國土空間管制、土地非均衡發(fā)展與外部性研究：回顧與展望

文蘭嬌， 張晶晶

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

（2.澳大利亞悉尼大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，悉尼新南威爾士 NSW 2006）

國土空間管制、土地非均衡發(fā)展與外部性研究：回顧與展望

文蘭嬌1，2， 張晶晶1，2

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

（2.澳大利亞悉尼大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，悉尼新南威爾士 NSW 2006）

研究目的：通過回顧國際上國土空間管制的發(fā)展歷程和國土空間管制帶來的土地非均衡發(fā)展、空間外部性問題，分析國際上在立法、經(jīng)濟(jì)和管制上的內(nèi)部化政策和趨勢，為中國推進(jìn)國土空間管制的理論和實踐提供參考。研究方法：采用文獻(xiàn)回顧和歸納比較法分析其發(fā)展趨勢和特點。研究結(jié)果：（1）國際上國土空間管制經(jīng)歷了數(shù)量管護(hù)、質(zhì)量管護(hù)、生態(tài)管護(hù)和發(fā)展限制4個階段；（2）國土空間管制會產(chǎn)生土地非均衡發(fā)展和空間外部性；（3）在采取的管制手段和政策的過程中，土地資源空間的異質(zhì)性、不可移轉(zhuǎn)性、比較優(yōu)勢的差異性、多宜性決定了完全依靠市場來配置資源難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，因此實施國土空間管理（spatial management）與空間治理（spatial governance）是世界通行的做法。研究結(jié)論：發(fā)展受限程度測度、外部性空間擴(kuò)散規(guī)律、機(jī)理等問題有待未來進(jìn)一步研究。

土地管理；土地空間管制；土地非均衡發(fā)展；空間外部性；回顧；展望

1 引言

早在20世紀(jì)初，歐美等發(fā)達(dá)國家開始根據(jù)土地資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢，實施土地用途專門分區(qū)使用的空間管制制度。然而，土地分區(qū)使用的結(jié)果一方面使得不同特點土地的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，另一方面土地分區(qū)使用造成的限制發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體利益“暴損”（wipeouts），以及非受限土地的“暴利”（windfalls）現(xiàn)象，比如，由于土地規(guī)劃和用途管制的剛性，限制發(fā)展區(qū)的土地不能由低效益的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤找娴墓ど虡I(yè)用地，這部分土地失去發(fā)展機(jī)會導(dǎo)致權(quán)利人利益受到“暴損”，而非限制區(qū)土地因規(guī)劃管制可以將土地用途改變成工商用地等土地收益更高的利用方式獲取“暴利”，故其有失社會公平受到廣泛質(zhì)疑[1-2]。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出，“將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，……，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！敝袊鞑康貐^(qū)與東部地區(qū)相比是資源和環(huán)境保護(hù)的重點地區(qū)，按照主體功能分區(qū)，許多地區(qū)將被劃定為國家的“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”，未來相當(dāng)一段時期將繼續(xù)作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“影子區(qū)”，若得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其“馬太效應(yīng)”會放大，造成東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度的進(jìn)一步擴(kuò)大。本文旨在通過回顧國際上國土空間管制的發(fā)展階段，國土空間管制、土地非均衡發(fā)展及其產(chǎn)生的空間外部性關(guān)系，國際上在立法、經(jīng)濟(jì)和管制上的內(nèi)部化政策和趨勢，總結(jié)目前研究特點和未來研究方向，為中國建立公平、有效、均衡的國土空間管制制度提供借鑒。

