淺談如何做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作
——以山東榮成為例

■ 王 濤

（榮成市人力資源和社會保障局，山東 榮成 264300）

淺談如何做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作
——以山東榮成為例

■ 王 濤

（榮成市人力資源和社會保障局，山東 榮成 264300）

山東省榮成市自2009年開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作以來，通過實踐探索，形成了符合本地實際的模式和基本經(jīng)驗。主要模式包括原址整體搬遷安置型、異地社區(qū)集中安置型、企業(yè)合并村莊模式和空心村并點安置型。基本經(jīng)驗是堅持政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)工作扎實、運作公平靈活、保障民生需求、統(tǒng)籌運用政策。針對存在的資金來源單一、地方財政壓力大，以及制度不完善和部分農(nóng)民存在思想觀念障礙等問題，應(yīng)從三個方面著手進一步做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作：(1)廣泛宣傳，調(diào)動各方參與的積極性；(2)堅持規(guī)劃先行，盡快制定高標準的村莊規(guī)劃；(3)尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，切實保障農(nóng)民權(quán)益。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；模式；基本經(jīng)驗；榮成；山東

0 引言

為響應(yīng)“保增長、保紅線、保糧食安全”的戰(zhàn)略部署，自2006年4月國土資源部在魯、津、蘇、鄂、川五省、市啟動城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作以來，至2014年底全國已有29個?。▍^(qū)、市）開展了試點工作[1-2]。試點工作的開展對推進新農(nóng)村建設(shè)、促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、保障社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有重要的作用和意義。

近年來，山東省榮成市在各級相關(guān)部門的大力支持下，以切實保護耕地、改善民生條件、推動新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)一體化為目標，堅持政府統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、政策引導(dǎo)，在充分尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基礎(chǔ)上，扎實開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。自2009年開始，先后上報5個批次、21個項目區(qū)，涉及全市17個鎮(zhèn)街54個村，批復(fù)結(jié)余指標3186畝。截至目前，榮成市已完成拆除35個村莊，總拆除面積3570畝，復(fù)墾出耕地2655畝，新建安置區(qū)9個，安置建設(shè)占用農(nóng)用地面積230畝，結(jié)余建設(shè)用地指標2425畝。通過實踐探索，形成了符合榮成市實際的主要模式和基本經(jīng)驗，同時也存在許多問題亟需探討解決。

1 主要模式

1.1 原址整體搬遷安置型

原址整體搬遷安置型模式即對村集體土地進行重新規(guī)劃整合，在村內(nèi)新建集中居住區(qū)，對村民實施整體搬遷安置，原有宅基地拆除復(fù)墾。

案例：滕家鎮(zhèn)小落村。小落村居民點占地526畝，共有居民671戶1581人，由1個中心村落和4個自然庵組成，4個庵位于山地之中，地勢崎嶇，離中心村落較遠，出行困難，僅有一條小路與外界相通，雨雪天氣道路泥濘幾乎無法通行。4個庵沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，村落布局松散沒有基礎(chǔ)生活設(shè)施。經(jīng)批準，2009年11月小落村通過增減掛鉤項目進行合村并居。改造后小落村共安置居民671戶，復(fù)墾出耕地290畝。復(fù)墾出的耕地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃耕種，增加農(nóng)民人均收入。小落村采取建設(shè)平房的方式對村民進行集中安置，總面積15萬平方米，設(shè)有中心廣場、行政服務(wù)中心、超市等基礎(chǔ)設(shè)施。該項目共投資7500萬元，通過重新規(guī)劃設(shè)計，小落村形成了一個環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎(chǔ)配套設(shè)施完善的新農(nóng)村。

1.2 異地社區(qū)集中安置型

異地社區(qū)集中安置型模式即采取區(qū)鎮(zhèn)主導(dǎo)、多村聯(lián)合等方式，打破村莊界限，依托鎮(zhèn)街駐地、中心村重新選址建設(shè)集中居住區(qū)，原村址整體拆遷復(fù)墾。

