我國勞動執(zhí)法體制功能的失位與重塑*

陳俊潔

(山東管理學(xué)院勞動關(guān)系學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357)

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我國勞動執(zhí)法體制功能的失位與重塑*

陳俊潔

(山東管理學(xué)院勞動關(guān)系學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357)

勞動法存續(xù)的利益基礎(chǔ)決定著它必須將私法性規(guī)范與公法性規(guī)范駕馭在同一法律體制之下，達(dá)到公私雙贏。我國現(xiàn)有的兩套勞動執(zhí)法體系便是為貫徹勞動法的這一目的而設(shè)定的。然而實踐中，這兩套體制卻存在功能上的失位：以勞動仲裁為主要內(nèi)容的勞動爭議處理制度沒有有效發(fā)揮其私權(quán)救濟(jì)功能，以勞動監(jiān)察為核心的勞動行政執(zhí)法制度也沒有很好地發(fā)揮其公權(quán)救濟(jì)功能。重塑勞動執(zhí)法體制的功能是必要的，也是國際勞動公約對我國勞動立法和執(zhí)法體制的要求。

勞動 執(zhí)法體制 和諧 勞動關(guān)系 公私融合

利益是法的核心問題，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[1]P82從根本上說，“法學(xué)就是關(guān)于發(fā)現(xiàn)利益、認(rèn)識利益、確認(rèn)利益、保護(hù)利益、選擇利益、促進(jìn)利益、協(xié)調(diào)利益的學(xué)問”。[2]P13勞動法學(xué)也有其存續(xù)的利益基礎(chǔ)。對此，學(xué)者們往往將其歸結(jié)為公益或者私益，把勞動法的產(chǎn)生過程歸結(jié)為公法的私法化或者是私法的公法化。其實，勞動法的難題不是在公、私益之間做出非此即彼的選擇，其生命力源自于公益與私益的融合。作為一種法律現(xiàn)象，勞動法是典型的社會法，兼具私法自治和公法管制的特征，它以勞動關(guān)系為主要調(diào)整對象，以保護(hù)勞動權(quán)為宗旨，駕馭著私法性規(guī)范與公法性規(guī)范的平衡，因而在促進(jìn)和諧勞動關(guān)系、構(gòu)建和諧社會的過程中發(fā)揮著重要的作用?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，科學(xué)規(guī)范的勞動執(zhí)法體制是勞動法的地位和作用得以實現(xiàn)的重要保障。然而，縱觀我國的勞動執(zhí)法體制，我們發(fā)現(xiàn)勞動法公私融合的利益基礎(chǔ)在其實施的過程中并沒有得到充分的貫徹。

一、我國勞動執(zhí)法體制功能的失位

我國勞動立法者為了貫徹勞動法律法規(guī)的實施，設(shè)計了兩套勞動執(zhí)法體系：一是以勞動仲裁為主要內(nèi)容的勞動爭議處理制度；二是以勞動監(jiān)察為核心的勞動行政執(zhí)法制度。這兩種制度彼此所依據(jù)的實體性規(guī)范性質(zhì)是不同的，在理論上前者的直接依據(jù)是勞動合同，是一種私權(quán)利救濟(jì)的方式；而后者的直接依據(jù)是勞動基準(zhǔn)法，是一種公權(quán)力救濟(jì)的方式。在具體程序上，前者由勞動者主動提出調(diào)解和仲裁的申請，通過社會第三方力量對勞動爭議在權(quán)利義務(wù)上做出評價，在此過程中當(dāng)事人可以自愿地處分自己的權(quán)利；后者由勞動行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動依法對相關(guān)單位監(jiān)督檢查，通過對違法行為進(jìn)行行政處罰達(dá)到對勞動者權(quán)益保護(hù)的目的。由此可看出：立法者想通過這樣的制度設(shè)計，使勞動法將私法性規(guī)范與公法性規(guī)范駕馭在同一法律體制下，達(dá)到公私雙贏。然而實踐中，這兩套體制卻存在功能上的失位，無論是具有私法特征的勞動仲裁制度還是具有公法特征的勞動監(jiān)察制度都是嚴(yán)重虛化和弱化的，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(一)勞動仲裁私權(quán)救濟(jì)功能的失位

