論我國土地征收制度的完善——以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為例

論我國土地征收制度的完善——以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為例

劉森

(周口師范學(xué)院 政法學(xué)院,河南 周口 466001)

摘要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)征收在法律規(guī)定及實(shí)踐中存在土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上的錯(cuò)位、農(nóng)村集體所有權(quán)人主體虛位、“公共利益”界定不夠明確等問題,應(yīng)提出相應(yīng)的解決方法,構(gòu)建土地征收和物權(quán)保護(hù)的沖突平衡機(jī)制，以促進(jìn)我國相關(guān)土地問題的解決。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán);土地征收;公共利益;農(nóng)村集體土地

民法理論上的他物權(quán)包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),他物權(quán)是一類重要的征收標(biāo)的。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的內(nèi)容,具有獨(dú)立性，據(jù)此,土地承包經(jīng)營權(quán)亦是征收標(biāo)的。而現(xiàn)行法律在對土地征收及補(bǔ)償做出規(guī)定的同時(shí),并沒有做出土地承包經(jīng)營權(quán)在土地征收中應(yīng)當(dāng)單獨(dú)予以征收及補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，這就引起土地征收和土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的沖突。土地征收是以公共利益的需求為基礎(chǔ)的,土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營人的合法權(quán)益。公益和私益的沖突在土地征收中凸顯出來，出現(xiàn)了“野蠻拆遷”“暴力拆遷”“釘子戶”等社會(huì)問題?？梢?這些問題的出現(xiàn),并不能完全歸因于補(bǔ)償問題,我們需從法律的完善上來解決土地征收和物權(quán)保護(hù)的沖突,這就要求我們構(gòu)建相應(yīng)的法律平衡機(jī)制。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的征收背景

(一)現(xiàn)實(shí)背景

隨著我國改革開放和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),土地越來越成為國家發(fā)展過程中的稀缺資源,特別是人口稠密的中東部地區(qū)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府機(jī)構(gòu)甚至把土地作為增加財(cái)政收入或者推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。在這個(gè)過程中,農(nóng)民的權(quán)益往往被忽視甚至被侵害，主要原因在于對土地征收的法律規(guī)定含糊不清,忽略了在征收過程中對土地承包經(jīng)營權(quán)的單獨(dú)征收和補(bǔ)償,使得土地征收存在諸多難以協(xié)調(diào)的矛盾和利益沖突。

(二)制度背景

我國憲法對土地承包經(jīng)營權(quán)征收做出相關(guān)規(guī)定:“為了滿足公共利益的需要,國家可以依照相關(guān)法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睆母痉▽用嫦拗屏藝业臋?quán)力,使得國家對于土地承包經(jīng)營權(quán)只能采取征收或者征用的方式。有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)征收的規(guī)定主要集中在《物權(quán)法》。我國《物權(quán)法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法所享有的權(quán)利:“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以承包經(jīng)營耕地、林地、草地等,并依法對其享有占有、使用和收益的權(quán)利,每一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)人都有權(quán)選擇從事種植業(yè)、林業(yè)或畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！钡?26條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的承包期限,其中,耕地的承包期為30年;草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年,在特殊情況下,可以經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)而延長。上述規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。第127條、第128條、第129條分別規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的原始取得和繼受取得。土地承包經(jīng)營權(quán)有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)的期限須在承包期的剩余期限之內(nèi)。承包地須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),未經(jīng)批準(zhǔn),不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中,當(dāng)事人可以申請登記,登記機(jī)關(guān)為縣級以上人民政府。若不申請登記,不得對抗善意第三人?！段餀?quán)法》也對發(fā)包人做出了限制性規(guī)定。除了《物權(quán)法》,《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了更加系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)制。

(三)土地征收和物權(quán)法之間存在矛盾

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性,《物權(quán)法》出臺(tái)前后有著相反的觀點(diǎn):土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性并沒有歸結(jié)為物權(quán)范疇內(nèi);土地承包經(jīng)營權(quán)被界定為用益物權(quán),從而確定了其物權(quán)屬性,并且明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性。這樣一來,按照法理邏輯,土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利便得以確定,即土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地享有占有、使用和收益等權(quán)利,無須他人介入?；谖餀?quán)的效力,土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利可以對抗土地所有人,也可以對抗第三人。也就是說,《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了新的界定。但是,不可否認(rèn)的是,土地征收的現(xiàn)實(shí)問題與物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定存在著許多矛盾,例如土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)判斷、農(nóng)村土地集體所有權(quán)人的認(rèn)定問題、公共利益的界定等問題。如何處理好土地承包經(jīng)營權(quán)征收中存在的這些問題,是現(xiàn)階段促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開放性發(fā)展以及保障農(nóng)民切身利益必須面對并亟待解決的問題。