案例：桃園街道河?xùn)|、河?xùn)|原家、朋上、于家河村。2010年桃園街道考慮到四村距街道駐地近且村民上樓欲望較強，經(jīng)研究分析后，決定將四村合并成立嘉和社區(qū)安置在街道駐地附近。項目施工前四村共占地430畝，實施后能新增耕地248畝。嘉和社區(qū)規(guī)劃占地143畝，總建筑面積14.34萬平方米，其中居民安置樓房49棟、辦公樓房1棟，共11.15萬平方米，公共建筑3700平方米，庫房2.45萬平方米。共安置居民1130戶，形成一個包含居住、醫(yī)療、警務(wù)、圖書閱覽、居民活動等多項功能為一體的新型農(nóng)村社區(qū)。四村合并后，四個村成立聯(lián)合黨總支部，黨總支書記由駐片班子成員擔(dān)任，負責(zé)協(xié)調(diào)4個村的事宜，各村兩委工作相對獨立運轉(zhuǎn)，財務(wù)獨立運轉(zhuǎn)。安置后，各村現(xiàn)有土地全部流轉(zhuǎn)，所得資金用于群眾福利發(fā)放及生活保障，社區(qū)60歲以上老人享受每月300元生活補貼，社區(qū)居民每人每年150元燃氣補貼，每戶每年600元供熱補貼，每戶2000元搬遷費，每戶每月免費用水4立方米，并且物業(yè)費由村集體負擔(dān)，同時為35-60歲之間居民購買養(yǎng)老保險。

1.3 企業(yè)合并村莊模式

企業(yè)合并村莊模式即一些實力較強的本土企業(yè)（下文簡稱“強企”），為拓寬發(fā)展空間，兼并周邊一些經(jīng)濟實力較弱的村莊，重新規(guī)劃整合土地資源，有計劃地集中拆除原有宅基地，統(tǒng)一集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，對農(nóng)民實施拆遷安置。原有宅基地上的房屋，由強企給予合理補償。被兼并村原有的土地產(chǎn)權(quán)仍為其所有，但使用權(quán)可交付村民繼續(xù)耕種，亦可由強企根據(jù)規(guī)劃和發(fā)展的需要，在符合法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的情況下進行開發(fā)利用，以合理安排農(nóng)民生產(chǎn)、生活，以強帶弱，實現(xiàn)雙贏。

案例：榮成市運興集團項目區(qū)。由當?shù)刂髽I(yè)“好當家”集團投資，對附近嶺西、馮家、陳家、唐家等七個村土地開展增減掛鉤項目，投入安置資金1.4億元，建設(shè)標準化樓房給農(nóng)民居住，原有村莊全部搬遷，進行土地整理復(fù)墾，共增加耕地面積900多畝。項目區(qū)村民不僅住上新樓房，而且全部由企業(yè)安排就業(yè)，由農(nóng)民變工人、村民變居民。這樣既解決了農(nóng)村剩余勞動力問題，增加了農(nóng)民收入，歸并了自然村，整治了空心村，改變了村容村貌，建設(shè)了高標準的社會主義新農(nóng)村；又為企業(yè)解決了勞動力資源短缺的問題，同時為企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了充足的土地資源[3]。

1.4 空心村并點安置型

空心村并點安置型模式是目前榮成市實施土地增減掛鉤項目采用最多的模式，主要是對原村莊占地面積大、土地和房屋閑置率高的“空心村”，或居民點布局散亂、農(nóng)民對改善居住環(huán)境要求強烈的村莊，通過部分拆遷、并點安置的方式，對村莊進行改造，最大限度地減少閑置土地。

案例：埠柳鎮(zhèn)東張格村。該村南部閑置房較多，房屋布局松散不合理，經(jīng)村委研究決定申報增減掛鉤項目對村莊進行改造。項目主要通過對村南部的房屋進行拆遷復(fù)墾，新建安置房集中安置在村北。通過項目的實施可復(fù)墾出耕地30畝，復(fù)墾出的土地歸村集體所有，統(tǒng)一使用管理。

通過實施增減掛鉤項目，不僅改善了村容村貌，增加了村民的人均收入，讓老百姓住上新房；同時也為當?shù)氐陌l(fā)展提供一定的用地指標緩解了用地壓力，是一項一舉多得的工程。