因勞動權(quán)利、義務(wù)而發(fā)生的勞動爭議適用調(diào)解、仲裁取決于勞動法的私法因素。世界各國的民法典均視員工與雇主之間的雇傭關(guān)系為一種自由的契約關(guān)系①，即勞資雙方通過勞動合同構(gòu)建的勞動關(guān)系是建立在民法契約自由的原則下的，具有平等性、自由性和財產(chǎn)性，反映了各方的意愿?！捌跫s自由的基礎(chǔ)是自由主義的個人主義，是指基于個人意愿來決定契約”。[3]P12其法律依據(jù)是被譽為契約自由典范的1804年《法國民法典》第1134條第1款的規(guī)定：“依法成立的契約，在締結(jié)契約的當(dāng)事人之間有相當(dāng)于法律的效力?！奔雌跫s自由的核心是“契約應(yīng)當(dāng)遵守”。“契約應(yīng)當(dāng)遵守”的思想來自于中世紀(jì)的教會法。教會法學(xué)家們從贖罪戒律出發(fā)，認(rèn)為契約是當(dāng)事人之間的法律，古羅馬有“契約勝法律”之說，亦是此意。[4]P7當(dāng)然，這一思想并非是人們主觀臆斷的結(jié)果，而是人類“從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)”的產(chǎn)物?！皬慕?jīng)驗中學(xué)習(xí)”是一個遵循、傳播和發(fā)展那些因成功而勝出并盛行的慣例的過程?！斑@些慣例之所以獲得成功，乃是因遵循這些規(guī)則的群體取得了較大的成功并取代了其他的群體而演化發(fā)展起來”。[5]P17“這些行為規(guī)則在人類生存的環(huán)境中使較多的遵循這些規(guī)則的群體或個人生存了下來”。[6]P88所謂“契約應(yīng)當(dāng)遵守”，是因為契約能給人們帶來更多的生存利益，不遵守契約，人們就無法獲得更多的資源，從而使人們對契約的遵守成為一種慣例。勞動合同的締結(jié)和履行也遵循著這樣的規(guī)則。勞動者通過出讓勞動力來謀生或獲得合理的報酬，而用人單位也在勞動者的有償勞動中獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。由此可見，締約人在締約過程中是完全理性的。勞動合同可謂是勞動者和用人單位為了利益最大化的目標(biāo)而展開的一種行動。由于勞動合同是勞動關(guān)系形成的前提，勞動關(guān)系的運行過程便是圍繞勞動合同展開的，大致可以劃分為三個階段：締約階段、履約階段和解約階段。其中，在締約階段，勞資雙方法律地位是平等的，通過談判建立勞動關(guān)系，無論是工人擇業(yè)還是單位用人都有自由選擇權(quán)；在履約階段，勞資雙方按照雇傭合同的約定主張權(quán)利并履行義務(wù)，企業(yè)有內(nèi)部自治的章程，勞動者享有獲得報酬權(quán)，用人單位擁有用工的自由；在解約階段，勞資雙方可能會因此發(fā)生糾紛，但糾紛的解決仍然要以勞動合同為主要依據(jù)。因而，無論是哪個階段，勞資雙方均是以平等、自由協(xié)商的方式締結(jié)和履行彼此間的權(quán)利義務(wù)，在此過程中“協(xié)議就是法律”，即勞動契約關(guān)系是勞資雙方的一種私權(quán)關(guān)系。

基于各種社會原因(如勞動力供求關(guān)系的影響、社會保障制度發(fā)展的影響等)或勞動合同自身的因素(如合同簽訂不規(guī)范或存在各種漏洞等)，勞動爭議時有發(fā)生。為了預(yù)防勞動爭議的發(fā)生和擴(kuò)大，維護(hù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序，世界各國均根據(jù)自己的國情建立了“調(diào)解、仲裁和訴訟”三道防線，即勞動爭議處理制度②。我國于2007年先后頒布了《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。然而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國勞動仲裁的適用范圍、程序等與其應(yīng)發(fā)揮的私權(quán)救濟(jì)功能并不相匹配。表現(xiàn)在：

首先，我國勞動仲裁的范圍超出了其私法的范疇。按照法律規(guī)定，勞動仲裁的范圍包括勞資雙方因《勞動法》調(diào)整的各種勞動關(guān)系產(chǎn)生的勞動爭議。而勞動爭議的內(nèi)涵是非常廣泛的，不僅是勞動合同中的權(quán)利義務(wù)之爭，還包含依勞動法律法規(guī)、集體合同、內(nèi)部勞動管理規(guī)定而確立的權(quán)利義務(wù)之爭。我國勞動法籠統(tǒng)地將勞動仲裁的范圍限定為各種勞動關(guān)系，實際上是擴(kuò)大了其受案范圍。另外，我國法律將“勞動標(biāo)準(zhǔn)案件”納入強制仲裁的范圍，亦是染指了公法關(guān)系。因為有一些勞動糾紛，如最高工時和最低工資爭議，觸及的是最基本的勞動條件，是勞動基準(zhǔn)法的主要內(nèi)容，并沒有調(diào)解的余地，勞動仲裁機(jī)構(gòu)無權(quán)對其進(jìn)行行政處罰。

其次，我國勞動仲裁的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序的行政色彩較重。根據(jù)我國勞動法律相關(guān)規(guī)定，勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)是按照行政區(qū)劃設(shè)立的，人民政府有設(shè)立勞動爭議仲裁委員會的決定權(quán)。在我國的司法實踐中，勞動仲裁委員會一般都設(shè)在勞動行政部門下面，其仲裁員都是由政府部門考核發(fā)證。勞動行政部門制定仲裁規(guī)則并指導(dǎo)本行政區(qū)域勞動爭議仲裁工作，確認(rèn)或更換仲裁委員會委員均須報同級政府核準(zhǔn)。由此，我國的勞動仲裁蛻變成了行政仲裁，因而往往被認(rèn)定為一種“特殊的勞動行政執(zhí)法行為”，更不存在實質(zhì)上的“三方原則”，難以擔(dān)當(dāng)公正中立的仲裁業(yè)務(wù)。另外，根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，我國勞動爭議處理采取的是“一調(diào)一裁兩審制度”，勞動仲裁和訴訟是兩個完全獨立的程序，其中仲裁程序只是訴訟程序啟動的一個必要條件，法院并不對仲裁裁決進(jìn)行實質(zhì)性審查。即在訴訟程序啟動以后，仲裁程序以及仲裁裁決在法院的審理過程中等于零。這一規(guī)定，一方面限制了當(dāng)事人的訴權(quán)，平添了訴訟的障礙，無法體現(xiàn)當(dāng)事人面對民事糾紛時的訴訟自由原則；另一方面也置仲裁機(jī)構(gòu)中立的地位于不顧，導(dǎo)致仲裁的虛置，仲裁權(quán)威受損。這種不管不顧、不合邏輯的制度設(shè)計和實踐操作，嚴(yán)重影響著仲裁裁決和法院判決的公正性。

