美國加州專項規(guī)劃的特征與啟示

■ 李 樂

（東營市國土資源局土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091）

美國加州專項規(guī)劃的特征與啟示

■ 李 樂

（東營市國土資源局土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091）

美國各州的土地政策不盡相同，但在土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的界定和區(qū)分方面表現(xiàn)出一定的共性。專項規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，用于實現(xiàn)宏觀層面具有戰(zhàn)略意義和重要價值的規(guī)劃目標。文章以美國加州對專項規(guī)劃的界定為例，系統(tǒng)地分析加州專項規(guī)劃的特征與優(yōu)勢。通過分析發(fā)現(xiàn)，正是這種嚴謹?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，有效地推動了加州政府部門在土地利用規(guī)劃實施和管理過程中的協(xié)調(diào)性、綜合性和法制性。這也為我國建立科學(xué)合理的土地空間管制與規(guī)劃制度、專項規(guī)劃實施與管理制度提供參考。

專項規(guī)劃；分區(qū)規(guī)劃；社區(qū)規(guī)劃；實施性；特征；界定；加利福尼亞州

美國是一個分權(quán)制的國家，各州在土地利用規(guī)劃體系建設(shè)和相關(guān)法律法規(guī)完善方面存在獨立的立法權(quán)[1]。加利福尼亞州（以下簡稱“加州”）政府規(guī)定其下轄的各縣、市應(yīng)加強各種規(guī)劃政策和管制規(guī)則的制定，依據(jù)土地的空間特征、區(qū)域資源稟賦對各類用地進行空間布局規(guī)劃，引導(dǎo)和刺激土地所有者和使用者按照規(guī)劃用途利用土地。而對具有戰(zhàn)略意義的資源和需求，政府機構(gòu)則以主導(dǎo)者的身份參與專項規(guī)劃的編制、實施與管理。專項規(guī)劃不僅在強調(diào)控制標準建立、實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體約束方面與總體規(guī)劃作用一致，更重要的是作為一種實施性規(guī)劃，可以通過建立專門的實施機制落實規(guī)劃內(nèi)容，提高政府參與土地利用規(guī)劃的主動性。

1 美國加州專項規(guī)劃的界定及編制要點

1.1 專項規(guī)劃的界定

美國以法立國，強調(diào)在產(chǎn)權(quán)平等的基礎(chǔ)上，通過建立和完善法律體系實現(xiàn)社會管理。美國各州的土地政策不盡相同，但在土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的界定和區(qū)分方面表現(xiàn)出一定的共性。土地利用規(guī)劃實現(xiàn)了對土地產(chǎn)權(quán)主體物權(quán)的管理和約束，體現(xiàn)了法的特性。各州政府放權(quán)于市場經(jīng)濟，僅通過總體規(guī)劃來規(guī)范產(chǎn)權(quán)地塊的主導(dǎo)用途、集約利用程度以及與周邊地類的兼容性。社會主體則根據(jù)總體規(guī)劃中各個要素規(guī)劃或細化后形成社區(qū)規(guī)劃的具體要求，進行土地產(chǎn)權(quán)交易、開發(fā)利用等行為。對于影響性大、戰(zhàn)略性強的規(guī)劃要求，如生態(tài)保護、糧食安全等，政府則會結(jié)合區(qū)域資源特征編制專項規(guī)劃，并積極參與到規(guī)劃實施當中。換言之，專項規(guī)劃就是為保證規(guī)劃期末專項規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和土地覆被符合總體規(guī)劃要求。政府不僅通過制定土地利用標準引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)主體合理利用土地，而且把宏觀、抽象的規(guī)劃目標轉(zhuǎn)化為具體的分目標和工作內(nèi)容，主動承擔(dān)各種工程項目的編制、設(shè)計和實施工作。

加州政府對專項規(guī)劃有嚴格的界定。將專項規(guī)劃（Specific plan）定義為總體規(guī)劃重點區(qū)域的實施工具，體現(xiàn)了專項規(guī)劃的實施性和局部性，通過制定專項規(guī)劃解決目前不同層次管理機構(gòu)和大眾關(guān)注的重要問題[2,3]。專項規(guī)劃的實施周期、成本預(yù)算、人員配備等都有獨立的運行體系。加州的州法典對專項規(guī)劃的文本和圖件都有明確要求，以保證專項規(guī)劃資料的充實性和規(guī)劃內(nèi)容的綜合性，主要包括：規(guī)劃區(qū)內(nèi)各種用地類型的分布、位置及其他相關(guān)信息；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的道路、給水和排水管道、溝渠設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的詳細資料；規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類資源保護、開發(fā)、利用相關(guān)的法律和標準；保障規(guī)劃實施的一系列政策、措施、具體工程和融資手段等。加州的州法典還特別要求專項規(guī)劃必須與總體規(guī)劃相一致，避免出現(xiàn)同一區(qū)域兩種管制標準的現(xiàn)象。

