集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)行為分析
——基于委托代理理論

尹 奇，李俊龍，陳昱潔

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，四川 成都 611130）

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)行為分析
——基于委托代理理論

尹 奇，李俊龍，陳昱潔

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，四川 成都 611130）

研究目的：基于委托代理理論，探討集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)的行為。研究方法：實(shí)地調(diào)查法。研究結(jié)果：村委會(huì)雙向代理行為從總體來(lái)說(shuō)促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)，但也出現(xiàn)了諸如村委會(huì)權(quán)力尋租、村委會(huì)行為決策有較大不確定性和村委會(huì)雙向代理風(fēng)險(xiǎn)較大等問(wèn)題。村委會(huì)代理行為出現(xiàn)問(wèn)題的原因主要包括：集體土地產(chǎn)權(quán)代理人市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)；委托人缺位；村委會(huì)代理行為受信息和規(guī)則因素的制約等。研究結(jié)論：應(yīng)當(dāng)規(guī)范和引導(dǎo)村委會(huì)的雙向代理行為，具體措施包括引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)化代理人行為；做實(shí)農(nóng)戶委托人身份；優(yōu)化村委會(huì)作為雙向代理人的激勵(lì)約束機(jī)制。

土地經(jīng)濟(jì)；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；委托代理理論；村委會(huì)行為

1 引言

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地的使用權(quán)在符合法律規(guī)定的條件下進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易的行為，流轉(zhuǎn)的方式主要包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股或聯(lián)建等[1]。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在諸多極不規(guī)范的現(xiàn)象，如：流轉(zhuǎn)中違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重；集體建設(shè)用地利用率低下；土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重；流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范，農(nóng)民利益難以保障等[2]。因此，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

中國(guó)《物權(quán)法》第60條規(guī)定：農(nóng)民集體成員具有對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，同時(shí)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的執(zhí)行權(quán)利。村委會(huì)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表，在一些集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的地區(qū)，村委會(huì)成為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)方，并為廣大村民所接受[3]。因此，村委會(huì)的行為對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的開展有很大影響，如果村委會(huì)充分發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)各方的作用，就能促進(jìn)集體建設(shè)用地健康有序的進(jìn)行流轉(zhuǎn)，反之，如果村委會(huì)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各項(xiàng)應(yīng)有的職能發(fā)揮得不好，甚至有損害流轉(zhuǎn)雙方利益的行為，則可能阻礙集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，不少學(xué)者從各個(gè)角度提出促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的措施：法律制度方面，馬三喜提出創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀要求[4]；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方面，陳紅霞提出要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一級(jí)改革征地制度[5]；程久苗提出要?jiǎng)?chuàng)新集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和運(yùn)行制度，同時(shí)完善集體土地收益分配制度[6]；相關(guān)利益主體博弈方面，邱雪萍等提出豐富和拓展農(nóng)戶利益表達(dá)機(jī)制，合理配置政府、企業(yè)和農(nóng)民的利益[7]，交易成本方面，袁朝楓等提出必須將降低地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的交易成本作為集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)[8]。但在現(xiàn)有研究中，較少涉及從委托代理的角度專門對(duì)村委會(huì)的行為及其作用和功能進(jìn)行探討。為此，本文以2014年1—2月對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)較為典型的成都市溫江區(qū)、郫縣和都江堰市的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，基于委托代理理論，探討了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)的行為及其重要作用和功能，對(duì)村委會(huì)行為出現(xiàn)的問(wèn)題及其原因進(jìn)行了分析，并提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中完善村委會(huì)行為的對(duì)策建議。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的委托代理關(guān)系分析