(二)勞動監(jiān)察公權(quán)救濟(jì)功能的失位

契約自由與契約正義是相伴相生的。如果說勞動仲裁的私權(quán)救濟(jì)功能始于契約自由理念，那么勞動監(jiān)察的公權(quán)救濟(jì)功能則源自于契約的正義。當(dāng)西方國家進(jìn)入壟斷資本主義社會以后，自由主義者倡導(dǎo)的“自由平等”的私法精神與現(xiàn)實產(chǎn)生偏離時，私法的精神遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)也成為一種必然③?！斗▏穹ǖ洹返?134條在規(guī)定契約自由的同時，也規(guī)定了對契約自由的限制，即該條第3款“前項契約應(yīng)以善意履行之”。后續(xù)的社會法學(xué)派也在反思契約自由的過程中，提出了契約自由必須與誠信和公平共存。如內(nèi)田貴把契約定義為“為實現(xiàn)已謀劃完畢的目標(biāo)，相互協(xié)作而結(jié)成的一個緊密有機(jī)關(guān)系，一個由誠實信用原則支配的協(xié)同體”。[7]P328尤其是在勞動合同領(lǐng)域，契約自由的運用與其他領(lǐng)域是不同的。雖然表面上勞資雙方是平等的兩個民事主體，但實際中勞動者和用人單位是完全不對等的，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實力、信息、資源、社會力量的不平衡，使得勞動者在整個勞動關(guān)系的運作過程中都處于弱勢?；趯趧诱摺叭鮿萆矸荨钡恼J(rèn)定，各國均通過勞動立法的方式對勞動者進(jìn)行傾斜性立法，將勞動權(quán)及其相關(guān)權(quán)利賦予給勞動者，并將一部分個別權(quán)利提升為社會公共利益予以特別關(guān)注，表現(xiàn)為勞動基準(zhǔn)立法④。在此，勞動基準(zhǔn)立法的目的在于通過保障勞動者的合法權(quán)益來矯正勞資雙方嚴(yán)重失衡的利益分配關(guān)系，即勞資平衡與勞權(quán)保障。而這也正是勞動法的公法性價值所在。在市場經(jīng)濟(jì)社會中，勞資關(guān)系是整個社會生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，勞資平衡是社會諸多利益合理分配的核心內(nèi)容。而“勞動法是具有限制資本的商品分配，修正民法契約自由的機(jī)能”的，[8]P10具體體現(xiàn)在勞動法對勞動關(guān)系運行過程的修正上：

一是在締約階段，雖然勞資雙方可以自由地進(jìn)行雙向選擇，但這種自由選擇不可以違背非歧視原則等勞動基準(zhǔn)法律規(guī)定；關(guān)于勞動合同的內(nèi)容，雖然勞資雙方可以就工作時間、職工工資、職業(yè)培訓(xùn)、職工休息休假、勞動安全衛(wèi)生、職工社會保險等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，但協(xié)商的內(nèi)容不得違背勞動基準(zhǔn)法。

二是在履約階段，勞動者通過讓渡勞動力獲取工資報酬，用人單位可以通過內(nèi)部規(guī)章和勞動紀(jì)律管理內(nèi)部員工，但這些內(nèi)部自治的管理規(guī)定不得違反勞動基準(zhǔn)法。

