構(gòu)建系統(tǒng)性社區(qū)網(wǎng)格化管理模式——以福建省泉州石獅市為例

構(gòu)建系統(tǒng)性社區(qū)網(wǎng)格化管理模式——以福建省泉州石獅市為例*

*福建省社科規(guī)劃課題：福建省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)保社會組織與綠色社區(qū)建設(shè)研究，2014-2015(編號：2014B195)。

張雪

華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建泉州362021

摘要：通過對現(xiàn)有社區(qū)網(wǎng)格化文獻(xiàn)的梳理，構(gòu)建起以管理機(jī)制，支撐體系，管理主體，管理客體為主的系統(tǒng)性社區(qū)網(wǎng)格化管理模式。結(jié)合福建省泉州石獅市社區(qū)網(wǎng)格化開展情況，具體描述其“23510”管理內(nèi)容，“12345”便民服務(wù)平臺，“1+1+N”管理團(tuán)隊，“以房管人”的管理理念；分析其網(wǎng)格化管理模式法律地位尷尬，各社區(qū)財力差異大，非政府組織參與低，缺乏公民參與的局限性；并且結(jié)合“雙軸化”機(jī)制，謝若登教授提出的“資產(chǎn)建設(shè)理論”，“聯(lián)席會商”制度，社會資本理論，對石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的發(fā)展提出政策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)網(wǎng)格化；系統(tǒng)性管理模式；石獅市社區(qū)網(wǎng)格化

中圖分類號：C912.81

作者簡介：張雪，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院2013級碩士研究生，研究方向：社區(qū)治理，公民參與。

目前對于社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究仍然處于模式探討的初步階段，側(cè)重于對各種社區(qū)網(wǎng)格化成功模式的經(jīng)驗總結(jié)與模式分析，缺乏系統(tǒng)的管理模式的構(gòu)建以及對社區(qū)網(wǎng)格化評價的實證研究，本文將在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，構(gòu)建初步的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，結(jié)合對福建省泉州石獅市社區(qū)網(wǎng)格化的實地調(diào)研，對社區(qū)網(wǎng)格化管理模式加以實證分析。

一、系統(tǒng)性社區(qū)網(wǎng)格化管理模式初步探索

田毅鵬和薛文龍認(rèn)為，網(wǎng)格化管理模式實質(zhì)是一種將行政權(quán)力下放，將社會個體有機(jī)的聯(lián)合起來，一定程度上解決不同層級間權(quán)力部門權(quán)責(zé)不明的問題，能夠有效的整合各級資源，完善社區(qū)服務(wù)功能的管理方式。[1]通過對社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的文獻(xiàn)整理，發(fā)現(xiàn)目前有關(guān)社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的研究集中在社區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)制，支撐體系，管理主體以及管理客體四個方面：

社區(qū)網(wǎng)格化機(jī)制研究：清華大學(xué)的王名教授認(rèn)為社區(qū)網(wǎng)格化管理關(guān)鍵在于各個組織協(xié)調(diào)機(jī)制的建立[2]。庫世昌認(rèn)為建立統(tǒng)一的資源協(xié)調(diào)機(jī)制、投訴受理機(jī)制和政府管理與居民自治相結(jié)合的社區(qū)管理機(jī)制是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵。[3]閻耀軍則認(rèn)為監(jiān)控、反饋、督辦機(jī)制是社區(qū)網(wǎng)格化管理有效實施的重點(diǎn)。[4]

社區(qū)網(wǎng)格化支撐體系：復(fù)旦大學(xué)竺乾威教授指出，中國的網(wǎng)格化管理需要依靠現(xiàn)代信息平臺的運(yùn)用從而達(dá)到資源共享，信息平臺建設(shè)在社區(qū)網(wǎng)格化中扮演重要角色。[5]杜富江對現(xiàn)行城市網(wǎng)格化管理中需要做到資源共享，城市網(wǎng)格化管理建設(shè)要以資源共享為目標(biāo)，并提出相關(guān)建議。[6]

