農(nóng)村工業(yè)大院土地集約利用問(wèn)題與對(duì)策——以北京市平谷區(qū)A工業(yè)大院為例

■ 徐 博/王珺卓/于 旸/顧海旭

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京市國(guó)土資源局，北京 100013）

農(nóng)村工業(yè)大院土地集約利用問(wèn)題與對(duì)策
——以北京市平谷區(qū)A工業(yè)大院為例

■ 徐 博1/王珺卓2/于 旸1/顧海旭1

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京市國(guó)土資源局，北京 100013）

從北京市平谷區(qū)A工業(yè)大院的情況看，農(nóng)村工業(yè)大院土地利用普遍存在產(chǎn)出水平低、集體收益低、拆違后閑置、改擴(kuò)建有限等問(wèn)題。究其原因，是各類規(guī)劃缺乏有效引導(dǎo)、土地節(jié)約集約調(diào)控機(jī)制不健全、未形成土地集約利用的調(diào)控體系、違法建筑處置程序不完善等因素造成的。建議：(1)夯實(shí)管理基礎(chǔ)，做好確權(quán)頒證工作，建立“多規(guī)融合”規(guī)劃體系和規(guī)劃主動(dòng)評(píng)估、調(diào)整機(jī)制；(2)完善調(diào)控體系，建立節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)體系和資源閑置處置辦法，加強(qiáng)集體建設(shè)用地持有環(huán)節(jié)的稅收設(shè)計(jì)；(3)加大制度供給，如出臺(tái)差別化用地政策、建立改擴(kuò)建項(xiàng)目投資程序、完善行政處罰處置法規(guī)等；(4)注重整體布局，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合資源的主體地位。

農(nóng)村工業(yè)大院；土地集約利用；制約因素；政策建議

0 引言

農(nóng)村工業(yè)大院形成于20世紀(jì)80年代，是農(nóng)村各類工業(yè)項(xiàng)目的集聚區(qū)，曾是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村集體經(jīng)濟(jì)的重要載體。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的起伏，農(nóng)村工業(yè)大院的形態(tài)發(fā)生了分化，一部分臨近城市的工業(yè)大院，逐漸重新積聚了城市服務(wù)型的產(chǎn)業(yè)；另一部分離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村工業(yè)大院則走向蕭條，但總體存在產(chǎn)業(yè)層次低、集體收益低、違法建筑多發(fā)等問(wèn)題。農(nóng)村工業(yè)大院現(xiàn)狀為建設(shè)用地，符合土地規(guī)劃，是具有很大開(kāi)發(fā)潛力的存量資源。系統(tǒng)研究農(nóng)村工業(yè)大院土地集約利用問(wèn)題，對(duì)于挖掘資源潛力，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，破解資源難題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、包容性發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

A工業(yè)大院位于北京市平谷城區(qū)東北部，西側(cè)緊鄰市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)——興谷開(kāi)發(fā)區(qū)，占用臨近兩個(gè)村集體土地約35公頃，土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃用途均為建設(shè)用地。區(qū)內(nèi)有10家企業(yè)，主要從事商貿(mào)物流、飼料生產(chǎn)、廢鐵加工、市政工程、汽修等行業(yè)。本文將聚焦A工業(yè)大院土地集約利用問(wèn)題，希望通過(guò)個(gè)案的深入剖析，全面剖析制約農(nóng)村工業(yè)大院集約利用的因素，探討提高農(nóng)村工業(yè)大院土地集約利用水平的應(yīng)對(duì)之策。

1 A工業(yè)大院土地集約利用問(wèn)題

1.1 產(chǎn)出水平低

A工業(yè)大院內(nèi)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)出水平低、資源消耗高。根據(jù)“二調(diào)”成果和2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，A工業(yè)大院所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工礦用地面積約87.33公頃，A工業(yè)大院占地面積約35公頃，2013年A工業(yè)大院所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值約602240.1萬(wàn)元，全口徑稅收約7500萬(wàn)元，A工業(yè)大院內(nèi)企業(yè)總產(chǎn)值約16561.6萬(wàn)元，利潤(rùn)約62.3萬(wàn)元，稅收約238.5萬(wàn)元。經(jīng)核算，2013年A工業(yè)大院用占全鎮(zhèn)40%的集體工礦用地，僅貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的2.75%，總稅收的3.18%。

