從節(jié)能減排角度談基層人民銀行公車改革

張華蓉

摘要：本文深入分析基層人民銀行在公車配置、使用、運(yùn)行和改革等方面的現(xiàn)狀及原因，并結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)實(shí)際情況，借鑒國內(nèi)公車改革的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用節(jié)能減排和財(cái)務(wù)管理的觀點(diǎn)和方法論，提出實(shí)行節(jié)能減排“一票否決”、車輛置換、半貨幣補(bǔ)助、私車公用、公用助力車等推進(jìn)基層人民銀行公車改革的政策和建議。

關(guān)鍵詞：基層人民銀行;公車改革;政策建議

由于人民銀行除履行國務(wù)院規(guī)定的宏觀調(diào)控、金融監(jiān)督等行政管理職能外，還身兼貨幣發(fā)行、金融服務(wù)、調(diào)查研究等諸多業(yè)務(wù)性、事業(yè)性職能，因此，其公務(wù)活動(dòng)繁雜，公車的擁有量眾多。為了降低車輛能耗，中國人民銀行自上而下都制定了《節(jié)能減排規(guī)劃》，并逐級(jí)開展節(jié)能減排考核和先進(jìn)評比工作，取得了一定的效果。但基層人民銀行（指市級(jí)中心支行及縣市支行）在公車配置、使用和公車改革等方面，離國家節(jié)能減排要求相差甚遠(yuǎn)，與地方政府各職能部門、四大國有商業(yè)銀行的分支行相比，更是處于落后狀態(tài)，急待加以推進(jìn)。

一、目前基層人民銀行公車管理與節(jié)能減排不和諧的表象

（一）公車數(shù)量“節(jié)節(jié)上升”。根據(jù)2011年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》（中辦發(fā)[2011]2號(hào)）規(guī)定，“公務(wù)車分為一般公務(wù)用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車，中央和國家機(jī)關(guān)一般公務(wù)用車編制按每20人不超過1輛確定”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，筆者所在縣支行有2臺(tái)公務(wù)車，但在職職工不足20人，平均每10人擁有1臺(tái)公車，而全國其他絕大多數(shù)基層人民銀行的情況也是大同小異。

（二）公車排量“居高臨下”。人民銀行是“發(fā)行的銀行”，肩負(fù)著人民幣的發(fā)行與管理。在實(shí)際工作中，市級(jí)中心支行一般定期向省會(huì)中心支行及有庫支行進(jìn)行發(fā)行基金的調(diào)運(yùn)。由于大部分基層人民銀行地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，路況較差。為此，中國人民銀行總行每年都會(huì)統(tǒng)一采購排量大的護(hù)衛(wèi)車、運(yùn)鈔車并無償調(diào)撥到基層人民銀行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，筆者所在市人民銀行系統(tǒng)24排量以上的越野車4臺(tái)、商務(wù)車10臺(tái)、面包車3臺(tái)、運(yùn)鈔車2臺(tái)，公務(wù)轎車中18排量的只有1臺(tái)，其他均為20排量。

（三）公車配置“財(cái)大氣粗”。市級(jí)中心支行配置的運(yùn)鈔車一般為奔馳、沃爾沃等品牌合資車，單價(jià)在100萬元以上。配置的越野車（SUV）中有進(jìn)口路虎、豐田巡洋艦等，單價(jià)也都在60萬元以上，國產(chǎn)越野車幾乎沒有。然而這些高配車，使用的過程中需要支付高昂的維修費(fèi)和燃油費(fèi)，譬如：路虎越野車更換4條輪胎的價(jià)格為12萬元，是國產(chǎn)越野車輪胎的6倍。