委托—代理理論是指委托人根據(jù)一種明示或暗示的契約，指定、雇傭代理人為其服務(wù)，同時(shí)授予其一定的決策權(quán)利，并根據(jù)代理人提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬[9]。委托—代理關(guān)系的構(gòu)成需要三個(gè)條件：一是信息不對(duì)稱；二是契約關(guān)系；三是利益關(guān)系。在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中，各主體（農(nóng)戶、村委會(huì)和企業(yè)）之間符合委托代理關(guān)系形成的三個(gè)條件：從信息對(duì)稱性來(lái)看，村委會(huì)了解集體土地的自然特性等方面的信息，從這個(gè)層面來(lái)講，村委會(huì)是信息優(yōu)勢(shì)方，企業(yè)是信息劣勢(shì)方。然而企業(yè)作為土地的最終使用者，更了解市場(chǎng)信息，從這個(gè)角度講，企業(yè)是信息優(yōu)勢(shì)方，村委會(huì)是信息劣勢(shì)方；從契約關(guān)系來(lái)看，通過(guò)簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的契約合同，農(nóng)戶、村委會(huì)和企業(yè)之間建立了契約關(guān)系；從利益關(guān)系來(lái)看，盡管農(nóng)戶、村委會(huì)和企業(yè)均是“理性經(jīng)濟(jì)人”，追逐著各自利益最大化，但可以通過(guò)建立一種有效的激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化[10]。當(dāng)前，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，村委會(huì)既是農(nóng)戶的代理人，又是企業(yè)代理人，構(gòu)成雙向委托代理關(guān)系。

2.1村委會(huì)與農(nóng)戶之間的委托代理關(guān)系

村委會(huì)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表，代理村民集體成為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體。因而，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)“合法”地充當(dāng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的代理人，農(nóng)戶成為委托人，形成法定的委托代理關(guān)系。村委會(huì)作為代理人的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是接受農(nóng)戶的委托，代理村民集體承擔(dān)起集體建設(shè)用地的管理和流轉(zhuǎn)工作，代表農(nóng)戶的利益，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶利益的最大化。但是因?yàn)榇逦瘯?huì)管理本村事務(wù)的權(quán)力更多地是由地方政府所賦予，村委會(huì)成員的工資報(bào)酬以及辦公經(jīng)費(fèi)也由地方政府派發(fā)，所以村委會(huì)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中更多的是對(duì)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)農(nóng)戶負(fù)責(zé)。因此，在村委會(huì)與農(nóng)戶的委托代理關(guān)系中，地方政府代替農(nóng)戶支付給村委會(huì)代理費(fèi)用，從而也替代農(nóng)戶成為事實(shí)上的委托人，造成了農(nóng)戶作為委托人事實(shí)缺位的困境，農(nóng)戶只充當(dāng)了名義上的委托人。另一方面，由于農(nóng)戶對(duì)村委會(huì)行為的監(jiān)督成本過(guò)高，難以獲取村委會(huì)尋租行為的證據(jù)，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)戶在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主體地位的事實(shí)缺失。

2.2 村委會(huì)與企業(yè)之間的委托代理關(guān)系

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，企業(yè)作為逐利者，需要找到在農(nóng)村社區(qū)中一個(gè)合適的代理人，實(shí)現(xiàn)低成本、高效率地流入集體建設(shè)用地的目的。而在中國(guó)廣大的農(nóng)村社區(qū)，幾乎不存在專業(yè)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)代理人，村委會(huì)由于身份特殊，且對(duì)各方信息了解比較充分，從而擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，成為企業(yè)選擇代理人的最優(yōu)選擇。因此，在企業(yè)給村委會(huì)支付約定代理費(fèi)用的基礎(chǔ)上，雙方便形成了委托代理關(guān)系，企業(yè)是委托人，村委會(huì)是代理人。在這種委托代理關(guān)系下，村委會(huì)可能利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)尋租，而這種權(quán)力的尋租以犧牲農(nóng)戶作為委托人的利益為代價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失。

3 基于委托代理關(guān)系的村委會(huì)行為及作用分析

在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)根據(jù)不同類型的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其具體代理行為和作用也不同。（1）在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)的行為主要是代理人的行為：流轉(zhuǎn)前，充當(dāng)流轉(zhuǎn)雙方的中介，為雙方提供交易信息；流轉(zhuǎn)中，代理雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，收取一定的代理費(fèi)用或者工作經(jīng)費(fèi)，以及為企業(yè)提供租金擔(dān)保；流轉(zhuǎn)后，監(jiān)督流轉(zhuǎn)收益到位情況，就租金調(diào)整與企業(yè)和農(nóng)戶進(jìn)行談判，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)和仲裁。（2）在其他建設(shè)用地（經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及公益建設(shè)用地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)主要是作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表，有流出其他建設(shè)用地使用權(quán)的行為。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不同階段，村委會(huì)的行為和作用具體內(nèi)容如下。

