實務(wù)中，司法者和執(zhí)法者往往只是一味地貫徹執(zhí)行各自追求的價值——公正與行政的效率。行政活動割裂了法律價值的連續(xù)性，公正與效率的價值沖突選擇幾乎貫穿了現(xiàn)代行政的全程，觸及各個方面。追求行政執(zhí)法的公正性，就必須遵循行政公開、公平的基本原則，嚴格遵守程序性和實體性的法律內(nèi)容，這勢必會妨礙行政效率的提高，在一定程度上會加大行政人、財、物的投入。目前，行政執(zhí)法活動對公正與效率的理解與標準各有界定，兩者的法律價值分離，處于“兩級分化”、“各自為政”的狀態(tài)。此外，當公正與效率出現(xiàn)法律沖突，也少有居間合理的選擇維度，這種法律發(fā)展狀況嚴重阻礙了我國依法治國目標的實現(xiàn)和市場經(jīng)濟的同步發(fā)展。

三、效率和公正的沖突表現(xiàn)

通過上述對公正和效率的內(nèi)涵分析可以看出，公正與效率，并不是簡單的相合或是對立的關(guān)系，公正與效率這兩個基本價值包含了很多價值要素，包括“自由裁量與依法行政，公共利益與個人權(quán)益，公權(quán)與私權(quán)，市場經(jīng)濟與社會秩序，正確性與合法性;功利主義與人權(quán)，社會整體秩序利益，正當程序與實體正義等等”。這些具體的價值要素并不是分離在公正和效率各自的內(nèi)涵中而是交融在二者之中。也正是這個原因，公正與效率的關(guān)系是交叉的，既相合又沖突。一方面，公正與效率是休戚與共的關(guān)系。公正可以通過效率得到快速實現(xiàn)，效率需要公正的形式進行表現(xiàn)。另一方面，效率與公正又迥然有別。在現(xiàn)實中主要有以下幾個方面的沖突之處:

1．公權(quán)的公信力與私權(quán)保障的沖突。公權(quán)可以視為國家權(quán)利，私權(quán)可以理解為公眾個人的權(quán)利。公權(quán)與私權(quán)存在著對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面公權(quán)能夠保障私權(quán)的實現(xiàn)，他們的目標是完全吻合一致的。另一方面，公權(quán)與私權(quán)在某種特殊情況中是沖突、對立的，公權(quán)的實現(xiàn)會侵害私權(quán)的合法權(quán)益，即使在補償實現(xiàn)后，私權(quán)的利益也會受到不同程度的損害和犧牲。

2．實體正義與正當程序的沖突。實體正義與正當程序的沖突主要是孰先孰優(yōu)的適用問題。在價值與效率的法律實踐中，往往會出現(xiàn)重程序輕實體正義的傾向;亦或是重視實體正義輕程序的偏失。

3．公共利益與個人權(quán)利的沖突。博登海默說:“公共利益是一種獨立的利益形態(tài)，它并非所有社會成員利益的總和，社會成員的利益有時與公共利益產(chǎn)生沖突，且不同成員間的利益也會產(chǎn)生沖突，甚至侵害和危及到公共利益?！币虼?，法律實踐中權(quán)衡公共利益與個人利益的關(guān)系，解決公共利益與個人利益的沖突是一個非常重要的理論問題。

4．合理性與合法性的沖突。公正與效率的沖突，實際上代表了傳統(tǒng)法學(xué)價值與行政和市場經(jīng)濟的價值追求間的沖突，二者之間一方面不能非此即彼，要兼顧法律、行政、經(jīng)濟三方面的價值追求;另一方面二者之間不可能兼得，必然會根據(jù)實際情況的需要做出一定的取舍與選擇，這也是法律精神的精髓所在。顯而易見，對公正與效率進行法律價值的衡平，是合理解決沖突的唯一可行性方法。