2 國土空間管制發(fā)展階段

國土空間管制源于空間規(guī)劃，20世紀(jì)初，德國最早將全國劃分成若干個區(qū)域，并頒布了《德國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，進(jìn)行全面的空間規(guī)劃。隨后，英國、法國、日本、荷蘭、韓國等國家開始陸續(xù)進(jìn)行全國性的國土空間規(guī)劃，其空間管制也不斷演化發(fā)展，規(guī)劃管制目標(biāo)特別是農(nóng)地規(guī)劃管制的目標(biāo)從數(shù)量到質(zhì)量，從生態(tài)到發(fā)展倫理也不斷變化[3-7]，大致分為以下階段：（1）20世紀(jì)60年代以前，國土空間管制的目標(biāo)著眼于城鎮(zhèn)歷史文化古跡用地、綠地等公共用地保護(hù)和農(nóng)地數(shù)量的關(guān)注。如美國于1906年開始采用土地用途專門分區(qū)管制（zoning）保護(hù)城鎮(zhèn)內(nèi)土地利用經(jīng)濟(jì)利益低、社會效益和生態(tài)效益高的文化古跡用地。與此同時，城市快速發(fā)展侵占農(nóng)地，造成農(nóng)地流失問題引起公眾的關(guān)注。（2）20世紀(jì)60—70年代，特別是70年代全球能源危機(jī)引發(fā)的糧食供給不足以后，國土空間管制重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)地數(shù)量和農(nóng)地質(zhì)量的保護(hù)上，并通過增長管理阻止城市擴(kuò)張對農(nóng)地的侵占。最顯著的特征是將應(yīng)用于城鎮(zhèn)的國土空間管制工具借鑒到農(nóng)村，對農(nóng)地進(jìn)行分區(qū)。如美國采用Zoning、Storie Index Rating 和LESA農(nóng)地質(zhì)量評估系統(tǒng)，將農(nóng)地分為限制發(fā)展的“綠地”（green land）和可發(fā)展的“白地”（white land），控制城市擴(kuò)張侵占優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，以實現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)農(nóng)地數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)[1，8]。（3）20世紀(jì)80年代歐盟地區(qū)和北美地區(qū)針對農(nóng)產(chǎn)品等糧食生產(chǎn)過剩，紛紛制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)地休耕立法政策以保護(hù)農(nóng)地生態(tài)。從此，農(nóng)地保護(hù)由數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)過渡到生態(tài)管護(hù)。如南德的巴登—符騰堡邦（Baden-Wuertemberg）的《保護(hù)區(qū)補(bǔ)償實行辦法》按生態(tài)環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度，將整個區(qū)域分為I、II、IIIA、IIIB 4種限制區(qū)，并根據(jù)政府的“標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)地”測算受限程度和補(bǔ)償份額[9]。（4）進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，地球倫理（earth ethics）的浪潮引發(fā)了公眾對環(huán)境敏感區(qū)管制的關(guān)注，國土空間管制開始著眼于大尺度、環(huán)境敏感區(qū)域土地的限制發(fā)展。如美國20世紀(jì)90年代，為了緩解東北部各州高城市化水平下農(nóng)地用途流轉(zhuǎn)的巨大壓力，開展了“保護(hù)儲備計劃”（CRP）（Conservation Reserve Plan），試圖通過提供補(bǔ)貼讓土地所有者參與休耕，保護(hù)農(nóng)地坡度較陡、水土流失嚴(yán)重環(huán)境脆弱土地[8,10]。此外，比較典型的還有2004年加拿大安大略省著名的“綠帶法”[11]，2000年荷蘭的農(nóng)用地用作自然保護(hù)區(qū)發(fā)展[12]。