1.2 集體收益低

經(jīng)統(tǒng)計(jì)整理，A工業(yè)大院內(nèi)企業(yè)土地租賃合同大多在20世紀(jì)90年代簽訂，租賃期限最短至2033年，最長(zhǎng)至2053年，十家企業(yè)平均土地年租金為1033元/畝，合同缺乏或僅約定了有限的租金增長(zhǎng)機(jī)制。當(dāng)前，集體建設(shè)用地年租賃價(jià)格達(dá)到每畝十萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)元，承租企業(yè)即便經(jīng)營(yíng)不善，只需轉(zhuǎn)租即可獲得豐厚的土地增值收益，而受合同約束，村集體無(wú)法分享土地增值收益。

1.3 拆違后閑置

違法建筑拆除后，一部分土地恢復(fù)了耕種，一部分由于種種原因長(zhǎng)期閑置。A工業(yè)大院內(nèi)某生物科技企業(yè)，占地約2.91公頃，符合土地利用總體規(guī)劃。2008年，當(dāng)?shù)卣c企業(yè)簽訂協(xié)議入駐建廠；2010年，在年度衛(wèi)片執(zhí)法中，該生物科技企業(yè)因沒(méi)有辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用等手續(xù)，被確定為違法占地。違法建筑當(dāng)年予以拆除，土地閑置至今。

1.4 改擴(kuò)建有限

A工業(yè)大院緊鄰市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)——興谷開(kāi)發(fā)區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。受興谷開(kāi)發(fā)區(qū)入駐條件、自身實(shí)力等限制，一些為開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)做配套的中小型企業(yè)，更傾向于在用地成本低的農(nóng)村工業(yè)大院落戶。但受審批程序、資金等多重因素限制，近五年，A工業(yè)大院只引進(jìn)了兩家企業(yè)改造原有閑置廠房，改擴(kuò)建和引進(jìn)企業(yè)規(guī)模十分有限。

2 制約工業(yè)大院土地集約利用的因素分析

2.1 規(guī)劃缺乏有效引導(dǎo)

一是對(duì)存量資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。區(qū)級(jí)乃至市級(jí)層面缺少對(duì)農(nóng)村工業(yè)大院類存量資源的統(tǒng)籌謀劃和整體布局，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃沒(méi)能協(xié)調(diào)推動(dòng)、有效引導(dǎo)存量資源集約利用。二是各級(jí)各類規(guī)劃銜接不緊密。規(guī)劃出自不同部門、編制于不同時(shí)期、受不同指標(biāo)體系控制，規(guī)劃間的銜接不緊密。工業(yè)大院內(nèi)部分地塊符合某項(xiàng)規(guī)劃，又與另外的規(guī)劃用途沖突，導(dǎo)致“不動(dòng)則已，動(dòng)一動(dòng)就違規(guī)”。三是沒(méi)有規(guī)劃執(zhí)行主動(dòng)跟蹤、評(píng)價(jià)及調(diào)整機(jī)制?，F(xiàn)階段，規(guī)劃調(diào)整的“門檻”高，周期長(zhǎng)，且一般是“坐等上門”的被動(dòng)調(diào)整，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向規(guī)劃部門提交調(diào)整申請(qǐng)，再經(jīng)規(guī)劃主管部門審核批準(zhǔn)。各類規(guī)劃主管部門提前介入、主動(dòng)作為的力度不夠，沒(méi)能對(duì)各類規(guī)劃主動(dòng)跟蹤、評(píng)價(jià)和調(diào)整。

2.2 土地集約利用調(diào)控機(jī)制不健全

一是評(píng)價(jià)和考核體系缺失。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集約用地的評(píng)價(jià)規(guī)則與考核辦法尚未形成,集約用地缺乏量化的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)與尺度，沒(méi)有把集約用地水平與政府考核掛鉤，相關(guān)部門沒(méi)有形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與共同責(zé)任機(jī)制。二是收益分配調(diào)節(jié)體系不健全。理論上，農(nóng)村工業(yè)大院的土地增值源于國(guó)家政策、集體投入，土地增值收益分配應(yīng)該是“大”國(guó)家、集體，“小”企業(yè)（承租人），現(xiàn)實(shí)卻與之相反，這不利于引導(dǎo)企業(yè)做大做強(qiáng)，政府統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。究其原因，在于缺乏調(diào)節(jié)收益的政策措施，具體的分配比例也無(wú)從參考。三是房地產(chǎn)稅沒(méi)能對(duì)低效用地形成“擠出效應(yīng)”。當(dāng)前的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系“重交易、輕持有”，“重城市、輕農(nóng)村”，集體建設(shè)用地在持有環(huán)節(jié)幾乎沒(méi)有房地產(chǎn)稅支出，低效、閑置農(nóng)村工業(yè)大院用地成本很低，提高土地集約化水平，甚至放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地再流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足。

