我國在南海爭議區(qū)域內(nèi)海上維權(quán)執(zhí)法探析*

李志文

(大連海事大學法學院，遼寧 大連 116026)

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我國在南海爭議區(qū)域內(nèi)海上維權(quán)執(zhí)法探析*

李志文

(大連海事大學法學院，遼寧 大連 116026)

南海周邊國家基于對海洋利益的追逐，競相利用現(xiàn)代海洋法制度的缺陷，挑戰(zhàn)我國在南海所擁有的權(quán)利，加劇了南海維權(quán)執(zhí)法的復雜局勢。這些國家利用國際法漏洞角逐執(zhí)法權(quán)的表象下呈現(xiàn)的是法律的沖突和空白，以及相關(guān)國際條約中爭議協(xié)調(diào)機制可操作性的缺乏。完善我國在南海爭議區(qū)域海上維權(quán)執(zhí)法，必須要堅持我國對南海的權(quán)利主張，健全維權(quán)執(zhí)法相關(guān)國內(nèi)立法，協(xié)調(diào)中國海警與中國海事的執(zhí)法職能，開展海峽兩岸在南海維權(quán)執(zhí)法的合作，并利用海洋劃界前臨時安排推動爭議區(qū)域執(zhí)法協(xié)議的簽訂。

南海 爭議區(qū)域 維權(quán)執(zhí)法

南海是溝通太平洋和印度洋的重要通道和漁業(yè)資源最豐富的漁場，蘊藏著大量的石油和天然氣資源。二戰(zhàn)之后，由于歷史因素，南海部分海洋權(quán)益問題懸而未決，除北部灣以外，中國與越南、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、文萊(以下簡稱“南海五國”)始終未就海洋劃界問題達成協(xié)議。一直以來，我國主張對南?！皵嗬m(xù)線”(也稱“九段線”、“U 形線”、“傳統(tǒng)海疆線”等)以內(nèi)諸島擁有主權(quán)，并得到周邊國家的認可。20世紀70年代后，隨著南海豐富的油氣資源被發(fā)現(xiàn)，南海周邊國家紛紛單方面發(fā)表聲明設(shè)立專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架，[1]主張1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)框架下的海域管轄權(quán)，進而與我國在南海形成海洋權(quán)益爭端。而南海爭議區(qū)域各種海上力量競相角逐，維權(quán)執(zhí)法形勢復雜，且《海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》①等國際條約在解決南海爭議中也存在諸多不適性。為此，能否破解我國在南海爭議區(qū)域海上維權(quán)執(zhí)法困局，直接關(guān)系到我國的國家利益和南海維權(quán)執(zhí)法。在當前形勢下，分析我國南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法面臨的法律問題，提出相關(guān)的應(yīng)對建議，十分迫切。

一、南海爭議區(qū)域的界定及分析

(一)南海爭議區(qū)域

國際法上的“爭議”，也有的將其稱作“爭端”，是指一方有關(guān)事實、法律、政策上的主張或要求遭到他方拒絕、否定或提出對立主張。[2]P6271924年，常設(shè)國際法院在Mavromamat v. Britain案中曾對“爭議”做出了解釋，即當事人之間法律或事實上在某一方面存有分歧或者在法律觀點或利益上發(fā)生沖突。[3]P13這表明國際法中的爭議應(yīng)發(fā)生在國際法主體之間且主要是國家之間，涉及到國家利益分配或權(quán)利歸屬，具有政治性和法律性的特征，至于該爭議是否起源于對私人利益的侵害則無關(guān)緊要。[4]P672在相關(guān)國際條約和學者論述中，爭議區(qū)域經(jīng)常被使用，但卻罕有明確的界定。筆者認為，借鑒常設(shè)國際法院對爭議的解釋，并鑒于南海諸島自古以來就是我國的固有領(lǐng)土，對于南海爭議區(qū)域的界定應(yīng)當以爭端國家之間有關(guān)南海海域及其底土，在權(quán)利歸屬方面存有分歧作為衡量的要素。

第一，南海爭議區(qū)域是屬于國家之間存在海洋權(quán)益爭端的海域。南海爭議區(qū)域涵蓋了現(xiàn)代海洋法制度下的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等海域，爭議的空間范圍存在于南海周邊國家與我國的海洋劃界主張重疊并已產(chǎn)生爭端的海域。從爭議主體看，多為在上述爭議區(qū)域內(nèi)因自然資源的開發(fā)利用、海洋科學研究、海洋環(huán)境的保全和保護、航行自由和安全等方面產(chǎn)生糾紛的相鄰各國，這些糾紛均與海洋劃界有關(guān)，屬于海洋劃界爭端的衍生品。

第二，南海爭議區(qū)域內(nèi)的爭議主要集中在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的權(quán)利歸屬上。圍繞著專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，南海周邊國家多以聲明、國內(nèi)立法、提交外大陸架劃界案的方式，主張200海里專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。如越南1977年《關(guān)于越南領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的聲明》、[5]P101菲律賓1978年“第1599號總統(tǒng)法令”、[6]P74-75印度尼西亞1979年“建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū)聲明”、 文萊1982年《漁業(yè)法案》②、馬來西亞2009年向聯(lián)合國大陸架界限委員會(CLCS)提交的外大陸架劃界案等，[7]在南海與我國相鄰或相向的沿海國與我國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界主張重疊。此外，南海五國基于南?！皵嗬m(xù)線”不合乎現(xiàn)代海洋法的論斷，認為我國所主張的歷史性權(quán)利的南?！皵嗬m(xù)線”區(qū)域已經(jīng)被沿海國劃定的專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架覆蓋③，并對該區(qū)域的法律地位和性質(zhì)提出質(zhì)疑。