3 國土空間管制帶來土地非均衡發(fā)展和空間外部性

3.1 國土空間管制造成土地發(fā)展強(qiáng)度和權(quán)利主體利益的非均衡

國土空間管制是通過區(qū)域發(fā)展管制和土地發(fā)展強(qiáng)度管制而實現(xiàn)管制目標(biāo)，因此，限制區(qū)和非限制區(qū)土地的開發(fā)強(qiáng)度不同，對應(yīng)的土地價值顯化程度不同、權(quán)利土地收益不同，造成土地發(fā)展強(qiáng)度和對應(yīng)主體利益的非均衡。區(qū)域發(fā)展管制是透過總體規(guī)劃和部門規(guī)劃編制，將異質(zhì)的國土，根據(jù)資源稟賦、比較優(yōu)勢、發(fā)展?jié)摿?，環(huán)境承載能力在空間上劃分為可發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)來實現(xiàn)總體上土地發(fā)展管制。如美國的可發(fā)展的白地和禁止發(fā)展的綠地；荷蘭的可發(fā)展紅色區(qū)域（red functions area）和禁止發(fā)展的綠色區(qū)域（green functions area）[12]；德國的可建筑區(qū)（Baugebiet）和不可建筑區(qū)（Nichtbaugebiet）[9]。中國臺灣是透過《國土綜合發(fā)展綱要》，分別實施都市發(fā)展計劃和非都市發(fā)展計劃，限制城市和農(nóng)村的發(fā)展，在都市計劃范圍內(nèi)，將城市土地分為可建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)等；在非都市計劃中將國土分為重要農(nóng)業(yè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)[13-15]。土地發(fā)展強(qiáng)度管制在城市和農(nóng)村地區(qū)設(shè)置條件不同，建筑密度、容積率、建筑高度是城市常用的限制指標(biāo)，而農(nóng)藥使用、化肥施用、作物輪作制度、污染物的排放、農(nóng)地轉(zhuǎn)用等是農(nóng)村常用限制指標(biāo)。在城市，如果土地所有者（使用者）的土地在可發(fā)展區(qū)內(nèi)，只要符合規(guī)劃許可、建筑許可和發(fā)展許可，其土地的市場價值和潛在的發(fā)展價值可以在市場上實現(xiàn)，相反其土地發(fā)展就會受到抑制。在農(nóng)村，如果土地所有者（產(chǎn)權(quán)人）土地為一般農(nóng)業(yè)區(qū)，即可發(fā)展區(qū)，其土地可以實現(xiàn)發(fā)展，并帶來經(jīng)濟(jì)收益；而在重要水源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、重要農(nóng)業(yè)區(qū)，其土地發(fā)展權(quán)可能要永久凍結(jié)，以保障公眾和社會的利益。

3.2 國土空間管制是空間外部性產(chǎn)生的前提

國土空間管制引起的土地發(fā)展非均衡帶來的外部性包括外部效益和外部成本兩個方面[16]。一般來說，外部效益來自于土地發(fā)展受限區(qū)。由于土地發(fā)展受限，造成土地產(chǎn)權(quán)、土地開發(fā)強(qiáng)度和土地發(fā)展權(quán)受到抑制，無法充分實現(xiàn)土地的市場價值，其價值人為地因土地空間管制而降低，受到“暴損”[1,17]，但是其非市場價值部分或者完全保留下來，不僅使本限制區(qū)受益，而且惠及周圍的可發(fā)展區(qū)。外部成本來自于可發(fā)展區(qū)。在可發(fā)展區(qū)，土地一方面可以增加發(fā)展強(qiáng)度，另一方面也可以從低收益利用方式轉(zhuǎn)向高收益利用方式，而使土地所有者（土地產(chǎn)權(quán)人）受益，土地價值在國土管制下“暴利”[1,17]。但是土地產(chǎn)權(quán)人的“暴利”建立在周圍受限制的土地產(chǎn)權(quán)人的“暴損”和土地空間管制的基礎(chǔ)上，并對周圍和社會造成損失?！氨├迸c“暴損”形成了所謂的“暴利—暴損困境”[18]。