三是在解約階段，勞動糾紛的解決依據(jù)也不僅限于雙方勞動合同的約定，還有集體合同和勞動基準(zhǔn)法的強制性規(guī)定。由此看來，用人單位和勞動者之間的關(guān)系，不純粹是勞資雙方的私權(quán)關(guān)系，而是關(guān)涉社會利益的弱勢群體法律保護(hù)的公權(quán)關(guān)系。以勞動監(jiān)察為核心的勞動行政執(zhí)法制度，便是國家基于保障處于“弱者”地位的勞動者的合法權(quán)益，以社會利益橫平者的身份進(jìn)行的一種公權(quán)力救濟(jì)方式。我國目前以勞動監(jiān)察為核心的勞動行政執(zhí)法體制是比較薄弱的，無論是法治層面(立法嚴(yán)重缺乏、法律位階不高)還是技術(shù)層面均與其應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任存在一定的差距，面臨著規(guī)制的危機(jī)和法律權(quán)威的缺失，失位于其應(yīng)發(fā)揮的公權(quán)力救濟(jì)功能。表現(xiàn)在：首先是勞動監(jiān)察的執(zhí)法范圍超出了其公法范疇?；趧趧雨P(guān)系社會化的特征，我國《勞動保障監(jiān)察條例》將其受案范圍擴(kuò)大到了勞動關(guān)系的各個方面，勞動監(jiān)察的功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其建國之初對勞動安全的監(jiān)督?，F(xiàn)行勞動監(jiān)察可謂是對用工單位進(jìn)行全程的動態(tài)監(jiān)控，既包括勞動基準(zhǔn)，也包括勞動合同、勞動保障，既包括公法領(lǐng)域也包括私法領(lǐng)域。這便形成勞動監(jiān)察涉足私法的范疇，使得政府公權(quán)力干預(yù)勞資雙方自主權(quán)的事項時有發(fā)生，作為勞動保障部門基于有限的執(zhí)法力量難以勝任這些工作，執(zhí)法的權(quán)威也嚴(yán)重受損。其次是勞動監(jiān)察的力度不足以承擔(dān)起管制功能。強而有力的勞動監(jiān)察制度是貫徹執(zhí)行勞動法律、法規(guī)的重要保證，“如果只有勞動立法而沒有勞動監(jiān)察，(那勞動立法)只是一種道德運用，而不是具有普遍約束力的社會規(guī)則”。[9]P53然而現(xiàn)實中我國勞動監(jiān)察的力度卻不足以承擔(dān)起管制功能。體現(xiàn)在：

一是勞動保障監(jiān)察部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在弊端。從我國勞動保障監(jiān)察管理體制上看，不同級別勞動保障監(jiān)察組織由相應(yīng)級別的勞動保障行政部門管理，而沒有直接的上下級隸屬關(guān)系，同時，勞動保障行政部門又受同級地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種運行模式，導(dǎo)致實踐中由于各地對勞動保障監(jiān)察工作的重視程度不同，勞動保障監(jiān)察組織在各地區(qū)的人員配置、經(jīng)費保障等方面的差別很大，有的地方政府基于政績考慮，往往將監(jiān)察執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對立，導(dǎo)致重發(fā)展而輕執(zhí)法，勞動保障監(jiān)察組織更是形同虛設(shè)。

二是勞動監(jiān)察缺乏強制措施。根據(jù)法律規(guī)定，勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)處罰用人單位違法行為的主要方式是罰款、責(zé)令改正等行政處罰措施。1994年勞動部頒發(fā)的《勞動監(jiān)察員管理辦法》，對勞動監(jiān)察員的職權(quán)做了規(guī)定，但也僅限于查閱資料和檢查勞動場所的權(quán)力，并沒有賦予其一定的強制執(zhí)行權(quán)。由于缺乏嚴(yán)厲的行政強制執(zhí)行措施和“公法”特性，導(dǎo)致違法行為不能得到及時的處理，使勞動監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威受損。

二、我國勞動執(zhí)法體制功能失位的原因分析

如前分析，我國現(xiàn)行的兩種勞動執(zhí)法體制存在職能交叉、功能定位不清晰、銜接不力等問題。一方面，我國勞動執(zhí)法體制整體呈現(xiàn)出公權(quán)力干預(yù)過重的特點，表現(xiàn)為理應(yīng)發(fā)揮私權(quán)救濟(jì)功能的勞動仲裁制度的行政化傾向，勞動監(jiān)察范圍涉足私法范疇且受地方政府干預(yù)過重。另一方面，受“公法私法化”執(zhí)法理念的影響，我國勞動監(jiān)察執(zhí)法的力度又是較為寬松的，公權(quán)力的運作更多地寄托于企業(yè)和職工的內(nèi)部約束管理上，導(dǎo)致勞資力量嚴(yán)重失衡。從這種揉雜的局面可以看出，我國勞動立法和執(zhí)法對勞動法公私融合的價值取向把控不力，沒有很好地調(diào)整好私法性規(guī)范與公法性規(guī)范的平衡。