(二)南海爭議區(qū)域形成的原因

我國自古對南海諸島擁有主權(quán)，周邊國家在歷史上并沒有對此提出異議。20世紀70年代后，伴隨經(jīng)濟發(fā)展和能源需求，周邊國家基于對海洋利益的追逐，競相利用現(xiàn)代海洋法制度的缺陷，挑戰(zhàn)我國在南海所擁有的權(quán)利，引發(fā)南海爭議區(qū)域的出現(xiàn)。

第一，周邊國家爭奪南海資源是南海爭議區(qū)域形成的經(jīng)濟因素。南海是我國周邊四大海域中最大、最深、自然資源最為豐富的海區(qū)，[8]也是我國接壤國家最多的海域。因其蘊涵豐富的漁業(yè)水產(chǎn)等生物資源和油氣等非生物資源，南海逐漸成為相關(guān)國家爭奪的對象。歷史上，中國漁民最早進入南海，進行捕撈、開發(fā)和經(jīng)營活動。而我國南海周邊國家是隨著其國家經(jīng)濟發(fā)展以及對漁業(yè)資源的需求，才開始搶占南海富饒的生物資源。自20世紀70年開始，南海海域?qū)掖伟l(fā)生周邊國家無理驅(qū)逐、干擾甚至抓捕在“斷續(xù)線”內(nèi)作業(yè)的中國漁民的事件。[9]P81有些國家更是借助不斷增加本國在南海海域的漁業(yè)作業(yè)活動和抓扣在南海從事捕撈活動的中國漁民，以此在國際輿論中制造實際管轄南海爭議海域的假象。1973 年“第一次石油危機”以后，隨著南海大范圍的地質(zhì)調(diào)查以及油氣勘探，南海海域豐富的油氣資源儲量被逐步證實。[10]越南、菲律賓、文萊等國轉(zhuǎn)而會同西方各大石油公司搶占南海海域的油氣資源，形成了南海油氣開發(fā)熱潮，進一步推動和助長了南海爭議。

第二，南海周邊一些國家利用現(xiàn)代海洋法制度的缺陷挑戰(zhàn)我國在南海所擁有的權(quán)利是南海爭議區(qū)域形成的法律因素。大量史籍和實物證據(jù)充分證明，我國是南海諸島的最早發(fā)現(xiàn)者、最早權(quán)利主張者、最早開發(fā)經(jīng)營者和最早管轄權(quán)實施者，依照“先占”和“有效管轄”取得了南海諸島的主權(quán)，這遠遠早于以《威斯特伐利亞和約》為標志的近代國際法的產(chǎn)生。[11]1947年，中華民國政府公布附有南?！皵嗬m(xù)線”的地圖，并對南海島礁進行官方命名，派遣軍艦宣示主權(quán)。[12]這之后的近30年間，周邊國家及國際社會或未提出過任何抗議，或明確承認我國擁有南海諸島主權(quán)。[13]20世紀70年代，以《海洋法公約》為代表的現(xiàn)代海洋法制度確認和賦予各國新的海洋權(quán)利，在公約奉行的“陸地決定海洋”原則的支配下，約占全球海洋面積35%的海域被劃歸至沿海國管轄，[14]由此島嶼在海域劃界中的關(guān)鍵性地位陡然提升，尤其是《海洋法公約》中確立的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法律制度，擴大了沿海國的可管轄海域和獲取海洋資源的范圍，進而成為相鄰或相向沿海國同時提出權(quán)利主張的載體。而《海洋法公約》在分配海洋權(quán)益時對于海岸相向或相鄰國家之間海域劃界的規(guī)定較為籠統(tǒng)，未能在保護一國既得歷史性權(quán)利與公約確立的新型海洋權(quán)益之間做出契合，且公約部分條文表述和內(nèi)容設(shè)計方面存在諸多不周延，甚至是嚴重的缺陷。南海周邊國家便以此為時機，通過發(fā)表聲明、國內(nèi)立法等方式，主張對我國在南海中部分島礁享有領(lǐng)土主權(quán)，單方宣布在南海爭議區(qū)域建立專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，挑戰(zhàn)我國在南海擁有的主權(quán)、主權(quán)性權(quán)利和管轄權(quán)。

二、我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)存局勢

(一)我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法面對眾多性質(zhì)各異的爭端國執(zhí)法主體

我國在南海進行維權(quán)執(zhí)法的力量為中國海軍、海警局和海事局，其中海警局和海事局擔負南海海域日常巡航執(zhí)法工作。而南海五國在海上執(zhí)法力量組成和性質(zhì)上差異明顯，越南介入南海爭議區(qū)的執(zhí)法力量包括了海軍、海警、邊防部隊和海上民兵自衛(wèi)隊，菲律賓則是由海軍和海岸警衛(wèi)隊構(gòu)成，馬來西亞參與南海爭議區(qū)域執(zhí)法的力量為海軍和海洋執(zhí)法廳，印度尼西亞由海軍、海洋與漁業(yè)部和交通部負責海上執(zhí)法，文萊則由海上警察和皇家海軍擔負海上執(zhí)法的職能。在上述國家的海上執(zhí)法主體中，印度尼西亞和文萊沒有統(tǒng)一、專門的海洋行政執(zhí)法機構(gòu)，各個涉海部門按照職權(quán)范圍履行海上執(zhí)法職責，在領(lǐng)海以外的執(zhí)法活動主要由海軍進行。從性質(zhì)上劃分，上述執(zhí)法主體中不僅包括行政執(zhí)法機構(gòu)，還包括軍事力量和準軍事力量，呈現(xiàn)多樣化特征。因而，在南海爭議區(qū)域爭端當事國的對峙和沖突既可能發(fā)生在行政執(zhí)法力量之間，也可能發(fā)生在行政執(zhí)法與軍事執(zhí)法力量之間，甚至是爭端當事國軍事力量之間。