二、土地征收法律制度存在的問題

我國法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)雖然有著較多規(guī)定,但仍然存在諸多問題,這些問題不僅僅出現(xiàn)在法律層面,在實(shí)踐中,實(shí)際操作與法律不相符的情況也經(jīng)常發(fā)生。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)錯(cuò)位

《物權(quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營權(quán)劃入用益物權(quán)的范圍,并且對其進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定,但不可否認(rèn)的是,鑒于我國獨(dú)特的土地承包經(jīng)營方式,土地承包經(jīng)營權(quán)還有社會(huì)保障功能,使得土地承包經(jīng)營權(quán)具有了一定的債權(quán)性質(zhì)。具體表現(xiàn)如下:

首先,土地承包經(jīng)營雙方的權(quán)利義務(wù)是由合同設(shè)定的?！段餀?quán)法》第127條對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立做出規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立須以經(jīng)營合同生效為前提,然后由土地承包經(jīng)營權(quán)人向縣級以上地方人民政府申請發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證或者草原使用權(quán)證,然后注冊登記,使土地承包經(jīng)營權(quán)得以確認(rèn)。這也就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)必須在經(jīng)營雙方達(dá)成合意后方能生效,并不需要經(jīng)過一定的登記程序;與此同時(shí),土地承包經(jīng)營雙方之間的權(quán)利義務(wù)還受土地承包經(jīng)營合同的規(guī)制,這使得土地承包經(jīng)營權(quán)不再是單純的物權(quán),而帶有了明顯的債權(quán)性質(zhì)。

其次,土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)還表現(xiàn)在承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)上?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第56條規(guī)定:“當(dāng)事人一方不履行經(jīng)營雙方的合同義務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任?！备鶕?jù)該規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)的雙方當(dāng)事人承擔(dān)的是違約責(zé)任,而一般物權(quán)受到侵害時(shí),權(quán)利人基于物權(quán)的排他性等特點(diǎn)可以享有的是返還原物請求權(quán)、停止侵害請求權(quán)、恢復(fù)原狀請求權(quán)等,這種責(zé)任承擔(dān)的方式同樣證明土地承包經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)。

正是由于土地承包經(jīng)營權(quán)的這種錯(cuò)位,導(dǎo)致真正的權(quán)利人在請求權(quán)利救濟(jì)時(shí)存在諸多問題,甚至無法保障真正的權(quán)利人參與征收程序。當(dāng)土地承包經(jīng)營合同不能得以履行時(shí),基于土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì),土地承包經(jīng)營權(quán)人可以通過債權(quán)救濟(jì)途徑來保護(hù)自身合法權(quán)益[1]。

(二)農(nóng)村土地集體所有權(quán)人虛位

《物權(quán)法》第59條對屬于集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的范圍做了規(guī)定。但這一規(guī)定看似明確,實(shí)則存在很大問題,問題的根源在于,“本集體”并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?也不具有法律地位。

我國所有權(quán)的分類標(biāo)準(zhǔn)多種多樣,其中因權(quán)利主體不同,可以將我國的所有權(quán)分類為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)三大類。國家在民事活動(dòng)中可以國庫的財(cái)產(chǎn)作為參與民事活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),從而成為法律概念中擬制的主體;而個(gè)人則以自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)在民事活動(dòng)中享受權(quán)利、負(fù)擔(dān)義務(wù)；只有集體的概念看似清楚其實(shí)極為復(fù)雜模糊。集體所有權(quán)中的集體,在法律上并沒有具體明確的概念,它是指多個(gè)居住在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的集合,是一個(gè)相對抽象的、法律價(jià)值意義不強(qiáng)的集合群體[2],實(shí)際是一個(gè)與個(gè)體相對的、不具有特定含義的、具有意識(shí)形態(tài)屬性并存在多種歧義和多種理解的政治概念。集體在民法上有特定的含義:一方面,集體既可能是指組織,也可能是指集體成員。另一方面,集體所有權(quán)也不同于社會(huì)團(tuán)體所有權(quán)[3]。本集體中集體所有的宣示仍未解決土地所有權(quán)的歸屬,這種所有權(quán)主體的多樣化和不確定性造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位[4]。這種所有權(quán)主體的虛化會(huì)造成征收程序具有隨意性,使得真正的權(quán)利人在權(quán)益被侵害時(shí)無法得到有效的保護(hù),應(yīng)該因土地承包經(jīng)營權(quán)而受益的主體在實(shí)踐操作中被排除到征收程序之外,集體作為權(quán)利主體已被虛置和替代。