公私法的明確界分始于近代資產(chǎn)階級革命對政治社會與市民社會的界定，正如孟德斯鳩提出的：“民法是以私人利益為目的的……政治法是以國家的利益與保全為目的的?！盵10]P19但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，價值取向呈多元化趨勢。在市場與政府雙重失靈的背景下，出現(xiàn)了“私法公法化”和“公法私法化”兩股思潮。勞動法等社會法的產(chǎn)生便是公法與私法相互滲透的結(jié)果。我國勞動法的產(chǎn)生也經(jīng)歷了公私法融合的過程，從計劃經(jīng)濟(jì)時期的勞動行政規(guī)制到市場經(jīng)濟(jì)的勞動合同自由再到1994年《勞動法》的制定，勞動法呈現(xiàn)出了 “私法公法化” 和 “公法私法化”的演繹進(jìn)程并逐步的發(fā)展和完善?，F(xiàn)行勞動立法規(guī)范中既包含以契約自由為核心的私法性規(guī)范，也包括以公正秩序為理念的公法性規(guī)范。勞資雙方可以自由訂立勞動合同但是不得違反勞動基準(zhǔn)立法的規(guī)定，國家作為公權(quán)力的行使者還負(fù)有保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益和平衡勞資雙方利益的義務(wù)?？梢?，勞動立法者公私雙贏的立法目的是很明確的。但是如何在公益與私益之間掌控平衡，從而使“以自治為導(dǎo)向的私法規(guī)范與以管制為目標(biāo)的公法規(guī)范能夠在同一法律體制下和諧相處”，[11]P125這成為勞動法在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系中的一項重大技術(shù)性難題。在我國現(xiàn)行“大政府、小社會”的模式下，公權(quán)力具有染指和干預(yù)私法領(lǐng)域的隨意性，這一點從我國勞動仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政化可見一斑。司法實踐中我國勞動者的諸多權(quán)益如就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、職業(yè)安全權(quán)、社會保險權(quán)等的實現(xiàn)往往是通過政府的介入才更有效，而通過訴訟等方式則難以解決，從而在勞動執(zhí)法領(lǐng)域形成了 “大政府”的管理模式，這種模式使公權(quán)力以維護(hù)公共利益為借口對私法自治的領(lǐng)域干預(yù)過多，對于市民社會的形成是很不利的，這也成為我國勞動者團(tuán)結(jié)自助能力不足的體制性原因。正如江平教授所言：市場經(jīng)濟(jì)必須貫徹公權(quán)力不與民爭利的原則。在勞動執(zhí)法領(lǐng)域，我們需要把公權(quán)力關(guān)在籠子里，對于國家公權(quán)力介入私域的范圍、程度等都應(yīng)當(dāng)有明確的權(quán)力清單，嚴(yán)防公權(quán)力的濫用。當(dāng)然，隨著福利國家的興起，政府對社會權(quán)利的保障功能突顯，因為“任何須經(jīng)政府規(guī)制和控制的活動，由于它是現(xiàn)實和發(fā)展社會團(tuán)結(jié)所必不可少的……只要它具有這樣的一種性質(zhì)，即除非政府干預(yù)，它就無法得以保證”。[12]P150勞動權(quán)的實現(xiàn)離不開公權(quán)力的保障，對勞動權(quán)的保障也是國家的義務(wù)。公權(quán)力與私權(quán)利是具有同一性的，政府作為公權(quán)力的擁有者理應(yīng)成為公民私權(quán)利的最大保護(hù)者，勞動者權(quán)益的基本人權(quán)特性⑤也決定了政府在勞動關(guān)系領(lǐng)域中的責(zé)無旁貸，即“一切公法權(quán)利皆需借助公共權(quán)力來創(chuàng)設(shè)推行和實現(xiàn)”。[13]P684但是在以市場為取向的改革背景下，由于地方政府的自利性，我國政府在對勞動關(guān)系規(guī)制的加強與放松的處理上陷于盲目放松的歧途，表現(xiàn)在我國勞動執(zhí)法活動合法性和有效性的缺失。當(dāng)然，改革開放之初政府的放松規(guī)制對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和社會發(fā)展是有力的。但是隨著改革的深入，在勞資力量失衡嚴(yán)重的情況下，政府應(yīng)當(dāng)加強對勞資關(guān)系的規(guī)制，承擔(dān)起社會利益衡平者的責(zé)任。國際勞工組織在1998年提出了核心勞動標(biāo)準(zhǔn)，具體包括結(jié)社自由和集體談判的權(quán)利、消除一切形式的強迫勞動的權(quán)利、禁止使用童工的權(quán)利、消除歧視的權(quán)利等，作為保障勞動權(quán)的底線。在此，國家對勞動關(guān)系公權(quán)力的干預(yù)應(yīng)以最低標(biāo)準(zhǔn)為限，從而達(dá)到保障勞動者基本生存權(quán)的同時，又不妨礙勞動關(guān)系自治的目的。在構(gòu)建和諧社會的今天，自由并非我們這個社會追求的唯一價值，對秩序、平等、正義等價值的追求也是不容忽視的。當(dāng)然，公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)是為了避免自由成為一種“邪惡的自由”，使社會地位低劣者以及經(jīng)濟(jì)上的弱者，免于在“契約自由之美名下，為社會地位之優(yōu)越者及經(jīng)濟(jì)上之強者所迫”，[14]P502而非取代私法自治。如若不然整個社會秩序?qū)蓙y。因而，在我國勞動執(zhí)法領(lǐng)域中，公權(quán)力介入私權(quán)利領(lǐng)域的程度要掌控恰當(dāng)，讓公法更好地為私法辦事，讓私法更有利于公法的施行，從而使勞資雙方在意思自治和實質(zhì)的正義間找到一個較好的利益平衡點。據(jù)此，勞動法的發(fā)展其實是其公法制度與私法制度同步完善的工程，任何一項制度的缺失和不足都會影響勞動法功能的發(fā)揮。

三、我國勞動執(zhí)法體制功能的重塑

對于勞動權(quán)保障而言，勞動立法是內(nèi)容，勞動執(zhí)法是手段。勞動權(quán)的享有需要立法層面的確認(rèn)，更需要對勞動法的貫徹實施。重塑我國勞動執(zhí)法體制的功能，既是對我國勞動立法的審視，也是對我國勞動執(zhí)法體制的再設(shè)計，對于完善我國勞動法公法制度和私法制度具有重要意義，這也是國際勞動公約對我國勞動立法和執(zhí)法體制的要求。