1.2 專項規(guī)劃的編制要點

加州政府編制了《加州綜合規(guī)劃指導(dǎo)》（以下簡稱《規(guī)劃指導(dǎo)》），以指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各縣、市土地利用規(guī)劃的編制工作，其下轄的各縣、市在符合《規(guī)劃指導(dǎo)》的前提下，增加符合自身區(qū)域特征、資源優(yōu)勢、階段需求的規(guī)劃內(nèi)容?！兑?guī)劃指導(dǎo)》也為專項規(guī)劃的編制提出了基本要求，具體包括工作計劃、背景分析和長期戰(zhàn)略等內(nèi)容。

(1)工作計劃。工作計劃首先要明確各個部門、資訊機構(gòu)、土地權(quán)利人的責(zé)任，并對各個方面的分工如初步設(shè)想、融資機制、咨詢機構(gòu)、公共參與、時間安排等具體內(nèi)容進行細化。政府立法決策機構(gòu)嚴格按照規(guī)劃內(nèi)容和要求建立規(guī)劃咨詢機構(gòu)，明確規(guī)劃中各具體項目與工程的時間安排，保證各項工程能夠按期完成。時間安排的設(shè)計必須保證工程建設(shè)能夠保質(zhì)保量，不能因趕工期而造成工程質(zhì)量問題。公共參與嚴格以法律的形式納入到工作計劃當中，保證規(guī)劃機構(gòu)能夠為大眾提供信息交流和反饋的機制。

(2)背景分析。為保持區(qū)域發(fā)展和政府決策的延續(xù)性，規(guī)劃機構(gòu)必須對規(guī)劃區(qū)目前存在的問題及相關(guān)的法律法規(guī)進行分析[4]。首先是規(guī)劃區(qū)內(nèi)主要問題的分析，具體包括歷史文物保護、環(huán)境質(zhì)量控制和城市“內(nèi)填式”發(fā)展等內(nèi)容。基于對這些問題的分析，規(guī)劃機構(gòu)在專項規(guī)劃編制過程中制定出詳細的規(guī)劃政策和實施措施。其次是土地現(xiàn)狀用途的分析，通過分析規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀用地類型以及規(guī)劃區(qū)外土地現(xiàn)狀用途和未來發(fā)展模式，提高專項規(guī)劃的兼容性和可實施性。再次是生態(tài)環(huán)境的分析，通過對專項規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境如生物棲息地、自然災(zāi)害、資源狀況等的分析，明確專項規(guī)劃中土地利用的方式、集約程度和分布特征。第四是基礎(chǔ)設(shè)施狀況的分析，可以明晰未來發(fā)展的可能性，也可以闡明規(guī)劃發(fā)展對規(guī)劃區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響程度。最后是當前政策的分析，通過政策分析，保證政府政策、法律的制定不會陷入自相矛盾的境地。

(3)長期戰(zhàn)略。專項規(guī)劃編制的首要任務(wù)就是明確規(guī)劃目標。規(guī)劃目標是宏觀、概略、概念性的理論指導(dǎo)，因此需要制定相應(yīng)的規(guī)劃政策，對規(guī)劃目標進行補充和完善，以實現(xiàn)其具體化、明確化。規(guī)劃政策直接影響到專項規(guī)劃的實施，規(guī)劃政策的制定必須滿足可實施性強和與具體工程結(jié)合程度高的要求。專項規(guī)劃還要與土地利用分區(qū)體系、土地分割、專項計劃和具體工程的規(guī)劃目標和實施措施進行平衡，通過建立和完善土地利用管制規(guī)則和措施，引導(dǎo)土地所有者和使用者按照規(guī)劃要求進行土地開發(fā)和利用。

2 專項規(guī)劃與其他局部規(guī)劃的關(guān)系

除專項規(guī)劃外，加州的局部規(guī)劃還包括專區(qū)規(guī)劃（Area plan）和社區(qū)規(guī)劃（Community plan）兩種局部規(guī)劃類型[5]。在實施和管理過程中這三種規(guī)劃類型表現(xiàn)出很多相似之處，但它們還具有各自的特征和彼此之間的差異。