(二)南海爭端國在爭議區(qū)域內(nèi)競相執(zhí)法以抗衡我國海上維權(quán)執(zhí)法活動

我國在南海爭議區(qū)域依據(jù)《海洋法公約》以及國內(nèi)法開展維權(quán)執(zhí)法，對南海的漁業(yè)、油氣、環(huán)境等各方面行使行政執(zhí)法權(quán)，打擊行政違法行為，維護南海權(quán)益。④而南海五國為在南海相關(guān)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)控制權(quán)，也紛紛尋找國內(nèi)法和國際法依據(jù)實施海上執(zhí)法。盡管各國在執(zhí)法過程中援引國際法的邏輯不同，但是它們均主張以《海洋法公約》為據(jù)，而試圖避開對其不利的國際法依據(jù)。目前我國與南海五國在執(zhí)法方式上普遍采用船舶巡航執(zhí)法，而南海爭議區(qū)域遠離大陸，具有范圍廣、海水深、臺風頻繁、海況惡劣等特點，且群島中的島礁面積狹小并罕有淡水，生活物資完全依托大陸補給。因而，我國與南海爭端其他當事國在角逐爭議區(qū)域控制權(quán)的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法船舶的海上對峙，一旦處理不當，沖突和摩擦一觸即發(fā)。

(三)域外國家介入更加劇了南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法復雜局勢

領(lǐng)土歸屬與海域劃界爭端在近代國際社會中并不鮮見，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國、日本、印度和俄羅斯等南海區(qū)域外大國紛紛加大了對南海爭端的介入。[15]盡管這些國家染指南海爭端的目的、借口和方式不盡相同，但是從介入效果上看，卻是不斷地將南海問題推向復雜化和國際化。一方面，域外國家為牽制遏制中國，獲取經(jīng)濟實惠，或是向南海五國出售武器和海上執(zhí)法裝備，提供技術(shù)支持；或是在國際輿論中大肆渲染中國威脅論，強化與南海五國的軍事合作，增加這些國家與中國對抗的信心。另一方面，增加了我國與域外大國直接對抗的可能性，美國等國在鼓動南海五國屢次挑戰(zhàn)南海爭議區(qū)域和平秩序的同時，也以“航行自由”、“科學研究自由”等理由否定我國南海政策，為其挑戰(zhàn)我國在南海的合法利益尋找借口。與域外國家在南海爭端問題上形成一定互動的南海五國，在南海爭議區(qū)域進行活動，往往會考慮這些域外國家的立場，而中國不得不對此做出回應(yīng)，這就難免與域外大國形成對抗，[16]我國維護南海合法權(quán)益面臨著更多的挑戰(zhàn)。

三、我國南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法中所面臨的國際法問題

(一)《海洋法公約》因自身缺陷加劇南海爭議區(qū)域執(zhí)法困局

自《海洋法公約》產(chǎn)生以來，它一直被各國公認為管理和利用海洋最重要國際法依據(jù)。但是，由于該公約在制度設(shè)計、文字表述等方面存在諸多不完善之處，南海爭端在《海洋法公約》框架下不僅未得到有效解決，反而漸趨復雜。

第一，《海洋法公約》未能解決好領(lǐng)土主權(quán)與管轄權(quán)銜接的問題。南海五國主張海域劃界和海上執(zhí)法的依據(jù)均為《海洋法公約》，而我國主張擁有南海諸島主權(quán)和歷史性權(quán)利，同時遵守《海洋法公約》關(guān)于海域法律地位和管轄權(quán)的規(guī)定。[17]在國際法中，確定的領(lǐng)土歸屬是海域劃界和解決管轄權(quán)沖突的前提和基礎(chǔ)，《海洋法公約》恰恰未能平衡好近現(xiàn)代國際法領(lǐng)土取得制度與海域管轄權(quán)間的沖突，導致我國與南海五國雖然均主張海上各類行為活動應(yīng)符合國際條約的規(guī)定，但在管轄權(quán)歸屬方面卻存在激烈的沖突，且這種沖突無法在《海洋法公約》自身構(gòu)筑的法律框架內(nèi)得到彌合。

第二，《海洋法公約》諸多條款涵義模糊加劇了南海區(qū)域爭議?！逗Ｑ蠓üs》雖然對于諸多海洋核心事務(wù)建立了制度框架，但是在條文措辭上繁瑣且不甚清晰，對很多關(guān)鍵問題進行了模糊處理。在制度設(shè)計方面，公約第121條雖然在概念上區(qū)分了“島嶼”和“巖礁”，并設(shè)置了不同的領(lǐng)土制度和管轄權(quán)制度，但并未給出區(qū)分島嶼與巖礁的具體標準，進而造成我國與南海五國對南海諸島法律地位認識上的分歧。此外，《海洋法公約》還規(guī)定沿海國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下，應(yīng)準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分，但對于全部可捕量、剩余部分的界定卻語焉不詳，使得我國在南海未劃界區(qū)域內(nèi)作業(yè)的漁業(yè)船舶頻頻受到南海五國的干擾。而在條文含義解釋方面，公約第五部分和第七部分規(guī)定了航行、飛越自由及沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的科學研究活動的管轄權(quán)，卻未規(guī)定軍事測量和偵查活動是否屬于科研活動，亦未說明此類行為是否適用航行和飛越自由，因而中美之間產(chǎn)生了關(guān)于“無暇號”在南海是否擁有“航行自由”的糾紛。⑤