管理主體：姜愛林和任志儒認(rèn)為，我國在推行城市網(wǎng)格化管理模式要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。[7]許廣琦指出，政府決策權(quán)力過大、社區(qū)缺乏自治是目前我國社區(qū)網(wǎng)格化管理中存在的主要問題，并提出轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化社區(qū)管理隊伍建設(shè)。[8]周桔、李靜具體描述了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理中存在管理人員責(zé)權(quán)不明的問題，并提出明確職能定位、轉(zhuǎn)變政府角色、強(qiáng)化人員培訓(xùn)等建議。[9]

管理客體：何軍研究發(fā)現(xiàn)公民參與社區(qū)網(wǎng)格化管理，提高了居民參與社區(qū)事務(wù)的頻率，同時他提出了進(jìn)一步拓展公眾參與領(lǐng)域、培育中介組織等具體建議。[10]朱仁顯，鄔文英認(rèn)為通過賦權(quán)社會組織，借助于組織自身的利益整合機(jī)制，將分散的個體利益訴求整合為組織共同的合理化利益訴求，創(chuàng)建多元利益主體博弈機(jī)制，才能完善社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理。[11]

綜上所述，對于社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的研究，主要集中在管理機(jī)制的管理內(nèi)

容與流程；支撐體系的財政與技術(shù)；管理主體的政府組織與非政府組織；以及管理客體的社區(qū)居民。本文通過以上文獻(xiàn)整理，構(gòu)建出以下系統(tǒng)化社區(qū)網(wǎng)格化管理模式圖，如圖1所示。

圖1　城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理模式圖

二、石獅市系統(tǒng)性社區(qū)網(wǎng)格化管理模式圖景描述

2013年石獅市政府頒布《石獅市全域城市化發(fā)展改革試點(diǎn)方案》。該方案明確提出推進(jìn)行政管理體制改革，提高政府的綜合服務(wù)能力，實行“網(wǎng)格化管理”。石獅市按照“街巷定界、規(guī)模適度、任務(wù)相當(dāng)、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”原則，將全市9個鎮(zhèn)(街道)劃分為752個網(wǎng)格，初步形成了有效的網(wǎng)格化服務(wù)管理模式。

(一)初步建立起科學(xué)化的社區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)制

石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理內(nèi)容圍繞“23510”展開。即：劃分村(社區(qū))網(wǎng)格、單元網(wǎng)格“二級網(wǎng)格”；建立市、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))“三級綜合信息分平臺”；開展信息綜合、便民服務(wù)、黨建工作、綜治維穩(wěn)、宣傳教育“五項管理”；落實服務(wù)資源聯(lián)享、社區(qū)工作聯(lián)做、民生保障聯(lián)幫、區(qū)域黨建聯(lián)動、精神文明聯(lián)建、公共安全聯(lián)防、平安法治聯(lián)創(chuàng)、流動人口聯(lián)管、城市管理聯(lián)抓、公益事業(yè)聯(lián)辦“十聯(lián)機(jī)制”。

建立“排查報送、信息管理、處置反饋、責(zé)任督查”等四項社區(qū)網(wǎng)格化工作機(jī)制，其中排查報送制度要求社區(qū)網(wǎng)格管理人員定期對自身所負(fù)責(zé)的網(wǎng)格進(jìn)行情況摸排和反映上報；信息管理制度要求社區(qū)做好信息臺賬的管理；處理反饋制度則將具體事務(wù)分為一般新，需要協(xié)調(diào)，突發(fā)性，需要審批性四類，并對每類事務(wù)的處理作出說明；責(zé)任督查制度則要求建立督查通報制度和責(zé)任追究制度，將社區(qū)網(wǎng)格化管理表現(xiàn)與個人績效掛鉤。

(二)形成全面的社區(qū)網(wǎng)格化管理支撐體系

福建省政府曾撥款50萬元，支持石獅市社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)，同時石獅市對每個社區(qū)2萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，幫助社區(qū)開展網(wǎng)格化管理工作。在社區(qū)層面，通過出租店面等對集體資產(chǎn)的有效管理，社區(qū)自身也為網(wǎng)格化管理預(yù)留出一部分經(jīng)費(fèi)便于開展工作。

