政府權力清單制度的法制化

文/王艷寧

對行政權，也即政府事權的控制和規(guī)范是多年來學術界和實務界探討的問題。在借鑒國外經(jīng)驗和實踐的基礎上，我國先后設計了多種制約方式，例如，立法控制、對行政權司法審查、要求行政機關說明理由、設立行政裁量權基準制度、程序控制等。而政府權力清單制度則是多年來實踐的一個最新成果。

一、權力清單制度：通過對政府事權的規(guī)范化實現(xiàn)對行政權力的控制

（一）權力清單更加明晰了政府事權的范圍。多年來，政府的權力到底有多大、有沒有越權或濫用權力等，對于這些問題，在權力清單制度實施之前，很多政府和職能部門并不十分清楚。而且長期以來，公眾對政府權力界限了解不多，更搞不清各項權力的運作是否違反程序。實行權力清單制度后，上述問題將得到較大程度地改善。因為在權力清單制定和公布前，首先要對權力進行清理，這個梳理過程本身就有對政府事權進行規(guī)范的效果。其次將權力進行嚴格界定，通過清單制度，摸清權力家底，明確劃定政府權力范圍，將法律法規(guī)規(guī)定概括模糊的方面進行明確。細化后的權力清單明晰了行政機關必須履行的職權和職責，在職權范圍內(nèi)的，行政主體有權也有責任去行使，而不在職權范圍的，越權行使要被追責，從而有效地避免越權和監(jiān)管缺位等現(xiàn)象的發(fā)生，從源頭上控制和規(guī)范行政權。

（二）權力清單的流程圖具有程序控制政府事權的功能。程序控權是通過行政程序的設計對行政權力進行合理規(guī)制以及對相對人合法權益給予有效保護。程序一經(jīng)設定，行政主體必須嚴格依照程序規(guī)定的方式、方法和步驟行使行政權力，否則要承擔相應的法律責任。因此，行政程序具有抑制和指引功能，其本身具有獨立的價值，是公平與公正的體現(xiàn)，是控制行政權力的有效方式。完整的權力清單制度要求對每項權力制定詳細的行使流程圖，并將流程圖與權力清單一起對外公開。流程圖實際上是行政權力行使的行政程序，是行政主體在行使該項行政權力時必須遵守的方式、步驟、時限等，是對行政權力運行各環(huán)節(jié)的固化，行政主體必須按照預先設定的這些程序行使權力。流程圖的公開使得行政主體不能隨意選擇行為方式、方法和步驟，是控制行政權力的有效途徑。

（三）權力清單制度有利于行政權力公開透明運行。在現(xiàn)代社會中，法治政府應當公開透明，倡導開放透明的政務運轉(zhuǎn)模式，增進管理者與公眾的交流互動。權力清單制度建設為當前推行的行政權力公開透明注入了強大動力。權力清單制度將行政機關的權力全部向社會公開，供公眾了解，因此權力清單制度本身就是政府公開透明的組成部分，這一制度的存在以及制度的良好運行本身就表明政府公開透明度的提升。

二、目前政府權力清單制度建設中的問題

國內(nèi)首份權力清單誕生于河北省邯鄲市。2005年，邯鄲市經(jīng)過清理，列出市長的93項行政權力，與每一項權力的使用流程圖一起公之于眾。2006年，洛陽市政府及其部門公布權力4484項，石家莊市政府、成都市政府及其職能部門都先后開出了行政權力清單。黨的十八大之后，各地加快了行政權力清單公開的力度，曬出權力清單的不僅有地市級政府，省級政府也陸續(xù)曬出權力清單。

推行權力清單制度建設主要存在如下的幾個問題：

（一）權力清單的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范。在已經(jīng)實行權力清單的地方，清單內(nèi)容差異很大。由于行政權的清單一般由權力行使者自己公布，內(nèi)容確定的主導權掌握在政府及其部門手里。實踐中，有的部門公開內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體；有的公開的是“大清單”，然后又通過“其他審批事項”等兜底條款保留部分隱形的權力事項；有的名義上減少很多權力事項，但實際上只是權力的合并同類項等?？雌饋碚R劃一的權力清單，內(nèi)容上未必真的清晰可辨?？梢?，在曬出的權力清單中仍有一定的伸縮性，有較大的縮減空間。