(一)我國勞動仲裁制度私權(quán)救濟(jì)功能的重塑

勞動關(guān)系的建立在理論上是契約化的結(jié)果，政府對此應(yīng)予以尊重并固守其職責(zé)范圍而不能隨意干預(yù)。正如哈耶克所言：“現(xiàn)代意識強調(diào)的是尊重社會的自發(fā)秩序和自發(fā)規(guī)則,政府不應(yīng)在非公共生活的領(lǐng)域有太多的自以為是的作為?！盵15]P67仲裁機(jī)構(gòu)與政府機(jī)關(guān)或司法機(jī)構(gòu)是不同的，并不享有國家行政權(quán)或司法權(quán)。相反，仲裁機(jī)構(gòu)的公正性取決于它特有的民間性或社會性。由于仲裁是一種由雙方當(dāng)事人共同信賴的第三方公正裁斷的制度，勞動仲裁作為仲裁制度的組成部分應(yīng)當(dāng)具備仲裁的性質(zhì)和程序規(guī)則，否則就不能稱其為仲裁。我國勞動仲裁制度的行政化傾向使其染指了公法范疇，弱化了勞動監(jiān)察的職能，也嚴(yán)重影響了其私法救濟(jì)功能的發(fā)揮。因而，勞動仲裁作為勞動執(zhí)法私權(quán)救濟(jì)方式，應(yīng)首先與“勞動行政”相分離。改革現(xiàn)有勞動仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)把握好以下幾點：一是勞動爭議仲裁委員會應(yīng)當(dāng)從勞動行政部門中獨立出來，與民事仲裁委員會一并不按行政區(qū)劃設(shè)置，使勞動仲裁回歸仲裁的民事特點；二是在逐步確立工會自治的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照“三方原則”組織勞動爭議仲裁委員會，建立真正獨立的勞動仲裁委員會和公正、公平的“三方參與機(jī)制”；三是提高勞動仲裁員的任職資格和專業(yè)素質(zhì)，取消(由勞動行政部門的人擔(dān)任)專職仲裁員的設(shè)置。從而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上使勞動仲裁的私權(quán)救濟(jì)功能得以歸位。其次是要構(gòu)建裁審分離、區(qū)別對待的紛爭解決機(jī)制，以強化勞動仲裁的權(quán)威性和公信力?，F(xiàn)行勞動爭議“一裁二審”的解決機(jī)制已然被學(xué)界所質(zhì)疑，立法者原本是為了緩解法院壓力，維護(hù)和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，實際操作中卻犧牲了程序效益，造成了制度設(shè)置的重疊、司法資源的浪費，給當(dāng)事人平添了訴訟成本。回歸仲裁的權(quán)威和獨立性，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的私法自治和程序選擇權(quán)，實行“裁審分離”。目前從理論上，我們普遍把勞動爭議劃分為集體勞動爭議和個體勞動爭議，前者以利益調(diào)整為核心，旨在保護(hù)勞動者的“勞工三權(quán)”⑥，而后者以權(quán)利爭議為核心。然而現(xiàn)行勞動法律規(guī)范卻將集體勞動爭議事項僅限于因簽訂、履行集體合同發(fā)生的爭議，不包括其他的集體爭議行為⑦。而且《勞動爭議調(diào)解仲裁法》明確將勞動調(diào)解仲裁的受案范圍限定為“權(quán)利爭議事項”，作為例外，因履行集體合同所發(fā)生的勞動爭議也被納入勞動仲裁的范圍。由此，“我國的勞動爭議處理機(jī)制沒有為傳統(tǒng)意義的集體勞動爭議提供可行的救濟(jì)途徑”。[16]P3按我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于前述的“其他集體勞動爭議”，只能由政府行政介入進(jìn)行協(xié)調(diào)，這種將集體利益置于政府嚴(yán)密控制之下的做法與勞資自治的精神是相悖的，對于平抑集體勞動爭議，有效化解勞資沖突也是很不利的。因而修訂《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律規(guī)范，重塑我國的集體勞動爭議調(diào)解仲裁制度是非常必要的。對于集體勞動爭議，考慮到其影響面大、涉及因素眾多，建議以革新現(xiàn)有勞動仲裁機(jī)構(gòu)為契機(jī)，將集體勞動爭議仲裁分為兩種——自愿仲裁與強制仲裁。其中，自愿仲裁以當(dāng)事人申請為必要，強制仲裁則主要針對具有公益性的集體勞動爭議。但無論是哪種仲裁，裁決的終局性是對勞動仲裁權(quán)威的重要保障。而對于個體勞動爭議則應(yīng)一律實行“自愿仲裁、一裁終局”，以體現(xiàn)勞資自治，給勞資雙方較大的自由選擇權(quán)。