由泉州市綜治辦牽頭，投入600多萬元開發(fā)的“泉州市城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理信息平臺”已經(jīng)進(jìn)入調(diào)整試用的階段。同時，石獅市將網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺與12345便民服務(wù)中心指揮系統(tǒng)相互對接。對接后，村(社區(qū))、鎮(zhèn)(街道)無法處理解決的網(wǎng)格管理事項將匯總到市便民服務(wù)中心指揮系統(tǒng)，并由指揮系統(tǒng)和專業(yè)人員進(jìn)行分流、指派至市相關(guān)職能部門進(jìn)行處置反饋。新湖社區(qū)還搭建了面向本市的“365云社區(qū)”便民服務(wù)平臺，是集智能化、信息化、便利化一體的綜合服務(wù)平臺。

(三)組建起社區(qū)網(wǎng)格化合理的管理團(tuán)隊

石獅市建立“1+1+N”的社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)團(tuán)隊，具體是指每個村(社區(qū))網(wǎng)格和單元網(wǎng)格規(guī)范配備網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格負(fù)責(zé)人、網(wǎng)格管理員(專職網(wǎng)格員、網(wǎng)格協(xié)管員)。分別負(fù)責(zé)社區(qū)網(wǎng)格化管理的相關(guān)工作。石獅市委辦公室和石獅市人民政府共同組建起“城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。

石獅市和諧社會促進(jìn)會等非政府組織積極參與到社區(qū)網(wǎng)格化管理中。和促會于2012年12月26日成立，其旨在解決流動人口的社區(qū)融入問題，是一個促進(jìn)新老石獅人和諧共處的新載體，在調(diào)解社區(qū)矛盾，輔助社區(qū)網(wǎng)格化管理中也發(fā)揮著中重要的作用。同時，社區(qū)的愛心促進(jìn)會，老人協(xié)會等也在社區(qū)網(wǎng)格化管理中發(fā)揮重要作用。

(四)樹立“以房管人”的創(chuàng)新管理理念

面對高密度的流動人口，石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理工作，樹立“以房管人”的創(chuàng)新理念，以轄區(qū)所管轄的房屋尤其是出租屋為單位，定期入戶走訪，摸查流動人口的入住信息與流動去向，同時通過先進(jìn)的管理信息平臺，實現(xiàn)流動人口的動態(tài)管理，從而一定程度上解決流動人口的管理問題。

由于社區(qū)網(wǎng)格化管理要求網(wǎng)格員主動深入社區(qū)，了解居民的需求，解決轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的各項事宜，因此減少了居民向上反映的時間，提高了居民對社區(qū)工作的認(rèn)可度，同時也提升了居民對社區(qū)網(wǎng)格化管理工作的認(rèn)同性。

三、石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理局限性分析

(一)管理機(jī)制：法律地位尷尬，有效落實欠佳

就社區(qū)網(wǎng)格化管理而言，作為一種新型的社區(qū)管理方式，其本身并不具有明確的法律地位，這也使得很多基層工作人員，擔(dān)心社區(qū)網(wǎng)格化本身就是一場“政績風(fēng)暴”。同時，不同管理主體法律地位不明晰，其具體的權(quán)力從何而來？權(quán)力范圍如何？這些問題的存在直接影響公眾對社區(qū)網(wǎng)格化的認(rèn)知與接收程度。

石獅市規(guī)定了“排查報送、信息管理、處置反饋、責(zé)任督查”四項機(jī)制，在實地調(diào)研中，后兩項制度而言，在落實的面臨困難，反饋機(jī)制當(dāng)中存在渠道不暢，上級反映遲鈍的現(xiàn)象；而責(zé)任督查在具體實施中則產(chǎn)生了“重發(fā)請獎”的現(xiàn)象，給基層管理人員帶來很大壓力。

(二)支撐體系：社區(qū)財力差異大，平臺缺乏整合

資金是社區(qū)網(wǎng)格化得以實施的最重要的物質(zhì)保障。在實際調(diào)研中，雖然上級為街道和社區(qū)的網(wǎng)格化管理配備了專項資金，但是由于各個社區(qū)本身財力狀況差異較大，資金雄厚的社區(qū)對網(wǎng)格化管理模式接受程度較高，而資金匱乏的社區(qū)則視網(wǎng)格化管理為“財政負(fù)擔(dān)”，不愿將其引進(jìn)社區(qū)。