(二)多國執(zhí)法引發(fā)的沖突凸顯南海爭議區(qū)域維權(quán)困境

在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法角逐過程中，爭端當事國國內(nèi)法及其締結(jié)參加的國際條約普遍被作為執(zhí)法依據(jù)。受國內(nèi)法效力的制約及相關(guān)國際條約的局限，多國依法維權(quán)表象下呈現(xiàn)的法律沖突和法律空白，加劇了區(qū)域爭議的復雜性。

第一，爭端當事國多利用國內(nèi)立法和國際法尋求在爭議區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法依據(jù)。在國際法層面，我國與南海五國在南海爭議區(qū)域執(zhí)法中均認同依據(jù)《海洋法公約》管理海域內(nèi)相關(guān)活動，但事實上，爭端國在爭議區(qū)域執(zhí)法過程中多片面援引《海洋法公約》的規(guī)定，往往把公約內(nèi)容中利己部分予以最大化詮釋，卻對公約規(guī)定的顧及義務(wù)和公平解決爭端義務(wù)⑥加以淡化處理，致使《海洋法公約》不能在南海爭議區(qū)域有效地發(fā)揮定紛止爭的作用。在國內(nèi)法層面，南海五國不斷地通過頒布國內(nèi)法的方式創(chuàng)設(shè)其海上執(zhí)法依據(jù)，賦予國內(nèi)不同性質(zhì)的執(zhí)法主體在南海爭議區(qū)域開展執(zhí)法的權(quán)利，這些立法在內(nèi)容上具有差異性，在管轄權(quán)方面具有交叉性。南海五國上述立法的表象是申明和顯示當事國對南海爭議區(qū)域的管轄權(quán)，為強化爭議地區(qū)控制提供制度籍口，但實質(zhì)上是要求他國在爭議區(qū)域單方面做出自我犧牲或利益割舍。因此，此類國內(nèi)立法不僅無助于《海洋法公約》宣稱的“為海洋建立一種法律秩序，促進海洋的和平用途”的宗旨，⑦反而因爭端當事國主張的片面性而滋生更多法律沖突。

第二，“執(zhí)法行為”與“軍事行動”的界限模糊增加了爭議當事國海上執(zhí)法主體摩擦的風險。南海爭議區(qū)域執(zhí)法主體的多樣化，導致各國在管轄海域執(zhí)法過程中可能會出現(xiàn)使用武力的情況，尤其是針對無視停船命令而逃跑的外國籍或不明國籍船舶動用武力。雖然《海洋法公約》第301條和《聯(lián)合國憲章》第2條第4項等國際法規(guī)定禁止動用武力和武力威懾行為，但《海洋法公約》允許締約國在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海行使對具體事件的管轄權(quán)，當事國為確保其執(zhí)法權(quán)的實效性所采取的動武行為是國內(nèi)法和國際習慣法所認可管轄方式之一。而南海爭議區(qū)域執(zhí)法主體還包括了一些軍事力量和準軍事力量，軍事力量和準軍事力量的動武行為也可能被國際法認定為執(zhí)法行為。參考2007年常設(shè)仲裁法院在“圭亞那與蘇里南海域劃界”裁決中關(guān)于“蘇里南以武力制止并驅(qū)離了圭亞那授權(quán)的石油探勘船合法性”的論述，海上權(quán)限行為的定性更多地取決于行為背景、依據(jù)和方式，[18]P140-141而非行為主體和行為權(quán)限在國內(nèi)法中的定位，這表明“動武行為”在國際法中尚存在分歧規(guī)定。而“執(zhí)法行為”與“軍事行動”界限的模糊，也往往為越南、菲律賓等規(guī)避其軍事力量在南海射殺我國漁民的責任提供了藉口，致使國際條約和區(qū)域條約確立的和平解決爭端的機制也不斷地遭致破壞。

(三)可操作性協(xié)調(diào)機制缺位掣肘南海爭議區(qū)域執(zhí)法矛盾的化解

南海爭議區(qū)域出現(xiàn)資源爭奪、暴力執(zhí)法等亂象，很大程度上與相關(guān)國際規(guī)則缺少可操作性的爭議協(xié)調(diào)機制有關(guān)。盡管我國與南海爭議相關(guān)當事國之間簽訂了諸多共同締結(jié)的國際條約，但這些條約中所規(guī)定的爭端解決方式，在解決南海爭議區(qū)域執(zhí)法沖突中缺少可操作性，無法化解多國執(zhí)法帶來的困局。

第一，國際條約尚不能為南海執(zhí)法爭端提供有效的解決機制。我國與南海五國既是聯(lián)合國成員國，也是《東南亞友好合作條約》和《海洋法公約》的締約國?！稏|南亞友好合作條約》第2條、第13條只是象征性地規(guī)定了“在處理國與國之間的關(guān)系時，締約國應(yīng)當遵循和平解決分歧和爭端的基本原則”，“締約國應(yīng)不以武力相威脅或使用武力，在任何時候都應(yīng)通過友好協(xié)商來解決他們之間的爭端”，⑧但它并未給出具體的爭端解決方式。而《海洋法公約》雖然包容了眾多爭端解決方法，涵蓋了現(xiàn)行所能采用的一切手段，同時公約允許締約國做出相應(yīng)的保留。2006年我國根據(jù)《海洋法公約》第298條發(fā)表的排除性聲明中表示對于海洋劃界、軍事活動、漁業(yè)和科研執(zhí)法等重要領(lǐng)域的爭端，不接受《海洋法公約》第十五部分第二節(jié)規(guī)定的任何國際司法或仲裁管轄，[19]我國與周邊國家南海執(zhí)法爭端只能通過《海洋法公約》第279條及《聯(lián)合國憲章》第33條規(guī)定的“談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、區(qū)域機關(guān)或區(qū)域辦法之利用或各該國自行選擇之其他和平方法”求得解決。但《海洋法公約》和《東南亞友好合作條約》中規(guī)定的和平解決爭端的方式不具有強制性，是否選擇談判、協(xié)商等爭端解決方式以及解決效果直接取決于南海爭端當事國合意。因而，從執(zhí)行機制角度看，這些國際規(guī)則包含的爭議解決內(nèi)容缺乏實際操作性。