2 主要做法和基本經(jīng)驗

(1)堅持政府主導(dǎo)，為掛鉤工作開展提供有力保障。增減掛鉤政策出臺以后，榮成市委、市政府高度重視，成立了由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、財政等相關(guān)部門組成的掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了詳細的工作方案，建立部門聯(lián)動機制，及時協(xié)調(diào)解決各類矛盾和問題，形成“齊抓共管”的工作格局；下達了《榮成市人民政府關(guān)于做好村莊改造和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的補償意見》（榮政法〔2010〕35號），確定了增減掛鉤項目指標使用原則、掛鉤工作開展相關(guān)政策及工作程序；同時市政府將增減掛鉤工作列為市級重大督查事項和日常督導(dǎo)范圍。

(2)基礎(chǔ)工作扎實。埠柳、崖西、大疃、上莊等鎮(zhèn)在實施土地增減掛鉤項目時，均把前期調(diào)查摸底、安置方案制訂等作為重要環(huán)節(jié)來抓，成立領(lǐng)導(dǎo)小組、評估小組、監(jiān)督小組等機構(gòu)，廣泛吸納黨員代表、村民代表、搬遷戶參加，真正地把基礎(chǔ)工作做實做細，確保項目順利推進。大疃鎮(zhèn)采取發(fā)放《致村民一封信》、入戶宣講政策等方式，給群眾算清環(huán)境賬、經(jīng)濟賬、發(fā)展賬，并組織專門人員會同村委對項目區(qū)情況進行了詳細摸底，包括群眾的認知度、初始滿意率、房屋的分類、復(fù)墾面積等，全部匯總登記造冊，召開由黨員、村民代表、拆遷戶代表組成的懇談會，詳細聽取各方意見，認真制訂安置和補償方案，成立村民監(jiān)督小組，為項目順利實施打下了堅實基礎(chǔ)。埠柳鎮(zhèn)在村莊選擇上開展了兩輪走訪調(diào)查，選擇村莊規(guī)模小、閑置和危舊房屋較多、村情穩(wěn)定的東張格村作為改造村，經(jīng)鎮(zhèn)村多次會議分析研究，制訂改造安置方案，成立改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組和駐村工作小組，針對群眾反映的各類訴求，廣泛開展政策宣傳、思想動員和土地房屋權(quán)屬、地籍地塊調(diào)查等前期工作，幫助村民算好“政策補助賬、耕地增加賬、收入增長賬”，充分調(diào)動了村民參與的積極性。由于前期工作扎實，整治方案一經(jīng)批復(fù)，僅用半個月的時間就完成了全村35戶改造協(xié)議的簽訂，另外有2戶村民自愿參與改造。

(3)運作公平靈活。相關(guān)鎮(zhèn)在項目實施過程中，均堅持公平、公正、公開原則，在村莊規(guī)劃建設(shè)、住房分配、補償標準等方面做到了科學(xué)規(guī)范、公平合理。崖西鎮(zhèn)實行“按人換房、補償空房”政策，對在住房屋按標準置換，對空閑房屋實行貨幣化補償，將北新莊村安置房按房屋面積大小劃分為四個檔次，采取村民“報志愿”的方式自由選擇，再根據(jù)舊房面積“多退少補”找差價，確保安置房建設(shè)有的放矢、群眾滿意。在補償方面，埠柳鎮(zhèn)嚴格按照政策規(guī)定，逐戶核查、逐條對照，根據(jù)每戶面積、裝修等因素差異，區(qū)別對待，做到“一戶一方案”；大疃鎮(zhèn)對畜禽養(yǎng)殖場搬遷采取資金補償和重建安置兩種方式，東中窯、西中窯兩村復(fù)墾區(qū)內(nèi)4家養(yǎng)殖場，有3家領(lǐng)取補償款進行拆除，1家選址重建后搬遷。上莊鎮(zhèn)按房屋現(xiàn)狀，確定了“住人、不住人、破舊損壞”三種補償安置標準，并根據(jù)村民意愿，采取抽簽方式分配安置房；同時，針對刁家村民房市場價格與安置房建設(shè)成本相關(guān)懸殊的實際，鼓勵單身老人投靠子女、入住敬老院，對原居住房屋按標準給予貨幣補償，既減輕了安置壓力，大幅減少了安置房建設(shè)資金投入，也為村民增加了養(yǎng)老收入，實現(xiàn)了“雙贏”。