3.1 流轉(zhuǎn)前村委會(huì)的委托代理行為及其作用

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，13個(gè)行政村（農(nóng)村新型社區(qū)）中，有9個(gè)村的村委會(huì)作為流轉(zhuǎn)雙方代理人提供了流轉(zhuǎn)服務(wù)和指導(dǎo)，占了近70%。服務(wù)和指導(dǎo)的內(nèi)容包括利用信息和資源等方面的優(yōu)勢(shì)，為流轉(zhuǎn)雙方提供所需的交易信息。例如讓農(nóng)戶了解用地企業(yè)信譽(yù)和經(jīng)營(yíng)能力，以及土地價(jià)格等市場(chǎng)信息；為企業(yè)提供土地位置、面積、現(xiàn)狀用途等基本信息以及流轉(zhuǎn)所要涉及到的農(nóng)戶的情況。村委會(huì)的工作實(shí)際上起到了信息中介的作用，促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方充分了解對(duì)方情況，達(dá)成流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。此外，流轉(zhuǎn)前，溫江區(qū)幸福社區(qū)村委會(huì)代理政府進(jìn)行土地整理，在監(jiān)事會(huì)和議事會(huì)的監(jiān)督下進(jìn)行土地整理和建設(shè)用地指標(biāo)的申請(qǐng)和交換工作，由地方政府給村委會(huì)撥付土地整理經(jīng)費(fèi)和其他工作費(fèi)用。

然而也發(fā)現(xiàn)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之前，一些村委會(huì)為了追求政績(jī)和獲取工作經(jīng)費(fèi)，急于促成本村集體建設(shè)用地的集中連片流轉(zhuǎn)，忽視了某些農(nóng)戶的個(gè)人意愿和利益訴求，導(dǎo)致了一些社會(huì)糾紛的出現(xiàn)。此外，由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益可觀，有的村委會(huì)往往對(duì)企業(yè)和農(nóng)戶隱瞞真實(shí)情況，采取一些違法違規(guī)行為，獲取流轉(zhuǎn)收益。如將“四荒地”開墾出來(lái)，以集體建設(shè)用地的名義流轉(zhuǎn)，獲取可觀的流轉(zhuǎn)收益，卻損害了農(nóng)戶和企業(yè)的利益，也違背了有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。

3.2 流轉(zhuǎn)中村委會(huì)的委托代理行為及其作用

從調(diào)研情況來(lái)看，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，13個(gè)行政村（新型農(nóng)村社區(qū)）中有9個(gè)村的村委會(huì)都有代理流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同的行為。其中，這9個(gè)村中郫縣的戰(zhàn)旗村和花牌村的村委會(huì)作為企業(yè)代理人提供租金擔(dān)保，保障了企業(yè)順利流入土地。都江堰的五一社區(qū)和紅梅社區(qū)2個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)的村委會(huì)收取了工作費(fèi)用或者代理費(fèi)用。此外，有7個(gè)行政村的村委會(huì)以農(nóng)村公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表的身份，作為獨(dú)立的利益主體，有流出土地的行為。在整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)都作為企業(yè)和農(nóng)戶雙方的代理人，在價(jià)格協(xié)商以及收益分配方面，起著重要的溝通和協(xié)調(diào)作用。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有4個(gè)行政村的村委會(huì)既有代理流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同的行為，又存在流出土地的行為。這就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題：村委會(huì)既充當(dāng)了代理人，又充當(dāng)了委托人，出現(xiàn)了委托人和代理人重疊，從而導(dǎo)致委托代理關(guān)系的激勵(lì)約束機(jī)制失去了作用。村委會(huì)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，有可能會(huì)做出有利于自己利益的行為，如抬高流轉(zhuǎn)價(jià)格，損害企業(yè)的利益，截留一部分農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益，進(jìn)而出現(xiàn)委托代理問(wèn)題。