(二)我國勞動監(jiān)察制度公權(quán)救濟(jì)功能的重塑

按照國際勞動公約規(guī)定，勞動監(jiān)察是一項公共職能，也是一項政府責(zé)任。勞動監(jiān)察的功能定位“主要集中于國家機(jī)關(guān)以社會關(guān)系的管理者和社會利益衡平者的身份出現(xiàn)，運用國家公權(quán)力對用人單位侵犯勞動者合法權(quán)益的各種不法行為進(jìn)行事前干預(yù)、事中制止和事后處罰，以維護(hù)勞動者合法的勞動權(quán)、人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)、最終實現(xiàn)勞資關(guān)系的實質(zhì)性平等”。[17]P61因而，勞動監(jiān)察介入勞動關(guān)系領(lǐng)域邊界的框定應(yīng)以勞動者權(quán)益保護(hù)之必要為標(biāo)準(zhǔn)。從國外的勞動監(jiān)察現(xiàn)狀來看，各勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)是非常廣泛的，不僅包括常規(guī)的工資工時、休息休假、社會保險等職責(zé)，還包括工作崗位的安全衛(wèi)生問題，甚至還包括移民勞動者的工作環(huán)境及非法就業(yè)問題。然而，無論這些規(guī)定有多寬泛，勞動監(jiān)察執(zhí)法范圍的公法性特征不能違背。從目前我國勞動執(zhí)法體制來看，勞動監(jiān)察作為保障勞動法律法規(guī)實施的一套勞動執(zhí)法制度，同時也是行政機(jī)關(guān)以國家公權(quán)力身份介入勞動關(guān)系領(lǐng)域的一種行政執(zhí)法行為，承擔(dān)著勞動者權(quán)益保障“底線控制”的責(zé)任。因而，在執(zhí)法范疇上，勞動監(jiān)察的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格限定在具有公法規(guī)制功能的勞動基準(zhǔn)法和勞動保障法的范圍內(nèi)，而勞動關(guān)系協(xié)調(diào)法屬于勞資雙方可以通過勞動契約自由協(xié)商的部分，隸屬私法體系，其爭議解決方式應(yīng)采取調(diào)解、仲裁等私法救濟(jì)的程序。另外，勞動監(jiān)察的公權(quán)特征和行政性特征決定了它不應(yīng)是被動的解決勞動爭議的手段，而是主動的執(zhí)法方式；不僅僅是一種事后救濟(jì)模式，還應(yīng)承擔(dān)起事前預(yù)防的功能。勞動監(jiān)察應(yīng)當(dāng)成為政府的一項重要的公共監(jiān)管服務(wù)手段，履行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，通過對勞動者傾斜性立法的踐行，確保監(jiān)察體系能夠覆蓋到勞動基準(zhǔn)和勞動保障領(lǐng)域的各個方面，以達(dá)到勞資關(guān)系的平衡。從國際社會上看，勞動監(jiān)察已然成為社會治理的重要工具⑧。我國勞動保障監(jiān)察部門要擔(dān)負(fù)起“社會警察”的重任，就必須將“關(guān)口前移”，在勞資矛盾糾紛之初，或者用人單位不守法之前，主動依法監(jiān)督檢查，盡量避免勞動爭議、勞動保障糾紛、突發(fā)事件、生產(chǎn)事故等矛盾和沖突的發(fā)生或者將糾紛降低到可控范圍內(nèi)。相對而言，這種預(yù)防性執(zhí)法和全程性的監(jiān)管，較之以往的事后執(zhí)法和反應(yīng)性執(zhí)法難度更大，也給我們的勞動監(jiān)察部門和職員提出了更高的要求，需要我們對現(xiàn)行的勞動監(jiān)察制度，包括勞動監(jiān)察法制體系、勞動保障監(jiān)察部門的體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞動監(jiān)察的程序運行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行重新設(shè)計，以改變勞動監(jiān)察“權(quán)力虛置”狀態(tài)的同時，確保勞動監(jiān)察行政執(zhí)法行為的理性。如在勞動保障監(jiān)察管理體制上，我們可以吸收借鑒《(工商業(yè))勞動監(jiān)察公約》(第81號)的規(guī)定以及多數(shù)國家采取的中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的勞動保障監(jiān)察管理體制。一方面，可以使勞動監(jiān)察免受地方政府保護(hù)主義的影響，依法行使行政職權(quán)；另一方面，也有利于科學(xué)配置資源，提高勞動監(jiān)察效率，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡給勞動監(jiān)察帶來的不良影響。勞動保障監(jiān)察部門“社會警察”的角色定位，要求我們應(yīng)當(dāng)以立法的形式賦予其必要的強制執(zhí)行權(quán)，如有權(quán)依法查封、扣押、凍結(jié)等。近年來，世界各國也都開始關(guān)注勞動監(jiān)察執(zhí)法的法律效力和執(zhí)行力，并賦予勞動保障監(jiān)察部門必要的司法或警察的權(quán)力，如2010年薩爾瓦多通過《工作場所風(fēng)險預(yù)防法》賦予監(jiān)察員一定的處罰權(quán)。勞動保障監(jiān)察部門有權(quán)采取強制制裁措施，將有助于建立勞動監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威，同時也能更好地發(fā)揮其勞權(quán)保障的公權(quán)力救濟(jì)功能。

結(jié)語：

勞動關(guān)系是社會關(guān)系中的核心部分，建立和諧勞動關(guān)系是一個系統(tǒng)的工程，包括健全合理的勞動法律法規(guī)、科學(xué)規(guī)范的勞動執(zhí)法體制和強而有力的勞動者權(quán)益救濟(jì)體系。勞動法公私融合的利益基礎(chǔ)要求我國的勞動執(zhí)法體制理應(yīng)根據(jù)其各自所執(zhí)行的公、私法規(guī)范來界定其執(zhí)行的范圍，從制度設(shè)計上進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，充分履行各自的執(zhí)法功能。只有這樣，勞動法公私雙贏的局面才能實現(xiàn)，才能促進(jìn)勞動關(guān)系的和諧與發(fā)展。