四、構(gòu)建公正與效率的價值衡平內(nèi)容

行政法基本原則是對各種價值追求的側(cè)重(包括私權(quán)，公權(quán)，秩序，程序，行政管理，效率等)，是一種價值的取舍——公正與效率。這種價值關(guān)系，是法的一般價值與行政管理需要，是程序正當與實體正義、個人與社會等方面不同價值追求交織的綜合體現(xiàn)，是行政法學(xué)領(lǐng)域基礎(chǔ)性的總結(jié)和概況。筆者認為，構(gòu)建合理的公平與價值內(nèi)容主要有以下幾方面:

(一)衡平的方法

價值及利益的對比權(quán)衡，即將公正和效率所蘊含的價值要素進行對比，比較二者對結(jié)果造成的影響以及所產(chǎn)生的社會利益和各自所付出的代價，綜合考慮，選擇成本最小，效益最大的一方或是二者的融合，并以此制定實施合理的行政行為。

1．嚴格遵守法律時效。法律時效是法律規(guī)定的某種事實狀態(tài)經(jīng)過法定時間而產(chǎn)生一定法律后果的法律制度。行政主體在行政執(zhí)法活動中，應(yīng)該在法定的期限內(nèi)履行行政權(quán)利。逾越法定時效，行政主體應(yīng)該承擔一定的法律責(zé)任。對行政法律關(guān)系中的另一方主體——行政相對人而言，在法定時效內(nèi)，應(yīng)該充分行使法律允許的權(quán)利，例如聽證、復(fù)議、訴訟等權(quán)利，逾期不用視為放棄。可見，時效制度可有效地實現(xiàn)行政執(zhí)法的公平，提高行政執(zhí)法效率。

2．教育培訓(xùn)。行政法的價值體現(xiàn)需要執(zhí)法者付諸實踐，執(zhí)法者傳達著法律意圖，決定著法律效果，因此，執(zhí)法者的職業(yè)素質(zhì)也影響著公平與效率的法律價值。強化對執(zhí)法者法律教育、定期舉辦不同層級、不同地域執(zhí)法者的培訓(xùn)，灌輸正能量的職業(yè)道德、學(xué)習(xí)最新的執(zhí)法法律規(guī)范、總結(jié)交流先進的技術(shù)經(jīng)驗等，可以在最大程度上提升行政法公平與效率的法律價值。

3．監(jiān)督機制。建立健全監(jiān)督機制，可以有效地推動和提高行政法公平與效率的價值。健全的法律價值監(jiān)督機制包括行政機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、立法機關(guān)監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、新聞媒介監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督;建立健全行政責(zé)任的追究制度、倒查制度，保障行政執(zhí)法權(quán)利義務(wù)的全面實施，保證行政法價值公平與效率的順利實現(xiàn)。

(二)衡平的標準

構(gòu)建公正與效率的價值模式，不僅是法律價值經(jīng)久不衰的話題，也符合我國法治社會的執(zhí)法發(fā)展趨勢。筆者認為行政執(zhí)法行為中，要實現(xiàn)公正與效率的互相彌補、互相促進，主要有以下幾個方面:

1．價值位階順序:無論是一味的追求法律價值的公正或效率，還是旨在兼顧公正和效率的融合，在價值實現(xiàn)中都應(yīng)該嚴格遵循這樣的順序，即:個人基本權(quán)益優(yōu)于公共利益;個人一般權(quán)利在有合理補償?shù)那闆r下讓位于重大的公共利益;生命健康權(quán)優(yōu)先;程序優(yōu)于實體;有例外的實體正義經(jīng)法律規(guī)定優(yōu)于一般程序。

2．行政效率與公正的定量分析標準:行政效率的利益和成本，可以按照行政人員、行政設(shè)施、行政立法程序三個部分來進行考量和計算。公正的內(nèi)在要求與成本的最優(yōu)量化，要囊括行政相對人合法權(quán)利的全部收益或損失。

總之，行政效率和公正的價值沖突，是行政法學(xué)乃至整個法學(xué)領(lǐng)域的基本價值沖突，正確客觀地看待二者直間的交叉關(guān)系，并構(gòu)建完善的“公正——效率”衡平體系，是解決這一沖突的重要途徑。

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