第二，爭端當事國達成的多邊文件中缺少具有可操作性的執(zhí)法爭議解決機制。自2002年《南海各方行為宣言》簽署以來，我國先后與菲律賓、馬來西亞簽訂《海事合作諒解備忘錄》，與印度尼西亞簽署《海上合作諒解備忘錄》，2010年又簽署《中國——東盟海事磋商機制諒解備忘錄》。在性質(zhì)上，諒解備忘錄不具有條約屬性，僅僅表明簽署方的合作意向和合作立場，對當事國沒有法律拘束力，當事國不履行也不構(gòu)成國際不法行為。在內(nèi)容上，上述諒解備忘錄為框架性協(xié)議，雖然內(nèi)容涉及海上航行安全、海洋環(huán)境保護和海上安全等實質(zhì)性合作項目，[20]但是條文簡約，其宣示性色彩遠大于操作性，所構(gòu)建的磋商機制為年度磋商機制，[21]在面臨南海爭議區(qū)域執(zhí)法管轄權(quán)沖突時，無法提供及時有效的糾紛解決途徑。

四、我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的路徑和法律應(yīng)對

針對我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法中的現(xiàn)實和法律問題，需要從國際和國內(nèi)層面的多維角度尋找破解之道。

(一)主張和宣示我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的權(quán)利

目前南海五國在通過資源開發(fā)的方式攫取南海爭議區(qū)域利益、借助媒體輿論熱炒南海問題的同時，將南海爭議緊張局勢的責任推給中國，斷章取義地引用國際法理論否定我國在南海的合法利益。因此，我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法時有必要明確主張和行使相應(yīng)的權(quán)利，在南海爭端國際輿論中鮮明地表明我國的立場。

第一，聲明和主張我國在南海爭議區(qū)域內(nèi)的維權(quán)執(zhí)法權(quán)。南海爭議區(qū)域因海域劃界主張重疊而產(chǎn)生，從中文和外文歷史文獻中，大量資料證明中國是最早發(fā)現(xiàn)、命名、利用和管理南海的國家。[22]事實證明，周邊國家長期對我國在南海爭議區(qū)域所擁有的權(quán)利存在清晰的認知和長期的默認。從法理依據(jù)上，中國取得南海爭議區(qū)域權(quán)利與存續(xù)階段符合時際法的一般原則。從上世紀40年代后期以來，伴隨近現(xiàn)代國際法的轉(zhuǎn)型，[23]中國通過頒布南海地圖等方式，及時對南海既得權(quán)利進行法理固化。20世紀70年代后，南海周邊國家以地理鄰近、陸地支配海洋等國際法和海洋法原理，主張對南海爭議區(qū)域享有管轄權(quán)，并進行不法侵占，罔顧國際法中的時際法和禁反言原則，這些國家的不法侵占行為不僅不會通過“時效”的方式取得南海爭議區(qū)域的管轄權(quán)，反而應(yīng)當對其侵害我國的海域管轄權(quán)的不法行為承擔國家責任。

第二，應(yīng)通過“軟”、“硬”兩種方式行使我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的權(quán)利。在軟實力方面，應(yīng)借助傳媒外交增強我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的國際輿論引導性。國際輿論引導是國家外交活動中一項重要內(nèi)容，我國通過外交活動宣示南海爭議立場和抗議他國不法行為，離不開媒體輿論的報道，而新聞媒體的報道和輿論的演進又能影響外交的進程和方向。為此，我國在南海爭議國際輿論發(fā)聲方面，應(yīng)借助于國際間信息、文化交流活動宣示主權(quán)和揭露事實，通過在他國舉辦南海爭議區(qū)域歷史和現(xiàn)狀公益性展覽、組織編寫有關(guān)南海爭議區(qū)域形成和發(fā)展的文學作品、參與或組織南海問題國際性學術(shù)研討等方式，宣傳我國在南海爭議區(qū)域開展維權(quán)執(zhí)法的歷史依據(jù)和法理依據(jù)，以及相關(guān)國家在南海爭議區(qū)域?qū)ζ矫襁M行暴力執(zhí)法等客觀事實，有目的地生成和調(diào)控輿論，打破美國、菲律賓等國壟斷形成的一邊倒國際輿論環(huán)境，進而引導他國公眾在南海爭議問題上的信念、觀點、情緒和態(tài)度，扭轉(zhuǎn)國際輿論對我國在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法問題上的敵視態(tài)度。在硬實力方面，通過定期巡航執(zhí)法保持我國在南海爭議區(qū)域的經(jīng)常性存在。船舶海上巡航是一種傳統(tǒng)的海上維權(quán)執(zhí)法行為，也是實現(xiàn)對我國全部主張管轄海域的有效監(jiān)管，向周邊國家宣示中國政府捍衛(wèi)海洋權(quán)益的嚴正立場的重要措施。當前我國在南海爭議區(qū)域進行的是常態(tài)化巡航，常態(tài)化巡航是經(jīng)常性的、非定期巡航，⑨有一定的局限性。為此，應(yīng)完善我國在南海爭議海域的巡航執(zhí)法，一方面，要針對周邊國家在南沙由占島奪礁逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌妼σ颜紞u礁的開發(fā)利用，企圖造成既成事實、永久占有的爭議特點，將我國在南海爭議海域的巡航執(zhí)法逐漸過渡到定期巡航，實現(xiàn)爭議海域維權(quán)執(zhí)法常態(tài)化，以遏制南海周邊國家侵犯我國海洋權(quán)益的行為。另一方面，要聯(lián)合不同海上執(zhí)法主體進行定期巡航執(zhí)法。中國海警與中國海事需要通過調(diào)配不同區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法船艇，增強南海維權(quán)巡航派出力量，強化對南海爭議區(qū)域的實際管控；同時，中國海警與中國海事應(yīng)當與海軍組成聯(lián)合巡航編隊，建立海上執(zhí)法信息共享平臺，互相通報海上維權(quán)情報，彌補南海維權(quán)執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)限不對稱的現(xiàn)狀。為避免南海爭端當事國在法理方面將我國在南海爭議區(qū)域的定期巡航對外解釋成為“無害通過”，我國在爭議區(qū)域巡航執(zhí)法過程中應(yīng)通過廣播、投放海底主權(quán)標識物、對海上違法行為進行管轄等方式，顯示我國在南海爭議區(qū)域的經(jīng)常性存在。