2.3 未形成促進(jìn)集約利用的政策體系

一是缺乏可操作的鼓勵(lì)集約用地政策。土地、規(guī)劃、財(cái)政、稅務(wù)等與土地利用密切相關(guān)的部門，沒(méi)有出臺(tái)操作性強(qiáng)的存量資源利用鼓勵(lì)政策，沒(méi)能形成鼓勵(lì)集約用地的政策合力。二是缺少存量建設(shè)用地簡(jiǎn)易改擴(kuò)建程序。例如，按照審批要求，在權(quán)屬范圍內(nèi)改擴(kuò)建的項(xiàng)目也需提供釘樁測(cè)量成果等材料，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)和改擴(kuò)建難度。三是融資障礙較大。農(nóng)村工業(yè)大院內(nèi)企業(yè)只是集體土地承租者，以租賃合同的方式約定權(quán)利義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法依據(jù)租賃合同提供貸款。四是建設(shè)用地閑置無(wú)處罰措施。國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)集體建設(shè)用地閑置行為的處罰規(guī)定，沒(méi)要求鎮(zhèn)、村收回閑置集體資產(chǎn)，更缺乏收回閑置資產(chǎn)的處置辦法。

2.4 違法建設(shè)處置程序不完善

違法建筑處罰方面，一些具體問(wèn)題還有待法規(guī)明確：一是具備什么條件可以履行沒(méi)收違法建筑的行政處罰；二是沒(méi)收的違法建筑移交給同級(jí)財(cái)政部門或本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的相關(guān)部門后，如何處置；三是沒(méi)收的違法建筑是否可以補(bǔ)辦手續(xù)，補(bǔ)辦手續(xù)需要具備什么條件。

3 提高工業(yè)大院土地集約利用水平的政策建議

3.1 夯實(shí)管理基礎(chǔ)

一是做好確權(quán)頒證工作，加快頒證工作進(jìn)度。二是探索建立“多規(guī)融合”城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系。確立經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃“定坐標(biāo)”，土地規(guī)劃“定指標(biāo)”的工作理念，同步編制土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在建設(shè)用地布局與規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與規(guī)模、城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)邊界等方面真正做到高度銜接和相互一致。三是建立規(guī)劃主動(dòng)評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。規(guī)劃行政主管部門通過(guò)定期跟蹤、評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際不符的問(wèn)題，在指標(biāo)總量不突破、群眾有支持的前提下，促進(jìn)不同規(guī)劃間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、同步調(diào)整、動(dòng)態(tài)一致。

3.2 完善調(diào)控體系

一是建立評(píng)價(jià)考核體系。在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)存量建設(shè)用地集約利用負(fù)有主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)體系，以簡(jiǎn)單易行、可操作的指標(biāo)評(píng)價(jià)存量資源利用水平，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核體系。二是用稅收調(diào)節(jié)增值收益。把土地集約利用作為房地產(chǎn)稅費(fèi)制度改革的目標(biāo)之一，加強(qiáng)集體建設(shè)用地持有環(huán)節(jié)的稅收設(shè)計(jì)，在綜合考核、定期評(píng)估的基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)調(diào)整持有環(huán)節(jié)稅率。稅收標(biāo)準(zhǔn)要“有差別、重引導(dǎo)”，沉淀資源高稅負(fù)、低效資源中稅負(fù)、集約利用低稅負(fù)，一方面，加大低效、沉淀資源的土地使用成本，形成“擠出效應(yīng)”；另一方面，可以正向激勵(lì)高效利用、集約流轉(zhuǎn)。三是建立資源閑置處置辦法。建議按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序，認(rèn)定閑置集體建設(shè)用地。一旦認(rèn)定，土地所有權(quán)主體可以依法采取解除合同、拍賣等方式處置閑置資源。