服務(wù)平臺的建設(shè)目前缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。湖濱街道已經(jīng)開始研發(fā)自己街道的社區(qū)網(wǎng)格化信息服務(wù)平臺，個別社區(qū)根據(jù)自己的實際情況也在設(shè)計專門的服務(wù)系統(tǒng)，而泉州市也投入600余萬元進(jìn)行“城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理信息平臺”的開發(fā)。如何將從上到下的服務(wù)平臺加以協(xié)調(diào)與整合，是社區(qū)網(wǎng)格化信息技術(shù)方面面臨的重要問題。

(三)管理主體：非政府組織參與低，主體間配合不足

社區(qū)非政府組織的數(shù)量少而且內(nèi)容非常單一，以娛樂休閑為主，并且主體多為老年人。數(shù)量少，內(nèi)容單一，主體偏老齡化，直接制約了非政府組織的發(fā)展。而就社區(qū)網(wǎng)格化而言，雖有像愛心互助會，老人協(xié)會的參與，但是其在實際工作中發(fā)揮的作用非常有限。社區(qū)網(wǎng)格化實際開展中仍然存在橫向和縱向的部門主體權(quán)責(zé)不清，缺乏合作的問題。就縱向來說，管理權(quán)的下放使得社區(qū)承擔(dān)更多行政事務(wù)，而相關(guān)權(quán)力仍然保留在上級政府部門當(dāng)中；街道，社區(qū)職責(zé)有待確定；當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生，不同政府部門，各個網(wǎng)格之間缺乏交流與配合，不同網(wǎng)格之間缺乏聯(lián)動與信息共享。

(四)管理客體：缺乏公民參與，流動人口密集

由于社區(qū)網(wǎng)格化處于初期試點(diǎn)階段，居民對社區(qū)網(wǎng)格化管理的了解程度較低，了解渠道較單一，而且就年齡群體而言主要集中在老年人。因此，不少社區(qū)居民網(wǎng)格員采集信息等涉及隱私的行為存在一定程度上的不滿與抵觸情緒。

石獅市流動人口較多，就試點(diǎn)街道湖濱和鳳里街道而言，地處市區(qū)，更是流動人口密集區(qū)域，而對流動人口的監(jiān)管，無疑是社區(qū)網(wǎng)格化管理的重點(diǎn)。

四、石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式發(fā)展展望

針對石獅市社區(qū)網(wǎng)格化存在局限性，借鑒國內(nèi)成功社區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，以及“資產(chǎn)建設(shè)”和“社會資本”理論，對石獅市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的完善提出相關(guān)建議。

(一)管理機(jī)制：完善法律規(guī)范，建設(shè)“雙軸化”機(jī)制

進(jìn)一步完善社區(qū)網(wǎng)格化管理法律法規(guī)，形成覆蓋社區(qū)管理各個方面、相互銜接的、統(tǒng)一的法規(guī)框架，保證社區(qū)網(wǎng)格化管理的有序進(jìn)行。對網(wǎng)格化管理的目標(biāo)、對象、范圍、基本任務(wù)、內(nèi)容、基本原則、管理體制、管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行明確的界定，從而確保有法可依，明斷提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和工作能力，提高管理執(zhí)法水平。

北京東城區(qū)在社區(qū)網(wǎng)格化管理中，建立起“雙軸化”的管理機(jī)制，把城市的管理指揮職能和監(jiān)督評價職能分開，厘清界限，有利于克服傳統(tǒng)管理部門既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的情況，實現(xiàn)管理過程的監(jiān)督。[12]因此石獅市可以借鑒北京東城區(qū)的做法，成立監(jiān)督評價中心，負(fù)責(zé)對全區(qū)域的城市社區(qū)管理實施監(jiān)控與評價，通過收集信息，發(fā)現(xiàn)問題，立案處理，及時反饋給便民服務(wù)中心并對處置情況進(jìn)行實時監(jiān)督，從而提升社區(qū)網(wǎng)格化管理科學(xué)化水平。