(二)兩岸合作開展南海爭議區(qū)域海上維權(quán)執(zhí)法

兩岸在認知南海區(qū)域歷史沿革、海域現(xiàn)狀、維護南海海洋權(quán)益方面具有共通性。伴隨南海島嶼主權(quán)和海域劃界爭端日趨激烈，兩岸有必要盡速籌立南海合作維權(quán)執(zhí)法機制，共同維護中華民族的海洋權(quán)益。

第一，“九二共識”和“一中架構(gòu)”是兩岸南海爭議區(qū)域執(zhí)法合作的政治基礎(chǔ)。在堅持“九二共識”和“一中架構(gòu)”的前提下，兩岸均認可“國家主權(quán)”統(tǒng)一，不存在領(lǐng)土和主權(quán)之爭。⑩由于兩岸對于南海歷史性水域的立場趨于一致，[24]P349-350南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法合作屬于事務(wù)性合作。故此，“九二共識”和“一中架構(gòu)”既是兩岸進行南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法合作執(zhí)法的政治前提，也是維權(quán)執(zhí)法合作制度化協(xié)商的基礎(chǔ)。

第二，兩岸應(yīng)在簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上開展南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法。協(xié)商簽訂區(qū)際法律協(xié)議的方式是兩岸當前主要合作模式，也是彼此能夠接受和可能實施的合作方案。目前兩岸在已簽訂的《海峽兩岸紅十字組織有關(guān)海上遣返協(xié)定》和《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》中，適用范圍皆不涵蓋行政執(zhí)法范疇。因此，兩岸有必要在現(xiàn)有協(xié)議的基礎(chǔ)上，擴大兩岸合作執(zhí)法的適用范圍，將已在“廈門—金門”和“連江—馬祖”海域開展的海上執(zhí)法合作，逐步向南海爭議區(qū)域擴展，并將南海區(qū)域漁業(yè)管護、海上交通規(guī)制、海洋環(huán)境保護等事項納入?yún)f(xié)議調(diào)整范圍或簽訂新的合作協(xié)議。在南海爭議區(qū)域合作執(zhí)法，可以考慮由大陸地區(qū)的中國海警、中國海事與臺灣地區(qū)海岸巡防署在海上聯(lián)合編隊巡航，或與對方的海上巡航飛機合作；建立信息通報機制，在合作維權(quán)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法或者違規(guī)船舶，根據(jù)屬人管轄或?qū)俚毓茌牭脑瓌t，分別交由兩岸海上維權(quán)執(zhí)法機構(gòu)進行調(diào)查取證和處罰。

(三)完善南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法相關(guān)立法

完善南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法相關(guān)立法，需要與我國維權(quán)執(zhí)法機制相銜接，清晰界定各海上執(zhí)法部門的權(quán)責邊界，并以此為契機對南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的歷史性權(quán)利內(nèi)涵予以闡述。

第一，制定海上維權(quán)執(zhí)法的專門法。目前世界上具備統(tǒng)一或?qū)Ｂ毢Ｉ蠄?zhí)法力量的國家均有相應(yīng)的專門立法，如日本《海上保安廳法》、美國《海岸警衛(wèi)隊法》、馬來西亞《海上執(zhí)法廳法》、菲律賓《海岸警衛(wèi)隊法》等。筆者建議，我國應(yīng)盡快制定《海警法》，一方面，明確中國海警局的職權(quán)定位，逐步解決巡航執(zhí)法的管轄權(quán)和范圍等問題；另一方面，以《海警法》為龍頭法統(tǒng)合和規(guī)范機構(gòu)改革前分散存在的大量涉海維權(quán)法律法規(guī)?！逗＞ā返膬?nèi)容應(yīng)當包括確定海警局的執(zhí)法資格和機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)置、職責任務(wù)以及隸屬關(guān)系、海上執(zhí)法措施和程序等，進一步加強其在爭議海域區(qū)域的執(zhí)法地位，彌補《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等相關(guān)立法中關(guān)于海上執(zhí)法程序性規(guī)定的不足。