4 國內(nèi)外研究特點和趨勢

4.1 國際上在立法、經(jīng)濟(jì)和管制上的外部性內(nèi)部化政策治理

美國[19]最早從法理上區(qū)分無補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)征收（taking）與警察權(quán)（police power）行使有效性。隨后，Dunham在此基礎(chǔ)上區(qū)分警察權(quán)與征收權(quán)（power of eminent domain）界限，提出如果管制（私人土地發(fā)展）給社區(qū)帶來了好處，則應(yīng)該補(bǔ)償[20]。應(yīng)對國土空間管制下土地發(fā)展受限與過度，以及由此引起的空間外部性最有效的辦法是通過立法，對發(fā)展受限和產(chǎn)生的凈的正外部性土地利用行為給予補(bǔ)償，對發(fā)展過度和產(chǎn)生的凈外部性給予課稅立法[21]。德國和英國也先后提出了諸如《帝國憲法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利，對發(fā)展受限土地進(jìn)行補(bǔ)償，后者還提出土地產(chǎn)權(quán)人應(yīng)對空間管制帶來的土地增值進(jìn)行依法納稅[9,22-23]。

國土空間管制引起的土地非均衡發(fā)展產(chǎn)生的“暴利—暴損困境”可以采用市場機(jī)制、政府干預(yù)，及二者結(jié)合的手段處理。市場機(jī)制包括可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)制度（Transferable Development Right Systems，TDR）、市場化發(fā)展權(quán)制度（marketable development right）、空間轉(zhuǎn)移制度（space for space）（荷蘭）[24]、容積移轉(zhuǎn)制度（臺灣）[25]、空中權(quán)交易制度（日本）等。馬里蘭州的Montgomery縣是美國最早（1980年）、保護(hù)農(nóng)地面積最多（38251英畝）、最成功運(yùn)用TDR保護(hù)農(nóng)地的典范，盡管TDR只在美國少數(shù)幾個州實施，但前景十分被看好[26]。成都、浦東、浙江、廣州等地施行的耕地（基本農(nóng)田）保護(hù)基金的實踐亦屬對土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。成都、浦東、浙江、廣州及重慶[27-32]等地進(jìn)行了類似土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的嘗試，對農(nóng)地及生態(tài)用地的保護(hù)起到積極作用，但仍未實現(xiàn)開發(fā)密度在空間意義上的轉(zhuǎn)移。

為了規(guī)避負(fù)外部性，Colwell[33]提出一種土地過度發(fā)展額外付費(fèi)和隔離外部性的制度設(shè)想，即柔性授權(quán)制度（TOS，Tender Offer System），每位產(chǎn)權(quán)人在一定范圍內(nèi)均有是否同意他人改變土地發(fā)展的同意權(quán)（部分土地產(chǎn)權(quán)）。改變土地發(fā)展的土地所有權(quán)人必須征得周圍土地產(chǎn)權(quán)人的同意，并付費(fèi)（購買80%的上述部分產(chǎn)權(quán)）給周圍的土地所有權(quán)人，以補(bǔ)償他們因改變發(fā)展的負(fù)外部性所受的損失。臺灣的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例施行細(xì)則》規(guī)定與Colwell的TOS制度頗為相似，如在農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地時需要建設(shè)綠化隔離帶，以消除負(fù)外部性[34]，而城市土地使用變更除了滿足許可條件外，還必須滿足回饋條件（回饋比例、項目、回饋方式等），捐贈生態(tài)綠地[13]。

4.2 土地非均衡與空間外部性及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策相關(guān)研究特點與趨勢