2.1 專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的界定

加州的總體規(guī)劃是由不同類型的要素規(guī)劃（Element）組成，如道路建設(shè)、住房供應(yīng)、環(huán)境保護等。雖然總體規(guī)劃是全局性的規(guī)劃，但是要素規(guī)劃由于自身特征和規(guī)劃區(qū)資源特點，僅針對規(guī)劃區(qū)的局部區(qū)域進行管制，如環(huán)境保護區(qū)、災(zāi)害控制區(qū)等。而專區(qū)規(guī)劃為了實現(xiàn)對應(yīng)要素規(guī)劃所覆蓋區(qū)域的管制目標而依據(jù)相關(guān)部門規(guī)章、控制標準進行特殊控制，規(guī)劃區(qū)大小依據(jù)規(guī)劃對象而定，因此在加州的州法典中不作為獨立部分進行說明。

社區(qū)規(guī)劃是按照總體規(guī)劃的要求對社區(qū)內(nèi)土地利用的規(guī)劃。在符合總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，社區(qū)規(guī)劃對相關(guān)標準和法規(guī)進行提煉和細化，結(jié)合自身特點制定符合社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃方案及管制細則[6]。社區(qū)規(guī)劃反映了土地利用規(guī)劃的產(chǎn)權(quán)調(diào)控特征。政府在規(guī)劃實施方面主導(dǎo)性低，規(guī)劃僅對未來土地開發(fā)利用的標準和模式提供控制依據(jù)，其實施受到土地產(chǎn)權(quán)主體、土地市場、經(jīng)濟政策等因素的影響較大。

2.2 專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的特征

一般認為土地產(chǎn)權(quán)包括占有、使用、收益和處分四部分權(quán)能，而在具體管理當中土地產(chǎn)權(quán)主體所擁有的權(quán)能往往被限制在一定的時間和空間尺度內(nèi)。以美國為代表的西方社會強調(diào)土地利用分區(qū)作為土地利用規(guī)劃的實施工具，對土地利用方式及集約程度進行定性和定量管制：定性方面，包括商業(yè)、工業(yè)、居住、農(nóng)業(yè)等用地或分區(qū)類型的劃分；定量方面，包括基于產(chǎn)權(quán)和用途分類形成的土地利用分區(qū)內(nèi)建筑密度、容積率、建筑限高、綠地率等控制指標的限定。

專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的組成及延伸，體現(xiàn)了政府為實現(xiàn)宏觀控制對土地所有者和使用者的權(quán)利大小進行調(diào)整。在實現(xiàn)最大經(jīng)濟效益和充分利用土地等因素的驅(qū)動下，土地產(chǎn)權(quán)主體、土地開發(fā)商、產(chǎn)業(yè)人員等依據(jù)規(guī)劃控制標準對土地進行開發(fā)利用。在整個規(guī)劃當中，政府扮演了規(guī)則制定者的角色。為保證未來土地利用能夠符合規(guī)劃要求及促進土地產(chǎn)權(quán)主體之間的溝通，專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的設(shè)計人員通常構(gòu)建各種公共參與平臺，旨在解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)不同產(chǎn)權(quán)主體間的利益問題，促使規(guī)劃區(qū)內(nèi)沒有達到規(guī)劃要求的地塊及對應(yīng)用地類型按照規(guī)劃要求進行整合、開發(fā)和利用。

2.3 專項規(guī)劃與專區(qū)規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃的區(qū)別

與專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃不同的是，專項規(guī)劃不僅能夠反映對土地所有者和使用者權(quán)利的約束，更重要的是它是一種實施性規(guī)劃，通過建立專門的實施機制落實規(guī)劃內(nèi)容，提高政府參與土地利用規(guī)劃的主動性。從產(chǎn)權(quán)保護的角度出發(fā)，美聯(lián)邦政府和加州政府不會對土地所有者和使用者的土地進行強制買賣或拆除，因此專項規(guī)劃也往往因土地權(quán)利人拒絕買賣或拆遷而擱淺。

專項規(guī)劃雖然獨立于總體規(guī)劃，但與專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃一樣，都必須在規(guī)劃目標、規(guī)劃原則、規(guī)劃政策措施等方面與總體規(guī)劃保持嚴格一致，避免出現(xiàn)土地管制標準和規(guī)則重復(fù)的問題。盡管專項規(guī)劃也嚴格按照總體規(guī)劃編制思路進行編制，但可依據(jù)實施過程中存在的問題及時調(diào)整審批和修訂，并可通過規(guī)劃部門決議或現(xiàn)有規(guī)章制度得以實現(xiàn)，且修訂的次數(shù)不受限制。而專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的審批和修訂只能通過規(guī)劃決議決定，修訂的次數(shù)也有嚴格的限制。另外，專項規(guī)劃除了實現(xiàn)既定的規(guī)劃目標外，還包含規(guī)劃區(qū)域相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的內(nèi)容，以體現(xiàn)土地利用規(guī)劃的綜合性。而專區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃并不強制要求包括這些方面的規(guī)劃，這些規(guī)劃內(nèi)容可以通過總體規(guī)劃中有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要素規(guī)劃體現(xiàn)。