第二，界定南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)歷史性權(quán)利的范疇。我國在南海“斷續(xù)線”內(nèi)享有的歷史性權(quán)利是在《海洋法公約》制定前就已經(jīng)確立的既得權(quán)利，公約的規(guī)定不具有否定這種既得權(quán)利的效力。而海上維權(quán)執(zhí)法是依職權(quán)行為，立法對歷史性權(quán)利范疇的界定直接影響到海上執(zhí)法的主體、職權(quán)范圍和執(zhí)法手段，因而，只有明確南海歷史性權(quán)利范疇，才有可能進一步界定南海維權(quán)執(zhí)法的主體和職權(quán)。我國在南海“斷續(xù)線”內(nèi)享有的歷史性權(quán)利應(yīng)當是多方面的，具體包括“斷續(xù)線”內(nèi)水下沙洲、暗礁、暗沙和淺灘的領(lǐng)土主權(quán)；海洋生物資源管理、養(yǎng)護、探勘、開發(fā)之優(yōu)先權(quán)利；海洋環(huán)境保護與保全之優(yōu)先權(quán)利；科學研究之優(yōu)先權(quán)利以及航海、航空交通管制的權(quán)利等。[25]但這些既得權(quán)利不應(yīng)影響其他國家在我國南海的航行、飛越等方面的既得權(quán)利。[26]需要指出的是，“斷續(xù)線”內(nèi)海域的權(quán)利與專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架權(quán)利性質(zhì)不同。前者依據(jù)的是權(quán)利的法律性和歷史性，后者依據(jù)的是《海洋法公約》，二者之間沒有也不需要有必然聯(lián)系。[27]因而，通過國內(nèi)立法明確南海歷史性權(quán)利的范疇與《海洋法公約》賦予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有的權(quán)利并不沖突。

(四)推動簽訂爭議區(qū)域海洋劃界前臨時安排協(xié)議

海洋劃界前臨時安排是在最終解決領(lǐng)土爭端和締結(jié)劃界協(xié)議前，《海洋法公約》第74 條和第83 條要求相關(guān)國家應(yīng)遵守的義務(wù)。我國與南海五國在最終解決南海島礁爭議和海域劃界問題之前，可以按照公約的規(guī)定在海上執(zhí)法領(lǐng)域進行合作，通過談判達成在過渡期內(nèi)實際可行的臨時安排。參照目前我國與越南、菲律賓等國簽訂的海上合作協(xié)議模式，南海爭議區(qū)域海上執(zhí)法臨時安排協(xié)議可考慮以如下步驟推進：首先，誠實履行磋商，締結(jié)聯(lián)合執(zhí)法框架協(xié)議。雙方或多方應(yīng)通過對話、談判等方法，協(xié)商縮小爭議分歧，互通信息。在誠意履行磋商義務(wù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)努力與南海五國就爭議海域海上執(zhí)法行動締結(jié)諸如“聯(lián)合巡邏協(xié)議”等兼具可操作性和法律約束力的制度性規(guī)范。其次，在框架協(xié)議的基礎(chǔ)上，配套相應(yīng)的執(zhí)行機制。我國海上執(zhí)法部門可以與南海五國相關(guān)海上執(zhí)法部門就爭議海域的海洋環(huán)保、海洋科學調(diào)查、海上航行和交通安全、漁業(yè)資源捕撈與養(yǎng)護、打擊跨國犯罪包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私等方面，直接進行細致磋商，努力締結(jié)具體化合作協(xié)議，減少彼此因信息不對稱而引發(fā)的海上沖突概率，逐步為今后解決海上領(lǐng)土爭端和海域劃界積累互信。最后，建立爭議磋商機制，解決海上執(zhí)法爭議。面對爭議區(qū)域中出現(xiàn)的執(zhí)法糾紛，要求各方對爭議現(xiàn)狀保持克制，不要采取單方面的行為和措施，避免爭議進一步升級。本文認為，可考慮借鑒北?；蛘吣鞲鐬澈Ｉ弦缬捅O(jiān)測和通報機制，在當事國海上執(zhí)法部門間設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)窗口或聯(lián)絡(luò)熱線，由《中國—東盟海事磋商機制諒解備忘錄》中確立的年度磋商機制向日常溝通機制過渡，避免因單方實施過激行為或海上執(zhí)法信息不對稱而加劇南海爭議區(qū)域的緊張局勢。

結(jié)語

南海是溝通三大洲、兩大洋的交通樞紐，具有重要的戰(zhàn)略地位，而豐富的資源以及由此帶來的利益成為南海五國對抗我國南海權(quán)益的驅(qū)動力。基于此，我國與南海周邊國家圍繞海洋劃界及其衍生的其他海洋權(quán)益爭端將持續(xù)存在，不可能在短期內(nèi)解決，目前單純依靠《海洋法公約》等國際法規(guī)則并不能有效地化解南海爭議區(qū)域執(zhí)法面臨的困局。因此，面對南海爭議區(qū)域海上維權(quán)執(zhí)法問題，我國應(yīng)通過主張和行使在南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法的權(quán)利、開展兩岸合作維權(quán)、修訂相關(guān)立法等多方位措施，盡快完善南海爭議區(qū)域維權(quán)執(zhí)法機制，捍衛(wèi)我國南海疆域，維護國家海洋權(quán)益。

注釋：

① 《東南亞友好合作條約》是東南亞國家聯(lián)盟(東盟)成員國于1976年2月24日在東盟第一次首腦會議上簽署的，條約規(guī)定締約各方在處理相互間關(guān)系時，應(yīng)和平解決分歧或爭端，反對訴諸武力或以武力相威脅。2003年第十屆全國人大常委會第三次會議和2011年第十一屆全國人大常委會第二十二次會議，分別批準我國加入該條約及其三個修改議定書。參見“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準《東南亞友好合作條約第三修改議定書》的決定”，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-08/27/content_1670105.htm，訪問時間：2015年2月1日。