（二）權力清單缺乏流程圖和相應的責任規(guī)定。流程圖和責任清單是權力清單中不可或缺的組成部分。其中流程圖的制定更為重要，因為行政權的行使是一個程序化的過程，必須規(guī)定行政機關行使權力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時限，編制科學合理的流程圖，并與權力清單一起向社會公開。若沒有流程圖，即使有權力清單，也難以真正對行政權力進行有效控制。責任清單是指政府如果沒有按照權力清單及其流程圖的要求行使行政權力時應承擔的法律責任的規(guī)定。在目前公布的權力清單中，有的地方只公布了權力清單，缺乏流程圖和責任清單。

三、推行和落實權力清單制度的建議

（一）逐步推動權力清單制度法制化。權力清單制度是一項新的制度，為保證其順利推行，需要對這一制度作出整體性安排，建議逐步推動權力清單制度法制化。目前，權力清單制度還處于探索初期，可先以行政法規(guī)和地方法規(guī)或規(guī)章的形式加以規(guī)范，規(guī)范的內(nèi)容可包括: 把公布權力清單作為政府的職責來規(guī)定；明確權力清單應包含的基本內(nèi)容，地方政府清單在內(nèi)容上具有相對統(tǒng)一性；規(guī)定各地定期對權力清單進行修訂，實時更新，實現(xiàn)動態(tài)管理；規(guī)定權力清單是各級政府依法行政的依據(jù)，不在權力清單范圍內(nèi)的，不得實施，使越權必然被追責常態(tài)化；規(guī)定不公布和實施權力清單的法律責任。

（二）明確行政權力清單制度推進的要求。建議遵循自上而下、先易后難的推行方式。自上而下，是指宜由國務院部門、省級政府和部門率先公開權力清單，然后逐級向下推進。先易后難，是指權力清單制度的推行宜循序漸進，由相對明確和容易領域先期推行，而后逐步全面鋪開。因為行政權力涉及面廣，不同的行政權力規(guī)范和完善程度不一，全面推開有一定的難度?？蛇x擇目前制度較完善的行政許可、行政處罰、行政強制等領域作為公開的重點，再逐步擴展到更多的領域。

（三）建立行政機關權力清單的監(jiān)督和約束機制。行政權力清單制度的良好運行需要有監(jiān)督和約束機制作為保障。因此，在建立行政權力清單制度時，建議同步考慮相應的監(jiān)督和約束機制。將行政權力清單制度落實情況納入行政監(jiān)督的框架之中。

（四）建立相應的配套制度。行政權力清單制度的運行必然關系到其他制度，需要相應的配套制度作支撐。其中，電子政務和責任追究制度十分重要。已推行的行政權力清單制度基本是通過網(wǎng)絡公開的，一些地方專門設有行政權力公開透明網(wǎng)。這樣的網(wǎng)絡平臺建設非常重要。目前，基層行政機關的網(wǎng)絡平臺建設水平仍有差距，已建成的網(wǎng)絡平臺質(zhì)量仍有提升空間。建議建立權力清單制度與電子監(jiān)察監(jiān)督、部門業(yè)務系統(tǒng)的互聯(lián)互通、資源共享，建立權力清單運行的考核、投訴處理等制度。

（五）推動權力清單的動態(tài)化管理。行政權力清單制度，絕不是一次性的梳理和公開，而是一項持續(xù)的工程。為適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，行政權力具有變動性，這意味著權力清單必然是動態(tài)的，是一項沒有終點的持續(xù)性工作，權力清單應隨著行政權力的變化、變遷而及時加以調(diào)整。公布一次權力清單相對容易，而要保持權力清單的全面性和及時性則較為困難，因此，權力清單應保持動態(tài)化和連續(xù)性。