注釋：

① 1804年，法國頒布了第一部資產(chǎn)階級的民法典《法國民法典》(《拿破侖法典》)，將雇傭關(guān)系稱為“勞動力租賃”，并對“勞動力租賃”做了符合資產(chǎn)階級要求的解釋；1900年《德國民法典》進(jìn)一步規(guī)定了“雇傭”一節(jié)。

② 如英國在 1824 年制定《雇主雇員仲裁法》，1889 年頒布《仲裁法》，1896 年頒布《斡旋法》，1919 年頒布《工業(yè)法院法》；德國在 1890年頒布《工業(yè)裁判所法》，1909 年頒布《工業(yè)調(diào)解和仲裁法》；法國最早建立了由雇主、雇員參與審判工作的勞動法庭制度；日本在 1946 年頒布《勞動關(guān)系調(diào)整法》。

③ 契約自由的私法精神在壟斷經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體——勞動者逐漸面臨剝削和不自由的境地，勞資關(guān)系矛盾重重，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，社會意識期望公權(quán)力的介入(包括社會立法、行政規(guī)制、司法審查等途徑)來調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象。

④ 根據(jù)《勞動法大辭典》，勞動基準(zhǔn)立法即是關(guān)于最低工資、最高工時、禁止童工、勞動安全衛(wèi)生等確定各項勞動條件最低標(biāo)準(zhǔn)方面的法律法規(guī)。從本質(zhì)上看，勞動基準(zhǔn)的設(shè)置對勞動者權(quán)益發(fā)揮著源頭保護(hù)的功能。勞動基準(zhǔn)是法定的最低限度的勞動標(biāo)準(zhǔn)，具有雙向約束的作用，既約束用工方的行為，也約束勞動者放棄權(quán)利的行為，是勞動者權(quán)益保護(hù)的底線。

⑤ 二次世界大戰(zhàn)以后，勞動權(quán)作為一項基本人權(quán)被通稱為《國際人權(quán)憲章》的三個國際人權(quán)文書予以確立。在此，作為人權(quán)的勞動權(quán)的內(nèi)涵被定義為“保障勞動者的生存權(quán)”，即《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第7條規(guī)定的“過得去的生活”。 所謂生存權(quán)“是指公民享有維持其生存所必須的健康和生活保障的權(quán)利”，其內(nèi)涵和外延是非常廣泛的，不同的國家對其界定也是不同的。

⑥ 根據(jù)2012年6月27日，財經(jīng)網(wǎng)報道的《陳布雷：勞動立法不能代替“勞工三權(quán)”》，這里的 “勞工三權(quán)” 即工人的組織權(quán)、談判權(quán)和罷工權(quán)。

⑦ 按照國際勞工立法，集體勞動爭議的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括組織參加工會問題、集體談判、集體合同、集體行動、不當(dāng)勞動行為等，簽訂、履行集體合同發(fā)生的勞動爭議僅為集體勞動爭議的一部分。

⑧ 在《勞動監(jiān)察國際誠信準(zhǔn)則》中，勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)的角色被界定為：“現(xiàn)代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用是通過與雇主和員工組織合作，預(yù)防不公平的工作行為以及與工作相關(guān)的事故或職業(yè)疾病，從而確保社會安定與公正?！笨梢姡诂F(xiàn)代社會勞動監(jiān)察已作為國家治理的一部分，對推動社會公正起著舉足輕重的作用。

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(責(zé)任編輯：張保芬)

Lost Track and Reshape of China’s Labor Law Enforcement System Function

ChenJun-jie

(Labor Relations School of Shandong Management University, Jinan Shandong 250357)

The interests of the labor law survival foundation decide it must control private law and public law under the same legal system, to achieve public and private win-win. The existing two sets of labor law enforcement system have been set for the purpose of implementing the labor law. In practice, however, the two sets of system loss their functions: labor arbitration as the main content of the labor dispute processing system without play effective use of its private right relief function, labor inspection as the core of the labor administrative law enforcement system is not very good use of its public rights relief function. It is necessary to restore the functions of the labor law enforcement system, also is the requirement of the international labor conventions to China's labor legislation and law enforcement system.

labor; law enforcement system; harmonious; labor relations;fusion of public and private

1002—6274(2015)03—154—07

山東省高等學(xué)校青年骨干教師國內(nèi)訪問學(xué)者項目經(jīng)費資助，2014年度山東省教育廳高?？蒲猩鐣茖W(xué)課題“和諧勞動關(guān)系語境下我國勞動行政執(zhí)法問題研究”(J14WB08)、2012年度山東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“弱勢群體的刑事司法保護(hù)研究”(12CFXJ07)、2011年度山東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“和諧勞動關(guān)系視野下的勞動者職業(yè)穩(wěn)定權(quán)研究”(11CFXJ05)的階段性成果。

陳俊潔(1980-)，女，山東武城人，山東管理學(xué)院勞動關(guān)系學(xué)院副教授，中國政法大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向為勞動法學(xué)、行政法學(xué)。

DF47 < class="emphasis_bold">【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

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