3.3 加大制度供給

一是明確農(nóng)村工業(yè)大院類存量資源流轉(zhuǎn)政策，明確存量用地入市的內(nèi)部決策機(jī)制、收益分享機(jī)制、使用年限和用途等。二是出臺(tái)差別化用地政策。區(qū)分新增和存量建設(shè)用地，出臺(tái)差別化用地政策，在規(guī)劃條件、流轉(zhuǎn)要求、土地供應(yīng)、稅收等方面區(qū)別對(duì)待，形成操作性強(qiáng)、引導(dǎo)效果顯著的鼓勵(lì)存量資源利用政策體系。三是建立健全改擴(kuò)建項(xiàng)目投資程序。明確利用存量資源改擴(kuò)建項(xiàng)目投資程序，通過(guò)壓縮審批環(huán)節(jié)、精簡(jiǎn)材料要求、并聯(lián)審批等方式，降低投資門檻、提高用地效率。四是完善行政處罰處置法規(guī)。針對(duì)現(xiàn)有處罰法規(guī)的“真空”地帶，盡快明晰各類行政處罰的適用范圍，建立健全違法建筑沒(méi)收處置辦法和補(bǔ)辦程序。

3.4 注重整體布局

一是靠改革促資源集約利用。完善權(quán)能體系、構(gòu)建市場(chǎng)體系、健全管理體系，顯化存量資源資產(chǎn)價(jià)值，推動(dòng)資源依法高效利用。二是調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合土地資源積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織往往是存量建設(shè)用地的使用者或所有者，對(duì)存量資源具有較強(qiáng)的支配能力，建議充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合存量資源的優(yōu)勢(shì)，明確其整合資源的主體地位，明晰權(quán)責(zé)、留足權(quán)益、加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)資源集約利用。三是加強(qiáng)部門統(tǒng)籌。土地開(kāi)發(fā)利用涉及發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、稅收等部門，制定鼓勵(lì)政策、調(diào)整投資程序等都離不開(kāi)各部門的支持，需要做好部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，最終形成政策合力。

[1] 夏學(xué)杰,王麗娟.鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的博弈分析——以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院改造為例[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2015(4):124-128.

[2] 王曉霞,蔣一軍.中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的梳理與展望[J].中國(guó)土地科學(xué),2009(4):38-42.

[3] 禚振坤,陳雯.工業(yè)小區(qū)分類引導(dǎo)研究——以無(wú)錫市為例[J].人文地理,2008(5):57-60,52.

[4] 張怡然,邱道持,李艷.村集體建設(shè)用地集約利用面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策——以渝東北11區(qū)縣為例[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào),2010(15):437-441.

Problems and Solutions for Intensive Land Use in Rural Industrial Courtyard—A Case Study of Industrial Courtyard A in Pinggu District of Beijing

XU Bo1, WANG Junzhuo2, YU Yang1, GU Haixu1
(1. Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 2.Beijing Municipal Bureau of Land and Resources, Beijing 100013, China)

Through the study of industrial courtyard A in Pinggu district of Beijing, we can f nd that the land use in rural industrial courtyard has common problems as follows: low levels of output, low income for the group, being idle after the demolish the illegal buildings, limited expansion and other issues. The reasons can be summarized as follows: the lack of effective guidance of vari ous types of planning, land economical and intensive regulatory mechanism is not perfect, intensive land use control system is not formed, the procedures of disposal illegal buildings is imperfect and other factors. Suggestions for further work: (1) we should streng then basic management, do the certi f cation work well, establish a "more planning fusion" planning system and initiative assessment and adjustment mechanisms of planning; (2) we should improve the regulatory system, establish the economical and intensive land use assessment system and disposal options for idle land resources, strengthen the design of tax system on collective construction land holding; (3) we should improve the land supply system, such as the introduction of differentiated land policy, establish invest ment procedures of expansion project, improve disposal regulations of administrative punishment; (4) we should pay attention to the overall layout of land resource, to make clear the dominant position of township government in the integration of resources.

rural industrial courtyard; intensive land use; constraint factor; policy suggestions

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2015)08-0058-03

2015-06-30；

2015-07-08

徐博（1981-），男，遼寧省阜新市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究。