（1）國土空間管制從單目標(biāo)的、主要依靠行政手段、剛性的、靜態(tài)的非均衡管理，向多目標(biāo)、行政與財政手段相結(jié)合、剛性與彈性兼顧、動態(tài)的管理均衡發(fā)展。國土空間管制是政策性的分區(qū)管制[35]，不同階段政府的政策目標(biāo)不同，管理的目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)的手段也不一樣。早期目標(biāo)主要是單一的數(shù)量控制（保護(hù)歷史文化古跡用地、控制農(nóng)地流失），采取的手段是嚴(yán)格的、剛性的、強(qiáng)制性的空間管制凍結(jié)土地發(fā)展權(quán)，比如土地用途專門分區(qū)（Compulsory Zoning）、征收權(quán)土地分區(qū)管制（Zoning by Eminent Domain）、綠帶（Green Belt）、城市增長邊界（Urban Growth Boundary），其結(jié)果是限制區(qū)和非限制區(qū)之間的非均衡發(fā)展，同時區(qū)域之間在保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，增長和發(fā)展的機(jī)會方面也是不平等的[1]。由于國土空間管制是在資源稟賦、環(huán)境承載能力和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給定的前提下，對人口—產(chǎn)業(yè)—城鎮(zhèn)體系的空間組織和治理[35-36]，隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，要素的流動，其管理目標(biāo)向兼顧數(shù)量質(zhì)量轉(zhuǎn)移，重點是生態(tài)管理，如開敞空間、林地[37]、濕地[38]的保護(hù)，限制的權(quán)利除了對使用權(quán)、發(fā)展權(quán)外，也對土地普通采邑權(quán)（地產(chǎn)繼承權(quán)）（fee simple conservations）與地役權(quán)（conservation easements）等權(quán)利的保護(hù)與限制[39]；管理的方式除了行政嚴(yán)厲的剛性管制外，還針對未來發(fā)展的不確定性，增加彈性管理，并輔助以財政手段配合，如美國、日本、德國在城市局部地區(qū)采用無特定區(qū)位浮動分區(qū)管制（non-location floating zoning）、特定區(qū)位浮動分區(qū)管制（specific location floating zoning）和獎勵分區(qū)管制（incentive zoning）等形式推行彈性管理（elastic control）。此外為了解決區(qū)域之間保護(hù)責(zé)任與發(fā)展機(jī)會的非均衡，歐盟還建立了跨國的空間規(guī)劃，試圖通過財政轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)刃问浇o受限制的保護(hù)區(qū)以補(bǔ)償，以實現(xiàn)均衡發(fā)展[36]。臺灣1996年的《國土綜合開發(fā)計劃》將國土劃分為限制發(fā)展區(qū)和可發(fā)展區(qū)，但是對限制發(fā)展區(qū)土地產(chǎn)權(quán)受侵害的補(bǔ)償問題一直處于討論中[14-15]?！笆晃濉遍_始，中國大陸開始探討主體功能區(qū)規(guī)劃及其相應(yīng)的政策制度，特別是生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度[35-36,40-41]，以及國土空間管制帶來的發(fā)展受限、過度的外部性劃分[42]和外部性定量測度等[43-44]。

（2）國土空間管制下的外部性研究從均質(zhì)的社區(qū)、單一空間尺度定性的、靜態(tài)的外部性識別、界定開始，向異質(zhì)的、多維空間尺度（地塊、社區(qū)、縣、州、區(qū)域等）、空間外部性定量測度，以及外部性在時間上的變異、衰減規(guī)律，空間上的擴(kuò)散機(jī)理分析的趨勢發(fā)展。國土空間管制下土地非均衡發(fā)展可以產(chǎn)生正負(fù)外部性、金融外部性、可轉(zhuǎn)移和非移轉(zhuǎn)的外部性等[16,45]。美國環(huán)境學(xué)家[46]通過農(nóng)地非農(nóng)發(fā)展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展會帶來經(jīng)濟(jì)外溢、環(huán)境外溢、政治外溢和社會外溢。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Gardner[1]認(rèn)為保護(hù)農(nóng)地所帶來的生態(tài)服務(wù)功能外溢于經(jīng)濟(jì)效益之外，且多尺度地分析空間外部性更能把握外部性作用的機(jī)理[47-48]。同時，城市空間擴(kuò)張帶來的因素，諸如人口、實際收入、時間變化及與城市接近度等能夠影響土地價值增值，且產(chǎn)生時空效應(yīng)[23，49]，該過程中，土地用途專門分區(qū)管制在土地流轉(zhuǎn)模型中可能是內(nèi)生的[50]。針對空間外部性外溢變化，主要體現(xiàn)在空間外部性與距離變化的顯著性[51]和不同狀況下對直接和外溢價格產(chǎn)生的邊際效果進(jìn)行判斷[52]。Chamblee等[39]發(fā)現(xiàn)采邑權(quán)保護(hù)（fee simple conservations）發(fā)生在價格較高的區(qū)域，其中46%的土地保護(hù)有正的價格效果。這種效果隨距保護(hù)地的距離而衰減，但是在地役權(quán)保護(hù)范圍內(nèi)衰減較慢。Lewis[53]和Goetz[21]等也通過不同方法實證驗證了其顯著的空間外溢效果。關(guān)于估算外部性在空間上的擴(kuò)散規(guī)律和范圍，Loomis[54]嘗試用地塊特征以及相關(guān)利益者特征和面臨外部性下支付意愿分析外部性在空間上的變化規(guī)律，并提出WTP為0處為外部性在空間上的外邊界的假定。在此基礎(chǔ)上，Bateman[43，55-56]繪制了WTP在空間上的等值圖，分析外部性在空間上的擴(kuò)散過程。