(二)支撐體系：進(jìn)行“資產(chǎn)建設(shè)”，構(gòu)建共享平臺

邁克爾·謝若登教授提出的“資產(chǎn)建設(shè)理論”。該理論認(rèn)為“資產(chǎn)能夠帶來用收入難以比擬的經(jīng)濟(jì)和社會效益”。收入只能維持消費(fèi)，而資產(chǎn)則能夠改變?nèi)藗兊乃季S和互動方式。[13]就社區(qū)而言，政府可以通過賦予社區(qū)公共資源，空閑公共用地，公共設(shè)施等方法，使得社區(qū)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營，從而獲得源源不斷的收入來源；同時，政府給予社區(qū)以小額貸款的權(quán)力進(jìn)行項目建設(shè)與投資也可以使一種新的嘗試。

而就技術(shù)方面，需要加快社區(qū)網(wǎng)格化共享平臺的建設(shè)。首先，針對不同的服務(wù)對象，對技術(shù)資源進(jìn)行科學(xué)的功能整合。其次，當(dāng)信息服務(wù)平臺接收到服務(wù)信息時，可以通過構(gòu)建的獨(dú)立系統(tǒng)對當(dāng)前服務(wù)對象需求準(zhǔn)確定位、科學(xué)分類。再次，要加強(qiáng)對現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)體系的存在的技術(shù)服務(wù)“空白區(qū)”的管理，通過技術(shù)資源的整合，擴(kuò)大信息技術(shù)平臺服務(wù)內(nèi)容，結(jié)合更多的收集、歸納、分析等技術(shù)手段，進(jìn)一步完善社區(qū)網(wǎng)格化管理。

(三)管理主體：鼓勵非政府組織參與，建立“聯(lián)席會商”機(jī)制

社區(qū)網(wǎng)格化管理需要鼓勵非政府組織，在社區(qū)層面，一是構(gòu)建孵化平臺，設(shè)立專項基金，在資金、政策等方面給予傾斜，積極培育社區(qū)各類服務(wù)類公益性的社會組織，并推進(jìn)規(guī)范管理。例如，南京市每年安排1000萬元對社會組織進(jìn)行孵化；蘇州市每年安排5000萬元培育社會組織。[14]另一方面，在給與非政府組織成長空間的同時，懂得賦權(quán)給非政府組織，從而更好地參與社區(qū)網(wǎng)格化管理。

福建莆田市荔城區(qū)，為更好地協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，建立聯(lián)席會商機(jī)制。建立網(wǎng)格化服務(wù)管理中“兩辦”和民政、綜治以及組織、宣傳、公安、財政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、通信管理等部門單位定期、不定期聯(lián)席會商機(jī)制。統(tǒng)籌解決工作推進(jìn)中遇到的棘手問題。[15]石獅市社區(qū)網(wǎng)格化推進(jìn)中也要注重對不同管理部門之間只能的協(xié)調(diào)，從而最大程度上提高管理效率，增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

(四)管理客體：培育社會資本，健全公民參與網(wǎng)絡(luò)

帕特南在1993年出版的《讓民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中指出，“社會資本指的是社會組織的某種特征，例如，信任，規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們可以通過促進(jìn)合作行動而提高社會效率?！盵16]社會資本的培育通過降低集體行動的成本，培育公共精神，提供組織基礎(chǔ)，成為社區(qū)公民參與的基礎(chǔ)動力。[17]

具體來說，可以通過開展“誠信”宣傳月活動，社區(qū)宣傳，樹立典型方式來增進(jìn)社區(qū)居民之間信任度；通過社區(qū)規(guī)章制度的建立以及道德宣傳，增進(jìn)社區(qū)規(guī)范對居民行為的約束和引導(dǎo)作用；通過開展“基層民主聽證會”，“民主議事會”強(qiáng)調(diào)居民、基層行政人員以及社區(qū)組織等社會多元主體對政策的積極參與。同時，鼓勵居民參與諸如鄰里組織、合唱隊、合作社、體育俱樂部等，增強(qiáng)居民之間的橫向互動。公民參與網(wǎng)絡(luò)越密集，其公民就越傾向于為了共同利益的合作，從而參與到社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)中來。

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