(4)保障民生需求。項目實施過程中，相關(guān)鎮(zhèn)街、村居始終把尊重群眾意愿、發(fā)揮群眾主體作用、維護群眾切身利益放在第一位，讓群眾參與規(guī)劃布局、建設(shè)施工、監(jiān)督管理等全過程。大疃、崖西、埠柳、虎山、上莊等鎮(zhèn)對村民安置房均實行簡單裝修，并配套必要的生活設(shè)施，滿足群眾生活基本需求，在不增加村民支出的情況下，實現(xiàn)“拎包入住”。大疃鎮(zhèn)在房屋建設(shè)前，充分征求搬遷戶的意見，對回遷房進行科學(xué)設(shè)計，按照群眾意愿設(shè)置了廂房、平房、洗澡間和儲物間，配齊了伙房、火炕等設(shè)施。針對搬遷群眾年齡普遍偏大的實際，成立了專門的搬遷隊伍，為群眾提供機械及人力服務(wù)，減輕了拆遷戶負擔(dān)，同時加快了空閑房拆除進度；對需要搬遷的養(yǎng)殖場及在用工廠，幫助其重新選址，并全權(quán)負責(zé)做好土地調(diào)整、變壓器搬遷、供電線路架設(shè)等工作，解決了村民和經(jīng)營業(yè)戶的后顧之憂。崖西、埠柳、上莊、虎山等鎮(zhèn)在項目實施過程中，注重生產(chǎn)、生活環(huán)境的同步改善，對村內(nèi)主要道路、排水溝進行了硬化、石砌，新建了健身廣場等設(shè)施。上莊鎮(zhèn)在推進刁家村增減掛鉤項目中，組織對該村在用的危舊房屋進行了翻修，每戶按一定比例給予補助，極大地提高了村民的積極性和滿意度。

(5)統(tǒng)籌運用政策。相關(guān)鎮(zhèn)街在實施土地增減掛鉤項目時，整合利用其它惠農(nóng)政策及社會力量，多渠道、多方式籌措資金，采取“各炒一盤菜、共辦一桌席”的方式，保障了項目順利、快速推進。埠柳鎮(zhèn)在東張格村增減掛鉤項目實施中，綜合考慮村莊地理位置、村居環(huán)境等因素，將增減掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)、包村扶貧、招商引資等工作統(tǒng)籌起來，靈活運用各類政策，建新房、配設(shè)施、上項目。目前，該村已順利完成村民安置和土地復(fù)墾，社區(qū)服務(wù)中心、廣場、道路等設(shè)施已投入使用，引進的北京榮海嘉有限公司休閑觀光農(nóng)業(yè)項目正在建設(shè)采摘大棚、采摘體驗游展館。崖西、大疃等鎮(zhèn)將增減掛鉤項目與駐地改造、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，最大限度地利用各種扶持政策和資金，統(tǒng)籌推進項目建設(shè)。

3 主要問題

一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度資金壓力較大。目前榮成市“掛鉤”整理主要靠財政先行投入，資金來源較為單一，給地方財政帶來不小壓力。另外，個別村級集體經(jīng)濟力量薄弱，對增減掛鉤涵義的理解上存在偏差，導(dǎo)致工作積極性不高。二是增減掛鉤配套制度尚不完善，缺乏硬性約束。掛鉤工作一般是先易后難，逐步推進，重點是空置房、破舊房屋，由于沒有統(tǒng)一的補償和安置標準，實施過程中存在隨意性，區(qū)域分散，實施和管理的難度都比較大，效益不明顯。三是部分農(nóng)民存在思想觀念障礙。舊村改造，需要做大量艱苦細致的農(nóng)戶思想工作。由于缺乏具體的法規(guī)支持及連續(xù)的政策保證，導(dǎo)致在拆舊區(qū)和建新區(qū)的過程中極易出現(xiàn)補償資金和安置措施困難現(xiàn)象，再加上根深蒂固的宅基地等私有觀念影響，也在一定程度阻礙了舊村改造進度[4,5]。