② 南海五國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架立法的具體內(nèi)容，參見常書：《印度尼西亞南海政策的演變》，《國際資料信息》2011年第10期;陳劍峰：《南海問題的復雜性及我國面臨的挑戰(zhàn)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2012年第3期。

③ 南海五國針對南?！皵嗬m(xù)線”區(qū)域的具體權(quán)利主張，參見賈宇：《南海“斷續(xù)線”的法律地位》，《中國邊疆史地研究》2005年第2期。Barry Desker. Defusing Tensions in the South China Sea. Asia Views[R], January 2013, pp.4-5.

④ 我國在南海管轄海域?qū)嵤┑木S權(quán)執(zhí)法行為，參見余曉潔：《中國海監(jiān)南海定期維權(quán)巡航編隊成功開展維權(quán)執(zhí)法》，參見http://news.xinhuanet.com/politics/2012-07/03/c_112350338.htm,訪問時間:2015年2月16日；熊勇先：《南海權(quán)益的行政法保護》，《中國海商法研究》2012年第4期。

⑤ 關(guān)于2009年“無暇號事件”參見余敏友、雷筱璐：《評美國指責中國在南海的權(quán)利主張妨礙航行自由的無理性》，《江西社會科學》2011年第9期。

⑥ 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第56條第2款、第59條。

⑦ 參見《聯(lián)合國海洋法公約》序言第4節(jié)。

⑧ 參見《東南亞友好合作條約》第2條、第13條。

⑨ 參見商西：《〈馬關(guān)條約〉118周年南海艦隊巡航釣魚島》，http://world.people.com.cn/n/2013/0418/c1002-21180859.html; 黃子娟：《海監(jiān)巡航可與海軍戰(zhàn)備巡邏結(jié)合形成雙保險》，http://military.people.com.cn/n/2013/0428/c1011-21319884.html,訪問時間:2015年1月9日.

⑩ 參見胡錦濤：《攜手推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展，同心實現(xiàn)中華民族偉大復興——在紀念《告臺灣同胞書》發(fā)表三十周年座談會上的講話》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-12/31/content_10586495_1.htm,訪問時間:2015年1月10日; 馬英九：《壯大臺灣，振興中華》，《司法院公報》(臺北)2011年第2期。

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[8] 梁振君.南海油氣資源豐富，堪稱第二個“波斯灣”[EB/OL].http://ccnews.people.com.cn/n/2012/0709/c141677-18475175.html, 2015-01-31.

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[17] 洪磊.2012年2月29日外交部例行記者會[EB/OL]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t909551.shtml,2015-3-3.

[18] See Guyana/Suriname, Award of the Arbitral Tribunal(PCA),17. September 2007(R).

[19] 古海峰.中國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第298條發(fā)表排除性聲明的法律效果分析[J].中國海洋法學評論,2007,2.

[20] 延邊.中菲海事合作備忘錄簽署，我國將與東盟加強海事合作[EB/OL].http://www.zgsyb.com/GB/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=14184, 2015-03-11.

[21] 中國—東盟合作:1991-2011. http://news.xinhuanet.com/world/2011-11/15/c_111169085_2.htm[EB/OL],2015-02-25.

[22] 楊翠柏.時際國際法與中國對南沙群島享有無可爭辯的主權(quán)[J].中國邊疆史地研究,2003,1.

[23] Wilhelm G. Grewe. History of the Law of Nations World War I to World War II[J]. EPIL,Vol.II,R. Bernhardt ed.,Amsterdam,1995.

[24] 傅崐成.海洋法專題研究[M].廈門:廈門大學出版社,2004.

[25] 竇希銘.歷史性所有權(quán)視野下的中越北部灣劃界與南海爭端比較[EB/OL].http://law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=9915,2015-03-15.

[26] 趙建文.聯(lián)合國海洋法公約與我國在南海的既得權(quán)利[J].法學研究,2003,2.

[27] 賈宇.南?！皵嗬m(xù)線”的法律地位[J].中國邊疆史地研究,2005,2.

(責任編輯：張保芬)

On the Law Enforcement of the Disputed Area in South China Sea

LiZhi-wen

(Law School of Dalian Maritime University, Dalian Liaoning 116026)

For pursuit of the lion's share of interests, the neighbor countries challenge China's right in South China Sea by competitively taking advantage of the system defects of modern law of sea, aggravating the existent complex situation of law enforcement further. The semblances of law enforcement competition among these countries reveal the truth of legal conflicts, legal loopholes and lack of operability of dispute settlement system in relative international conventions. For improvement of law enforcement system in of disputed area South China Sea, China shall uphold the claims and improve relevant domestic legislations, coordinate the functions between China Coast Guard and China MSA, and also prepare to construct cooperation law enforcement system in South China Sea between Mainland and Taiwan, hence promoting to sign law enforcement provisional arrangements prior to maritime delimitation in the South China Sea.

South China Sea; disputed area; law enforcement

1002—6274(2015)03—092—08

教育部重大攻關(guān)項目“中國與鄰國海洋權(quán)益爭端問題的國際法理研究”(12JZD048)、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目(01780708)。

李志文(1963-)，女，遼寧朝陽人，大連海事大學法學院教授、博士生導師，研究方向為海洋法、海商法。

DF593 < class="emphasis_bold">【文獻標識碼】A

A