（四）公車服役“年復(fù)一年”。根據(jù)《中國人民銀行固定資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定，“9座以下公車的報(bào)廢年限為15年，9座以上公車的報(bào)廢年限為10年;提前報(bào)廢車輛必須經(jīng)本行行長辦公會(huì)議研究通過，并報(bào)上級(jí)行審批”。因此，許多高能耗、大排量的越野車和使用時(shí)間較長的轎車由于未到規(guī)定的報(bào)廢年限，不能自行處理。如筆者所在市中心支行機(jī)關(guān)17臺(tái)在用公務(wù)車中，使用時(shí)間達(dá)8年以上的有9臺(tái)，占總數(shù)的53%，其中13年以上的有3臺(tái)。

（五）公車成本“高高在上”。按照現(xiàn)行人民銀行財(cái)務(wù)制度規(guī)定，與公車運(yùn)行相關(guān)的費(fèi)用支出科目為“公用經(jīng)費(fèi)支出”，列支的公車消費(fèi)明細(xì)大致為：臨時(shí)司機(jī)工資、三險(xiǎn)一金、電話費(fèi)補(bǔ)助、夜班補(bǔ)助、燃油費(fèi)、維修費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、安全里程補(bǔ)助、更換輪胎費(fèi)、高速公路通行費(fèi)、交通違法罰款、年檢年審費(fèi)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，基層人民銀行每臺(tái)車的運(yùn)行成本在76萬元左右，大大高于全國公車年平均成本6萬元的標(biāo)準(zhǔn)。

（六）公車使用“數(shù)不勝數(shù)”。2003年人民銀行職能轉(zhuǎn)變后，金融監(jiān)管的業(yè)務(wù)相對減少，但是金融服務(wù)、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、金融業(yè)務(wù)調(diào)研等方面的工作任務(wù)顯著增加，導(dǎo)致業(yè)務(wù)性用車需求“暴增”;其次，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“大鍋飯”模式影響，大部分基層人民銀行對車輛的日常管理偏松，上至行領(lǐng)導(dǎo)、中層干部，下至一般干部，只要是因公辦事，都可以隨意要求派車。

（七）公車油耗“居高難下”。因?yàn)楣嚺帕看?、使用年限長、派車次數(shù)多等原因，導(dǎo)致車輛油耗不斷上升;據(jù)統(tǒng)計(jì)，大部分基層人民銀行運(yùn)鈔車的百公里平均油耗在35升以上，越野車的百公里平均油耗17升以上，轎車的百公里平均油耗為12升以上。

（八）公車改革“停滯不前”。近幾年，人民銀行系統(tǒng)內(nèi)開展公車清查、治理的文件和會(huì)議不少，但實(shí)施公車改革的文件和制度沒有出臺(tái)，因此，在沒有硬性規(guī)定或“紅頭文件”下，作為基層人民銀行一般不愿也不敢碰及“公車改革”的觸角。但絕大多數(shù)職工對本行公車管理中的浪費(fèi)、不正之風(fēng)等還是心中有數(shù)的，也急切盼望推行公車改革，提高資金使用效益。

二、原因剖析

（一）財(cái)務(wù)管理體制的問題。2006年以前，經(jīng)財(cái)政部同意，中國人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制。這種財(cái)務(wù)管理體制的實(shí)質(zhì)就是先用后算，坐支收入。因此，人民銀行的辦公樓、宿舍、車輛等固定資產(chǎn)狀況得到了極大的改善，尤其是公車，每年除按機(jī)構(gòu)編制配置新車外，上級(jí)行還會(huì)無償調(diào)入大排量、高能耗、高配置的發(fā)行“護(hù)衛(wèi)車”。2006年人民銀行實(shí)行部門預(yù)算后，公車雖然按照預(yù)算要求進(jìn)行了嚴(yán)格控制，但每年都有新車增配。

（二）行政管理體制問題。中國人民銀行對其所有派出機(jī)構(gòu)實(shí)行“垂直”管理體制，基層人民銀行職工的人事、工會(huì)、黨群等組織關(guān)系都不在地方。其業(yè)務(wù)開展聽命于上級(jí)行，不受地方政府管理和干預(yù)。因此，基層人民銀行公車管理的外部監(jiān)督滯時(shí)，存在自己監(jiān)管自己的道德風(fēng)險(xiǎn)，公車改革跟不上地方政府的改革步伐。