3 我國土地利用專項規(guī)劃存在的問題

3.1 概念界定不清

我國土地管理領(lǐng)域的專項規(guī)劃相對獨立于土地利用總體規(guī)劃，主要是針對城市規(guī)劃范圍以外的廣大農(nóng)村區(qū)域。隨著城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)占用耕地問題的不斷加劇，土地管理領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的界定也發(fā)生了一定的變化。在《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年）》中，土地管理領(lǐng)域的專項規(guī)劃統(tǒng)稱為土地開發(fā)整理，具體包括土地整理（農(nóng)用地整理，建設(shè)用地整理）、土地復(fù)墾（廢棄地復(fù)墾）、土地開發(fā)（未利用地開發(fā)）三個類型。從土地用途/土地覆被（LUCC）層面的分析可以看出，農(nóng)用地整理和未利用開發(fā)在實際工作中較為容易區(qū)分。但是農(nóng)村居民點整理和廢棄地復(fù)墾之間的界定存在模糊性，實際規(guī)劃當中的廢棄地復(fù)墾是指對已經(jīng)利用但由于各種因素遺棄的土地，主要是指對廢棄工礦用地的宜耕性恢復(fù)，而且復(fù)墾前后土地的用途和覆被均發(fā)生變化。但是農(nóng)村居民點整理難以一概而論，有的農(nóng)村居民點經(jīng)過整理全部或部分仍為居民點用地，只是較之以前的功能更為齊全、集約程度更高；而有的農(nóng)村居民點全部或部分被復(fù)墾為耕地，土地用途和覆被均發(fā)生了變化。因此，為體現(xiàn)土地用途的變更，我國部分地區(qū)專門把居民點復(fù)墾為耕地的行為界定為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，以體現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地指標的節(jié)余和轉(zhuǎn)移，如重慶市地票交易制度。

在《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》中，土地管理領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的統(tǒng)稱變更為土地整治，具體包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾四個大類。但是這種概念界定的變更也存在一定的問題，整治類型的劃分標準依然較為混亂。農(nóng)用地整治類型的劃分主要依據(jù)增加耕地面積比例、提高耕地質(zhì)量，因此把宜耕未利用地開發(fā)納入其中，而村莊土地整治也部分涉及到新增耕地的問題，卻被歸為農(nóng)村建設(shè)用地整治當中。土地復(fù)墾與村莊土地整治（是否換為農(nóng)村建設(shè)用地整治，前后一致）之間的界定仍然沒有得到明確，繼續(xù)沿用先前的定義模式。目前實施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃包括農(nóng)村居民點內(nèi)部的空閑地和低效利用地整治、廢棄的工礦用地復(fù)墾兩個部分，但在《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》卻被劃入了村莊土地整治，難以體現(xiàn)其對村莊土地整治和土地復(fù)墾中指標節(jié)約的綜合調(diào)控。從空間規(guī)劃權(quán)限的劃分來看，土地管理部門對于城市和產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)部拆遷改造的權(quán)限較低，規(guī)劃可實施性較差。對于“城中村”部分，土地管理部門的權(quán)限僅限于對其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變更，至于后期的開發(fā)建設(shè)，則需按照城市規(guī)劃要求進行具體實施。

3.2 缺乏有效的協(xié)調(diào)機制

我國沿襲了計劃式的發(fā)展模式，強調(diào)以指標進行控制、管理和調(diào)節(jié)，在規(guī)范未來發(fā)展方面也常常以指標的形式對各個領(lǐng)域發(fā)展目標進行分解和下達。專項規(guī)劃旨在實現(xiàn)增加耕地、減少農(nóng)村建設(shè)用地、轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標的目的。但由于缺乏與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等部門之間詳細的銜接機制和制衡機制，土地管理領(lǐng)域的專項規(guī)劃只能通過剝奪集體土地現(xiàn)有建設(shè)用地指標對城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展超出建設(shè)用地總量控制的部分進行平衡。加上我國部門管理的垂直性，其他部門規(guī)劃目標多以本系統(tǒng)上級部門下達的專項規(guī)劃指標為依據(jù)，難以建立部門間的統(tǒng)籌協(xié)作機制，導(dǎo)致土地利用缺乏規(guī)模、環(huán)境、質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)、政策等多方面的協(xié)調(diào)。