（3）國土空間管制從總體空間管制政策與制度效果的理論討論向具體政策和制度效率定量評估轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)土地用途專門分區(qū)管制（agricultural zoning）是北美用來控制非農(nóng)發(fā)展廣泛采用的立法工具[57-58]。但是，土地用途專門分區(qū)管制的效應(yīng)是正還是負(fù)，尚未達(dá)成共識。理論上說，負(fù)面影響是由于土地用途專門分區(qū)管制禁止未來農(nóng)地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)發(fā)展[59]，降低了農(nóng)地價值，不少實證研究對此進(jìn)行佐證[58，60]。相反，Beaton[61]和Nickerson[62]等的研究并沒有得出保護(hù)計劃降低農(nóng)地或者空地價值的結(jié)論。然而，Lynch等[63]在Nickerson等研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行跟隨研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)將導(dǎo)致農(nóng)地價值大幅度下降。也有不多的研究認(rèn)為農(nóng)業(yè)土地用途專門分區(qū)管制能增加保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)地的價值，因其能降低非農(nóng)發(fā)展相關(guān)的負(fù)外部性的影響風(fēng)險[64]。Deaton等[11]從理論、實證中發(fā)現(xiàn)綠帶法降低了城市周圍在短期內(nèi)最有可能非農(nóng)發(fā)展的農(nóng)地價值，且實施農(nóng)業(yè)土地用途專門管制后，會在綠帶周圍產(chǎn)生蛙跳效應(yīng)，而蛙跳效應(yīng)機(jī)制的原理在于當(dāng)嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)土地用途專門管制政策用以降低城市擴(kuò)張時，可能由于蛙跳效應(yīng)導(dǎo)致城市擴(kuò)張的更遠(yuǎn)[65]。而Horowitz等[66]建立農(nóng)民競爭參與農(nóng)地保護(hù)競標(biāo)拍賣行為理論框架，通過分析土地利用和歷史資源保護(hù)的估計證實了空間管制政策保護(hù)對土地價值有正向作用。

（4）國土空間管制下的外部性研究從外部性的整體測度到外部性在時空上所表現(xiàn)的整體與部分之間關(guān)系的討論發(fā)展。采用特征價值法測度土地限制發(fā)展對某個側(cè)面（部分）的外部效果，如限制發(fā)展管制對土地價值的影響，保護(hù)對住房價格的影響，被廣泛認(rèn)同。但是從外部性的部分效果到總體外部性部分影響，從外部性的總體中分離出部分效果，它們之間關(guān)系究竟是線性關(guān)系，還是非線性關(guān)系，以及外部性在不同空間尺度上（地塊、社區(qū)、區(qū)域等）的尺度效應(yīng)存在爭論[43，55-56，67]。Parker[68]等試圖并對CVM和CE進(jìn)行比較解決嵌入效應(yīng)（embedding effects）。Dake和[69]Kallas[70]等試圖將CVM與AHP結(jié)合，解決外部性“總體”與“部分”之間的可加性與可分解性難題。