3.3 流轉(zhuǎn)后村委會(huì)的委托代理行為及其作用

13個(gè)行政村（新型農(nóng)村社區(qū)）中有6個(gè)村的村委會(huì)有糾紛調(diào)解與仲裁、租金調(diào)整談判和確保流轉(zhuǎn)收益及時(shí)到位等行為，這些行為是村委會(huì)作為雙向代理人行為的體現(xiàn)，保障了農(nóng)戶和村集體的利益。

但也發(fā)現(xiàn)，由于村委會(huì)所獲得的代理費(fèi)用都已經(jīng)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)，因而他們后期對(duì)合同調(diào)整和租金調(diào)整的動(dòng)力不足。此外，流轉(zhuǎn)雙方的糾紛調(diào)解和仲裁需要一定的交易成本和時(shí)間成本，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，當(dāng)企業(yè)對(duì)土地使用不當(dāng)或者對(duì)農(nóng)戶收益補(bǔ)償不到位時(shí)，村委會(huì)態(tài)度消極，一般會(huì)采取搪塞或者推卸責(zé)任的方式應(yīng)付，從而不利于后期土地的合理開發(fā)利用以及農(nóng)戶權(quán)益的保障。

4 委托代理關(guān)系中村委會(huì)行為存在的問(wèn)題及原因

村委會(huì)的雙向代理行為促進(jìn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，提高了集體土地的利用效率，有利于集體土地資源的優(yōu)化配置，但也存在一些問(wèn)題。

4.1 村委會(huì)的利己行為導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損

委托代理關(guān)系中，村委會(huì)首先作為農(nóng)戶的代理人，應(yīng)該維護(hù)和保障農(nóng)戶的利益，但是受到自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，村委會(huì)往往會(huì)做出損害農(nóng)戶利益的尋租行為。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)往往會(huì)利用權(quán)力和地位優(yōu)勢(shì)向企業(yè)進(jìn)行尋租，在流轉(zhuǎn)合同簽訂和后期合同履行及調(diào)整等方面損害普通農(nóng)戶的利益，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)福利凈損失。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因有兩方面：一方面是代理人市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。由于村委會(huì)自身具有充當(dāng)流轉(zhuǎn)雙方代理人的諸多天然優(yōu)勢(shì)，同時(shí)市場(chǎng)也缺乏專業(yè)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)代理人，導(dǎo)致代理人市場(chǎng)缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管機(jī)制，從而使得村委會(huì)的成員缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。另一方面是村委會(huì)角色身份界定不清。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)很多時(shí)候既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，使得村委會(huì)除了作為代理人之外，還經(jīng)常扮演土地流出方委托人的角色。因此，村委會(huì)在工作中關(guān)注的更多的是自身的利益而不是作為委托人農(nóng)戶的利益。

4.2 村委會(huì)行為決策存在不確定性

如前所述，村委會(huì)與農(nóng)戶的委托代理關(guān)系中，其代理行為更多的是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)農(nóng)戶負(fù)責(zé)。因而，在實(shí)際中村委會(huì)擁有集體建設(shè)用地的處置權(quán)，且不用為其行為決策承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。此外，村委會(huì)行為選擇不僅取決于經(jīng)濟(jì)效益，還依賴于其成員的文化素質(zhì)、傳統(tǒng)習(xí)俗和道德理念。

導(dǎo)致村委會(huì)行為決策不確定性的原因主要有兩個(gè)：其一，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)普遍存在委托人缺位的困境。即村委會(huì)的代理人地位不是由農(nóng)戶賦予，而是由政府賦予，農(nóng)戶難以行使其委托與監(jiān)督權(quán)利。這一困境導(dǎo)致村委會(huì)作為代理人在進(jìn)行決策時(shí)，不是以農(nóng)戶利益作為決策標(biāo)準(zhǔn)，而是從政府和自身利益出發(fā)，從而產(chǎn)生村委會(huì)決策行為的不確定性；其二，受村委會(huì)成員的文化素質(zhì)、傳統(tǒng)習(xí)俗和道德理念的影響，經(jīng)濟(jì)利益不再是影響其行為取向的惟一標(biāo)準(zhǔn)，他們可能出于各種主觀原因而阻礙集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，損害流轉(zhuǎn)雙方的利益，增加了村委會(huì)行為決策的不確定性。