所有權(quán)主體既然是一個(gè)不明確的概念,那么誰能代表集體行使所有權(quán)亦成為一個(gè)復(fù)雜的問題,《物權(quán)法》第60條對此盡力做出了較為明確的規(guī)定,但這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中存在諸多問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在,這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)現(xiàn)在實(shí)際上大多交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來行使。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為國家行政機(jī)關(guān),不能作為法律上的主體對集體所有的土地享有所有權(quán)。法律中的村民小組更是一個(gè)政治概念,無法從法律角度進(jìn)行界定,也就無法獨(dú)立享有一定的權(quán)利,承擔(dān)一定的義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中,對集體土地享有所有權(quán)的往往是村民委員會(huì)這一基層群眾性自治組織,而村民委員會(huì)因征地補(bǔ)償款的問題與村民發(fā)生矛盾的事件在農(nóng)村日常生活中屢見不鮮,這足以證明村民委員會(huì)并不能代表集體成員的意見,更無法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)益[1]。以上種種問題證明了我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)人極不明確的現(xiàn)實(shí)。

(三)征收行為背離了“以公共利益為目的”

《物權(quán)法》第42條第1款明確規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！痹撘?guī)定明確了征收的前提,即“為了公共利益的需要”。但是實(shí)踐中,許多征收行為卻背離了這一宗旨。

有學(xué)者針對我國17個(gè)省份農(nóng)村土地征收進(jìn)行調(diào)查得出的數(shù)據(jù)表明,征地的目的主要是:修路(44.7%)、建開發(fā)區(qū)或工業(yè)園/工廠(23.3%)、建學(xué)校(6.8%)、建城市住宅區(qū)(6.4%)、為了將來的工業(yè)或商業(yè)開發(fā)(6.2%)[5]。但根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定的公共利益的界定可知,在上述用途中,基于公共利益考慮進(jìn)行征收的僅有修路和建學(xué)校這兩項(xiàng),所占比例僅約50%,其他的用途均背離了公共利益,而是單純個(gè)人的商業(yè)私利。這不僅是對權(quán)利人的侵害,也是對我國土地管理制度的破壞。

三、土地征收法律制度的完善建議

(一)明確完整的土地承包經(jīng)營權(quán)屬性

首先,既然我國已經(jīng)由法律明文規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán),那么相關(guān)法律就應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法定的原則,將土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容以及當(dāng)事人雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系全部交由法律進(jìn)行規(guī)制,而不應(yīng)由其他規(guī)范性文件來調(diào)整,更不應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人之間的合同來約定。這樣做可以使得土地承包經(jīng)營權(quán)在設(shè)立、流轉(zhuǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)中都能透明化,減少了權(quán)利義務(wù)雙方之間因合意造成的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的隨意性,有利于當(dāng)事人更方便安全地行使權(quán)利履行義務(wù)。

其次,根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,通過原始取得的方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)采用的是登記對抗主義,即只要土地承包經(jīng)營權(quán)雙方達(dá)成合意,簽訂合同,無須公示,該經(jīng)營權(quán)即可生效,這明顯不符合物權(quán)對世性的特征。雖然采用登記對抗主義的原意是要保護(hù)土地承包經(jīng)營者的利益,使得合同一訂立即使權(quán)利人并沒有在事實(shí)上占有土地,仍可以成為土地承包經(jīng)營權(quán)人；但是由于物權(quán)對世性的特征,物權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)等各個(gè)流程都應(yīng)當(dāng)透明化,而僅雙方達(dá)成合意即生效會(huì)導(dǎo)致除權(quán)利人之外的第三人無法明確了解該土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容甚至不知道該經(jīng)營權(quán)是否存在,很容易因不知曉該權(quán)利的存在而造成侵權(quán)。物權(quán)一般需要權(quán)利人實(shí)際占有該物并進(jìn)行登記公示才能享有,不經(jīng)登記即生效不利于物權(quán)的保護(hù),所以完善土地產(chǎn)權(quán)登記制度,強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)登記的法律效力是我國目前需要解決的重要問題[1]。因此,我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國等國家的相關(guān)規(guī)定,建立統(tǒng)一的土地登記制度,所有的不動(dòng)產(chǎn)均由統(tǒng)一的土地登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記,嚴(yán)格采取登記生效主義原則。