（三）業(yè)務(wù)管理體制問題?；鶎尤嗣胥y行的車輛管理隸屬后勤部門，但后勤部門是內(nèi)部服務(wù)機(jī)構(gòu)，在上級(jí)行沒有真正歸口的業(yè)務(wù)主管部門，因此，車輛管理過程中的很多事情都沒有外來的“框框或緊箍咒”約束，一些明顯的問題和管理漏洞得不到重視，甚至長拖不決。

（四）節(jié)能減排考核力度不夠?；鶎尤嗣胥y行日常節(jié)能減排考核僅檢查節(jié)能報(bào)表和綜合信息的質(zhì)量情況，內(nèi)容不全;現(xiàn)場節(jié)能減排考核由于考核分值占比少、時(shí)間短等因素，一般蜻蜓點(diǎn)水，一筆帶過，力度不夠。因此，多數(shù)基層人民銀行的節(jié)能減排考核排名和評先評優(yōu)都是“輪流坐莊”，做得好與壞，對被考核單位及單位“一把手”政績沒有什么影響。

三、國內(nèi)公車改革的主要模式

從上世紀(jì)90年代中期開始，我國一些地區(qū)和國家有關(guān)部委就自發(fā)地對公車管理與改革工作進(jìn)行了積極有效的實(shí)踐和探索。大致可歸納為三種模式：一是貨幣化改革，發(fā)放車貼補(bǔ)助;二是集中化改革，即把各單位分散管理的車集中到一個(gè)部門統(tǒng)一管理;三是規(guī)范化改革，即通過單車核算、節(jié)假日封存、安裝GPS等方式加強(qiáng)監(jiān)控與管理。應(yīng)該說，這三種模式積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但都不是十全十美。貨幣化改革很難確定一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和群眾都滿意的車貼標(biāo)準(zhǔn);集中化改革的局限在于它僅適合中小型城市，不能在省管、中央直屬單位開展;規(guī)范化管理在某種程度上治標(biāo)不治本。

四、以節(jié)能減排為視角，推進(jìn)基層人民銀行公車改革的政策和建議

（一）實(shí)行公車節(jié)能減排“一票否決”。借鑒“計(jì)劃生育”基本國策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，制定公車節(jié)能減排定量和定性考核指標(biāo)體系。首先，將公車年總油耗、年行駛總里程和不同車型百公里油耗指標(biāo)的定量標(biāo)準(zhǔn)以及同比下降幅度指標(biāo)，都寫入《人民銀行系統(tǒng)“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃》。其次每年對上述指標(biāo)的完成情況進(jìn)行嚴(yán)格的現(xiàn)場考核，凡是未完成指標(biāo)考核要求的，實(shí)行“一票否決”，取消單位任何形式的年度評先評優(yōu)資格，同時(shí)與“一把手”的年度考核、晉升晉級(jí)掛鉤。

（二）實(shí)行“車輛置換”。將一些高能耗、大排量的越野車和商務(wù)車以及8年以上的小轎車集中起來，與廠家或當(dāng)?shù)仄囦N售“4S”店進(jìn)行舊車換新車的“車輛置換”。置換前要制定嚴(yán)格的“車輛置換”方案，并按照《固定資產(chǎn)管理辦法》逐級(jí)報(bào)批，上級(jí)行要特事特辦，為置換審批開辟綠色通道;置換時(shí)要請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公正的資產(chǎn)評估，并簽訂《車輛置換》合同，同時(shí)邀請本行內(nèi)審、紀(jì)檢、人事等部門參加，防范違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生;置換后的新車必須符合國家機(jī)關(guān)新車配置要求，即“雙18”標(biāo)準(zhǔn)，排量控制在18升以下，價(jià)格控制在18萬元以下。