4.3 村委會(huì)雙向代理行為的風(fēng)險(xiǎn)較大

村委會(huì)作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的雙向簽約代理人，當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一方選擇拒絕履約合同時(shí)，村委會(huì)很可能會(huì)與流轉(zhuǎn)中的一方一起成為受害者。此時(shí)，村委會(huì)作為與流轉(zhuǎn)雙方簽約的流轉(zhuǎn)代理人和土地流入方的租金擔(dān)保人，將承擔(dān)巨大的公關(guān)壓力和經(jīng)濟(jì)壓力。此外，中國(guó)的法律、法規(guī)尚未明文規(guī)定宅基地和公益性集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因而，村委會(huì)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的雙向代理簽訂流轉(zhuǎn)合同的行為，可能會(huì)面臨較高的違法風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而承擔(dān)大部分的違法成本。

使村委會(huì)代理存在風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有以下幾個(gè)方面：在信息方面，流入企業(yè)作為集體建設(shè)用地的最終使用者，顯然比農(nóng)戶和村委會(huì)掌握更多的土地市場(chǎng)信息，因而在合同簽訂和后期租金調(diào)整階段，屬于信息優(yōu)勢(shì)方，使得村委會(huì)承擔(dān)著較大的代理風(fēng)險(xiǎn)；在規(guī)則方面，村委會(huì)和農(nóng)戶對(duì)企業(yè)利用土地的情況和合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生較大的交易成本（主要是時(shí)間成本和監(jiān)督成本），且村委會(huì)無(wú)法對(duì)企業(yè)擅自更改土地用途和違反合同的行為進(jìn)行處罰，從而導(dǎo)致村委會(huì)面臨企業(yè)違規(guī)和農(nóng)戶上訴的雙向代理風(fēng)險(xiǎn)；此外，政府的支持對(duì)土地交易市場(chǎng)化起著極為重要的作用，而目前中國(guó)的憲法和《土地管理法》都沒(méi)有明文允許宅基地和公益性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因而政府也不會(huì)明確支持流轉(zhuǎn)行為，一旦國(guó)家對(duì)宅基地和公益性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行叫停和懲罰，村委會(huì)的雙向代理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步增加。

5 結(jié)論與建議

中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及了眾多交易主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，建立和完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度必然是一個(gè)復(fù)雜而緩慢的漸進(jìn)過(guò)程。村委會(huì)是集政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)職能于一身的主體，對(duì)建立統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)起著至關(guān)重要的作用。由于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中委托代理關(guān)系自身的不合理，或者村委會(huì)由于“經(jīng)濟(jì)人”出發(fā)點(diǎn)而導(dǎo)致的利己行為，都可能使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)陷入低效甚至無(wú)效的狀態(tài)。為此，本文提出以下建議，以期對(duì)村委會(huì)的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

5.1 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)化代理人行為

由于法律“強(qiáng)制”選擇了村委會(huì)作為法定的集體所有權(quán)代理人，從而使得村委會(huì)順理成章地成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方的壟斷代理人。因而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)當(dāng)減弱國(guó)家的控制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓村委會(huì)和其他優(yōu)質(zhì)代理人競(jìng)爭(zhēng)代理人職位，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的壓力下，促使村委會(huì)自覺(jué)規(guī)范自身行為，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到優(yōu)化代理人行為的目的。比如成都市于2008年建立了“成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶將擬用于流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體土地信息（面積、形狀、四至等）掛于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的官網(wǎng)，吸引企業(yè)或者業(yè)主的投資，最終由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所組織流轉(zhuǎn)交易，簽訂合同，為流轉(zhuǎn)雙方提供了安全、高效的全方位服務(wù)。