再次,我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)人的自主性,逐步減少對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,將原來僅在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)推向更開放的市場,流轉(zhuǎn)對象也不再僅限于本村的村民,從而使得整個(gè)農(nóng)村土地市場更加活躍,土地資源也能得到更加充分有效的利用。

(二)重新界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體

農(nóng)村土地集體所有權(quán)人的不明確導(dǎo)致在對土地承包經(jīng)營權(quán)的征收過程中存在大量征收程序上的問題,無明確的權(quán)利主體就很難進(jìn)行有效的權(quán)利救濟(jì),更遑論在征收中爭取村民利益最大化的問題,因此,在現(xiàn)實(shí)中由于征收程序的隨意性導(dǎo)致村民利益受到侵害的現(xiàn)象屢見不鮮。所以,重新界定明確可操作的農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體勢在必行。雖然《物權(quán)法》第59條和第60條對權(quán)利主體及代表權(quán)利主體的行使者都有相關(guān)規(guī)定,但是仍然存在與現(xiàn)實(shí)操作不符的情況。因此,我國可以通過立法確定農(nóng)村土地集體所有權(quán)為以自然村為范圍的全體村民集體共有,遇有針對農(nóng)村集體土地的重大問題,如征收程序、具體補(bǔ)償方案等涉及村民切身利益的事項(xiàng)時(shí),可通過召開村民大會(huì)的方式進(jìn)行討論決定,采用民主集中制的表決原則,少數(shù)服從多數(shù),而其他一般性的問題可交由村委會(huì)代為決定并解決；若村委會(huì)的決議不能夠得到大多數(shù)村民的認(rèn)可,則可通過召開村民大會(huì)的形式重新審議,不能得到大多數(shù)同意的決議,村民大會(huì)可予以撤銷。這樣的界定就可以把虛化的集體所有變?yōu)閷?shí)際的村民共有,使得土地承包經(jīng)營權(quán)能夠去行政化,不再成為地方政府增加財(cái)政收入以及妝點(diǎn)政績的工具,而使農(nóng)民能夠切實(shí)享受到自己應(yīng)得的利益。

(三)明確“公共利益”的界定

雖然我國相關(guān)法律對“公共利益”有所規(guī)定,但是過于籠統(tǒng)概括,“公共利益”界限應(yīng)當(dāng)具體明確。有學(xué)者對此提出了四個(gè)條件:(1)土地使用方向具有鮮明的社會(huì)性特點(diǎn),不以贏利為目的,一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式;(2)項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人,而非特定的公眾;(3)社會(huì)絕大多數(shù)人能直接享受;(4)土地征收后較征收前更具社會(huì)效益[6]?；谶@些條件,我國可以采取列舉加概括式的立法模式,使得界限能夠明確,但可以賦予法官自由裁量權(quán),更易于解決現(xiàn)實(shí)中的相關(guān)糾紛。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是我國物權(quán)中的重要組成部分,它關(guān)系到占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的切身利益,解決不好就會(huì)產(chǎn)生巨大的問題,影響社會(huì)穩(wěn)定。但是我國相關(guān)法規(guī)在現(xiàn)實(shí)操作中確實(shí)存在諸多問題,這不得不使我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)問題解決問題,只有不斷完善我國相關(guān)法規(guī),并且付諸實(shí)踐,在操作中嚴(yán)格執(zhí)法,才能創(chuàng)造一個(gè)完善的法制環(huán)境,保護(hù)權(quán)利人應(yīng)得的權(quán)益。

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DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2015.04.017

中圖分類號(hào)：D922.36

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-9476(2015)04-0066-04

作者簡介：劉森(1984-),男,河南周口人,助教,碩士,研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：2014年度周口師范學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目“土地征收和物權(quán)保護(hù)的沖突平衡機(jī)制研究”(zknuc0117)。

收稿日期：2015-05-15；修回日期：2015-06-05