（三）發(fā)放半貨幣化補(bǔ)助。首先科學(xué)、合理核定保留的公車數(shù)量。建議在市中心支行保留發(fā)行基金調(diào)運(yùn)、銷毀業(yè)務(wù)必須配備的“兩大兩小”執(zhí)勤用車，另加按行領(lǐng)導(dǎo)“一正三副一書記一主任”基數(shù)核定“一般公務(wù)用車”。行領(lǐng)導(dǎo)和所分管職能科室的公務(wù)用車，用主管行領(lǐng)導(dǎo)的“一般公務(wù)用車”來解決，由主管行領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌掌握使用。這樣，一個(gè)市級(jí)中心支行只要配置10臺(tái)公車就能保障運(yùn)轉(zhuǎn)需要?？h支行按有無發(fā)行庫來配置公車，有發(fā)行庫的配置2臺(tái)公車，無發(fā)行庫的配置1臺(tái)公車。其次，對剩余車輛一律在行內(nèi)實(shí)行公開拍賣，用拍賣取得的資金成立“車改補(bǔ)助基金”，并每年從“公用經(jīng)費(fèi)”中撥付一定比例的資金補(bǔ)充。“車改補(bǔ)助基金”主要用于職工購買新車補(bǔ)助，凡是購買新車的職工，可發(fā)放一定數(shù)額的補(bǔ)助資金，沒有購車的，不予發(fā)放。這樣，一方面減少了公車數(shù)量，保障了業(yè)務(wù)用車。另一方面鼓勵(lì)職工個(gè)人消費(fèi)，支持了汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，顯著減少公車運(yùn)行總成本。

（四）私車公用。隨著收入的提高和汽車的降價(jià)，越來越多的職工購置了私家車。依據(jù)“逆向思維”原理，遵循市場法則和市場行情，推行“私車公用”。具體操作時(shí)可參照出租車的市場行情，按照對事不對人的原則，合理、統(tǒng)一確定“私車公用”的出租價(jià)格。

（五）推行公用助力車。根據(jù)節(jié)能減排有關(guān)要求，外出辦公3公里內(nèi)，不允許坐公車，騎自行車出行。考慮到日曬雨淋和工作效率因素，建議配置帶雨棚的小排量助力車、電動(dòng)車、電瓶車等公用助力車，這樣，既“綠色環(huán)?！?、節(jié)約費(fèi)用，又能有效緩解業(yè)務(wù)用車“泛濫成災(zāi)”的難題，極大地減少公車在市區(qū)范圍內(nèi)的運(yùn)行成本。

（六）強(qiáng)化車輛財(cái)務(wù)管理。利用財(cái)務(wù)核算和監(jiān)督的方法論，在公車管理的事前、事中、事后的要害環(huán)節(jié)進(jìn)行“截流”，減少車輛運(yùn)行成本。首先，財(cái)務(wù)部門事前要研究計(jì)算出公車支出的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和定額標(biāo)準(zhǔn)，尤其是確定車輛加油、保險(xiǎn)和維修的集中采購和分散采購的金額標(biāo)準(zhǔn)以及定點(diǎn)供應(yīng)商問題。其次，在實(shí)施上述采購時(shí)，凡是金額標(biāo)準(zhǔn)以上的，由財(cái)務(wù)部門集中采購委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的集中采購辦公室組織“貨比三家”式的集中采購;凡金額標(biāo)準(zhǔn)以下的，由后勤部門組織分散采購。嚴(yán)禁將采購金額化整為零，暗箱操作。再次，采購?fù)瓿珊?，?cái)務(wù)部門集中采購委員會(huì)要組織驗(yàn)收，合格后憑稅務(wù)發(fā)票結(jié)算費(fèi)用并轉(zhuǎn)賬支付，不準(zhǔn)使用現(xiàn)金結(jié)算。

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