3.3 缺乏合理的公共參與機制

由于城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展指標在各地區(qū)黨政一把手考核機制中占有較大比重，地方政府已成為城市擴展和耕地占用地的主要推動力量。加之缺乏公共參與機制和部門協(xié)調(diào)，實際的利益相關(guān)群體失去參與機會，導(dǎo)致專項規(guī)劃難以真正反映當?shù)鼐用竦脑V求，進而實現(xiàn)規(guī)劃的綜合性、長期性。規(guī)劃設(shè)計并非依據(jù)土地利用現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)特征、市場構(gòu)成等多方面因素，大多由土地管理部門與主要領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商確定，反而作為土地所有者和使用者卻難以參與其中。

4 對我國土地利用專項規(guī)劃改進的啟示

在專項規(guī)劃編制方面，建立以空間規(guī)劃和管制為基礎(chǔ)，以社會建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等為要素規(guī)劃的綜合規(guī)劃體系，增強各部門之間的協(xié)調(diào)。轉(zhuǎn)變政府的規(guī)劃理念，通過建立健全各種政策措施，充分調(diào)動土地所有者和使用者的主觀能動性。專項規(guī)劃不僅要有效提升和改善規(guī)劃區(qū)綜合生產(chǎn)水平和資源保護措施，更要對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施進行規(guī)劃建設(shè)，提高土地所有者和使用者的生產(chǎn)積極性，達到彰顯專項規(guī)劃的綜合性和持續(xù)性的目的。

在專項規(guī)劃實施方面，依據(jù)規(guī)劃對象的特征和重要程度，制定相應(yīng)的配套政策和部門合作機制，保障土地利用規(guī)劃效果的可持續(xù)性。完善土地產(chǎn)權(quán)制度和政府土地征收制度，增加專項規(guī)劃實施過程中政府對土地的調(diào)控能力，維護土地所有者和使用者的合法利益。建立健全公共參與機制，保障規(guī)劃區(qū)及周邊土地所有者和使用者均能充分參與到規(guī)劃的編制、實施、修訂當中，避免規(guī)劃的短期行為。

[1]Los Angeles County．Land Subdivision [EB/OL]．[2015-01-15]．http：//search．municode．com/html/16274/_DATA/TITLE21/ index．html．

[2]楊重信．土地使用分區(qū)管制制度不公不義[EB/OL]． [2015-01-15]．http：//gb．udn．com/gb/mag．udn．com/mag/ newsstand/storypage．jsp?f_ART_ID=280028．

[3]ZHU Q．Without zoning：Urban development and land use controls in Houston[J]．Cities, 2010，27(1)：31-40．

[4]PETER S． Implications of rural settlement patterns for development： a historical case study in Qaukeni, Eastern Cape, South Africa[J]．Development Southern Africa，2003(9)：405-421．

[5]HANSEN AJ,BROWN DG．Land-Use Change in Rural America：Rates, Drivers,and Consequences[J]．Ecological Applications, 2005, 15(6)：1849-1850．

[6]Pacione M．Rural Geography[M]．London： Harper&Row,1984．

The Characteristic of Special Planning of California, USA and the Enlightenment that We Gained from it

Li Le
(The Center for Land Comprehensive Improvement and Service, Dongying Bureau of Land and Resources, Dongying Shandong 257091, China)

American states have the different land policies. But there is a general character in the definition and distinction with regard to integrated land-use plan and special planning. Specifically, the special planning means that it is aimed at realizing the planning goals with strategic significance and important value at macro level, which is oriented by the government. On the basis of systematically analyzing the characteristic and superiority of special planning of California, USA, it is found that it is this rigorous logic structure that have effectively promoted the officials of California to pay attention to the coordination, comprehensiveness, and legality in the process of land use planning implementation and management. All of this has provided reference for China to establish a scientific and reasonable land space control, plan system, and the system of special planning implementation and management.

special planning; regional planning; community planning; implementation; characteristic; definition; California State

F301.0；F062.1

：C

：1672-6995（2015）05-0065-04

2015-01-29；

2015-02-15

李樂（1983-），男，山東省聊城市人，東營市國土資源局土地綜合整治服務(wù)中心中級工程師，管理學(xué)博士，主要從事土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)、土地整治和發(fā)展權(quán)研究。