（5）國土空間管制從空間管制外部性的空間測度到外部性與土地產(chǎn)權(quán)制度與區(qū)域協(xié)調(diào)政策的空間均衡與協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)性分析發(fā)展。TDR、MDR、 PDR、 CRP、 WRP、TOS、設(shè)置綠化隔離帶、發(fā)展費(fèi)（development charge）、PESV（payment for eco-system service value）和財政轉(zhuǎn)移支付等是消除土地非均衡發(fā)展社會不公平，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的可選擇的政策和制度工具。20世紀(jì)70年代，對于可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)市場交易，人們主要關(guān)注轉(zhuǎn)移發(fā)展項目設(shè)置，如發(fā)展權(quán)需求不足問題、發(fā)展權(quán)釋放區(qū)域、供給數(shù)量過剩問題引起的薄市場問題，發(fā)展權(quán)定價，交易的時間決策等[18]，質(zhì)疑可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)制度可行性和作用的空間僅僅局限于城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)地保護(hù)和城鎮(zhèn)歷史古跡地的保護(hù)[22，71]。對于發(fā)展權(quán)購買計劃（PDR），以前關(guān)心的是政府如何籌措發(fā)展權(quán)這筆巨額資金，現(xiàn)在更關(guān)注制度和政策目標(biāo)與實施的效果和區(qū)域發(fā)展的關(guān)聯(lián)。Wu[10]通過建立農(nóng)場主參與CRP與土地價值的關(guān)系的理論模型，實證表明CRP的參與對山區(qū)、南部平原和北部平原地區(qū)農(nóng)地價值有很大影響，土地價值在這些地區(qū)分別增加5%—14%、4%—6%和2%—5%。美國耕地儲備項目（CRP）也對發(fā)展土地價值有影響，但是影響程度相對較小，僅對土地信托聯(lián)盟有小的擠出效應(yīng)[72]。也有學(xué)者實證表明發(fā)展權(quán)購買計劃對農(nóng)地流失控制有顯著效果，有PDR計劃的縣農(nóng)地流失可以減少40%—55%[73]。

5 結(jié)論與討論

本文通過回顧國內(nèi)外國土空間管制的發(fā)展階段，國土空間管制、土地非均衡發(fā)展及其產(chǎn)生的空間外部性關(guān)系，可以得到以下結(jié)論：（1）國際上國土空間管制經(jīng)歷了從數(shù)量管護(hù)、質(zhì)量管護(hù)到生態(tài)管護(hù)和發(fā)展限制4個階段。（2）國土空間管制會產(chǎn)生土地非均衡發(fā)展和空間外部性，國土空間管制及其由此引起的土地發(fā)展非均衡性是空間外部性產(chǎn)生的前提。（3）在采取的管制手段和政策的過程中，土地資源空間的異質(zhì)性、不可移轉(zhuǎn)性、比較優(yōu)勢的差異性、多宜性決定了完全依靠市場來配置資源難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，因此實施國土空間管理（spatial management）與空間治理（spatial governance）是世界通行的做法。（4）當(dāng)前國內(nèi)外空間外部性及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策相關(guān)研究存在以下5個特點：①國土空間管制從單目標(biāo)的、剛性的、靜態(tài)的非均衡管理，向多目標(biāo)、剛性與彈性兼顧、動態(tài)的管理均衡發(fā)展；②從均質(zhì)的、單一空間尺度定性的、靜態(tài)的外部性識別，到異質(zhì)的、多維空間尺度、空間外部性定量測度，以及外部性時空擴(kuò)散機(jī)理分析的趨勢發(fā)展；③從總體空間管制政策與制度效果的理論討論，開始關(guān)注具體政策和制度效率定量評估；④從外部性的整體測度到外部性的空間與時間上所表現(xiàn)的整體與部分之間關(guān)系的討論；⑤從空間管制外部性的空間測度到外部性與土地產(chǎn)權(quán)制度與區(qū)域協(xié)調(diào)政策的空間均衡與協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)性分析。