4 對策

(1)廣泛宣傳，調(diào)動各方參與的積極性。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是貫徹落實黨的十八大精神，全面推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化用地布局、促進節(jié)約集約用地的重要舉措。要大力宣傳掛鉤政策，營造輿論氛圍，讓廣大干部群眾知曉、理解、支持增減掛鉤工作，增強干群開展掛鉤工作的緊迫感和責(zé)任感，引導(dǎo)群眾自覺參與到掛鉤工作當中來[6,7]。

(2)堅持規(guī)劃先行，盡快制定高標準的村莊規(guī)劃。隨著城市化進程的不斷加快，農(nóng)業(yè)人口將逐步變?yōu)槌鞘芯用?，掛鉤政策有利于保護土地資源和保障經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)加快編制村莊規(guī)劃，因地制宜對居民點高標準規(guī)劃布局，有序推進掛鉤政策的實施。掛鉤項目規(guī)劃一定要科學(xué)規(guī)劃，注意與掛鉤專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃相銜接，增強規(guī)劃的可行性、可操作性，確保掛鉤取得實實在在的效果，達到節(jié)約集約用地的目的[7]。

(3)充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，切實保障農(nóng)民權(quán)益，體現(xiàn)科學(xué)性及公眾參與性。要保證增減掛鉤項目的透明和公開，隨時接受農(nóng)民的監(jiān)督。在實施過程中，應(yīng)按照民主協(xié)商的原則，發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用，尊重農(nóng)民的意愿。注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，對于整理過程中對農(nóng)民造成的損失要給予公平的補償。特別是對村莊合并、兼并、拆遷涉及村民利益的大事，應(yīng)及時召開村民大會或村民代表大會，廣泛征求農(nóng)民的意見[4]。

[1]岳永兵．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點存在的問題及對策[J]．西部資源,2014(4)：120-122．

[2]田孟．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與實踐模式的演進[J]．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(6)：99-104．

[3]王拿拿．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的思考[D]．濟南：山東財經(jīng)大學(xué),2012．

[4]許傳剛,谷金麗．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的思考[J]．國土資源,2014(1)：50-51．

[5]姜召恩,江泳．費縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤探析[J]．山東國土資源,2013(Z1)：142-145．

[6]劉洪添．“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點政策存在的問題及解決措施[J]．理念界,2011(5)：36-37．

[7]百度文庫．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的難題及對策[EB/ OL]．(2012-10-04)[2015-04-11]．http：//wenku．baidu．com/ view/abd8e02e0066f5335a812104．html．

Experimenting Land Acquisitions for City Developments—Taking Rongcheng of Shandong Province as an Example

WANG Tao
(Rongcheng Human Resources and Social Security Bureau, Rongcheng Shandong 264300, China)

This paper introduces the modes that they have formed in line with the local actual and the basic experiences that they have obtained in the work of urban and rural construction land experiments in Rongcheng Shandong province Since 2009. The main mode are: the site integrated movement allocation, centralized resettlement at different communities, the combination of village by enterprises mode and merger of "hollow village” allocation. The basic experiences are as follows: maintaining the government's dominant position, having strong administration base, operating fairly and flexibly, safeguarding the people's livelihood needs, and coordinated use of policy. This paper proposes some measures for solving these problems such as a single source of funds, local financial pressure, institutional deficiencies, and ideological barriers of some farmers. The main measures are focused on: widely publicizing the importance of this work thus motivating the enthusiasms of all parties; remaining committed to planning first and working out high standards of village planning as soon as possible; respecting the collective land property rights and safeguarding peasants' land rights and interests..

urban and rural construction land; increase and decrease linking; mode; basic experiences; Rongcheng; Shandong

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0027-04

2015-04-22；

2015-04-24

王濤（1971-），男，山東省榮成市人，榮成市人力資源和社會保障局經(jīng)濟師，建筑工程學(xué)士，主要研究方向：人力資源社會保障。