5.2 明確農(nóng)戶的委托人身份

應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，制定配套的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理辦法，及時(shí)高效地完成宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的統(tǒng)一確權(quán)、登記和頒證。只有在明晰和保護(hù)農(nóng)戶集體建設(shè)用地用益物權(quán)的基礎(chǔ)之上，才能明確農(nóng)戶的委托人身份，使得村委會(huì)代理行為真正對(duì)農(nóng)戶負(fù)責(zé)，農(nóng)戶的權(quán)益才能得到充分的保障。此外，應(yīng)提高村委會(huì)成員的業(yè)務(wù)水平、文化水平以及道德水平，使他們具備高水準(zhǔn)代理人所要求的素質(zhì)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和企業(yè)利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

5.3 優(yōu)化村委會(huì)雙向代理人的激勵(lì)約束機(jī)制

根據(jù)委托代理理論，委托人（農(nóng)戶和企業(yè)）可以通過(guò)激勵(lì)、監(jiān)督等方式來(lái)規(guī)范代理人（村委會(huì)）行為。

首先，建立激勵(lì)機(jī)制。其一，建立健全村干部的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬機(jī)制，提高村干部的工資報(bào)酬收入，使得他們工資的高低與其工作績(jī)效掛鉤，從而在一定程度上達(dá)到“高薪養(yǎng)廉”的目標(biāo)，減少權(quán)力的尋租；其二，建立健全完善村干部晉升機(jī)制，提供公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，提高村干部的政治榮譽(yù)感；其三，建立村干部的生活保障機(jī)制，推進(jìn)村干部的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)，并且給在職期間表現(xiàn)優(yōu)異的村干部給予退休補(bǔ)貼，以解決他們的后顧之憂。

其次，強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制。一方面，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。使村委會(huì)的行為置于大眾的監(jiān)督下，從而減少因?yàn)椴煌该鞯呢?cái)務(wù)和工作所導(dǎo)致的信息不對(duì)等，進(jìn)而減少權(quán)力的尋租和貪污腐化問(wèn)題；另一方面，增加違法成本和失信成本。中國(guó)目前有關(guān)集體建設(shè)用地的制度與法規(guī)嚴(yán)重滯后于土地市場(chǎng)的發(fā)育[11]，導(dǎo)致當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中代理人和委托人的違法、違規(guī)成本較低，出現(xiàn)了村委會(huì)壓低集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格，企業(yè)和農(nóng)戶擅自終止合同，以及企業(yè)不依照合同規(guī)定的形式和金額支付集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益等現(xiàn)象。因而要建立起嚴(yán)格的集體建設(shè)用地監(jiān)督約束制度，加大對(duì)代理人和委托人違法、違規(guī)行為的懲治力度，相應(yīng)地減少委托人和代理人的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，村委會(huì)干部也要自覺(jué)提高自身思想覺(jué)悟，提高自身的約束能力，擯棄官本位思想，積極參加國(guó)家政策、法律的學(xué)習(xí)，全面提高政治理論水平修養(yǎng)。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Village Committee’s Behavior in the Process of Transferring Rural Collective Construction Land based on the Principal-agent Theory

YIN Qi, LI Jun-long, CHEN Yu-jie
（School of Management, Sichuan Agricultural University, Chengdu 611130, China）

The purpose of this paper is to explore the behavior of village committee in the process of transferring collective construction land based on the principal-agent theory. The method used is the on-the-spot interview. The results show that the double agent behavior of village committee promoted the orderliness of collective construction land transfer. However, there are also some problems, such as the village committee’s rent-seeking behavior, the uncertainty of decision-making behavior of the village committee, and the risk of village committee’s double agent behavior. The reasons for the problems mainly include 1） the agent market of rural property right lacks competition; 2） the principal is absent; and 3） the village committee’s agent behavior faces restrictions from information asymmetry and related rules etc. The paper concludes that the policy makers should pay attention to regulate and guide the double agent behaviors of the village committees. Concrete measures include introducing competition mechanism and optimizing agent behavior,reinforcing farmers’ identity of principal, and optimizing the incentive and constraint mechanism for the village committee’s double agent behaviors.

land economy; transfer of collective construction land; principal-agent theory; village committee behavior

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0048-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.007

2015-01-29

2015-06-19

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金（13xjy011）；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金（13YJA630044）。

尹奇（1976-），女，四川長(zhǎng)寧人，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: 25575670@qq.com

李俊龍（1990-），男，四川遂寧人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: 372336610@qq.com