綜上所述，國內(nèi)外該領(lǐng)域的研究尚有4個方面問題待探討：（1）國土空間管制下土地發(fā)展受限（過度）程度到達(dá)何種閾值范圍，才對土地產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)侵害構(gòu)成了 “犧牲”，應(yīng)該得到公平的補(bǔ)償？當(dāng)受限（過度）在何種閾值范圍內(nèi)，對土地產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)侵害是可以容忍的范圍，可以“奉獻(xiàn)”。（2）外部性整體與空間上測度及空間擴(kuò)散機(jī)制及時空效應(yīng)、影響空間范圍及程度影響程度的研究。國土空間管制下，不同開發(fā)強(qiáng)度和限制程度對區(qū)域和土地產(chǎn)權(quán)人非經(jīng)濟(jì)福利的準(zhǔn)確度量以及空間外部效益在不同利益主體的轉(zhuǎn)移及空間外溢的距離函數(shù)的研究有待進(jìn)一步深入。（3）外部性整體與部分之間線性或非線性關(guān)系及可加性（additive）及可分解性（decomposability）問題。由于外部性的來源和構(gòu)成比較復(fù)雜，因此常用分解求和法來評估外部性的綜合影響，即利用外部性的分解性和可加性。但如何保持分解過程中各單項的“獨(dú)立性”和“窮盡性”來避免重復(fù)計算或有漏失項尚待探討。（4）外部效益轉(zhuǎn)移、內(nèi)化政策和產(chǎn)權(quán)制度安排及公共政策問題研究。區(qū)域與區(qū)域之間，同一區(qū)域不同地段和利益相關(guān)主體在土地發(fā)展與保護(hù)義務(wù)與責(zé)任，利益分配及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等制度安排與創(chuàng)新，政府實時的公共政策供給、降低執(zhí)行效率尤為重要。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Progress and Trends of Land Spatial Regulation, Unbalanced Development and Spatial Externalities

WEN Lan-jiao1,2, ZHANG Jing-jing1,2
（1. College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, China）（2. School of Economics, The University of Sydney, NSW 2006, Australia）

The purpose of this paper is to review the development stage of land spatial regulation, unbalanced development of land under land space control, land spatial externality, and the trends of international legislation and economic policies comprehensively. The methods adopted by this study are literature review, inductive method, and comparative method. The results indicate that 1） land spatial regulation on international has experienced four stages; 2） land spatial regulation can lead to land unbalanced development and spatial externalities; 3） during the process of taking measures and making policies, we can hardly achieve Pareto optimality if we only depend on market because of the spatial heterogeneity of land resources, the non transferability of land, the differences of comparative advantages, andmultisuitability of land, therefore the implementation of national spatial management and spatial governance is a universal practice; 4） there are several problems, such as determining the constrained boundary and spatial diffusion mechanism, remaining to be solved in the future.

land administration; land spatial regulation; unbalanced development of land; land spatial externality; review; prospects

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0004-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.001

2015-03-19

2015-05-24

國家自然科學(xué)基金項目（71373095）；國家自然基金應(yīng)急項目（71341040）；教育部社會哲學(xué)社科重大攻關(guān)項目（14JZD009）。

文蘭嬌（1989-），女，四川宜賓人，博士研究生。主要研究方向為土地資源經(jīng)濟(jì)。E-mail: wenlanjiao@webmail.hzau.edu.cn

張晶晶（1988-），女，湖北武漢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。主要研究方向為行為經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail: Zhangjingjing88927@hotmail.com