當代中國基層社會重構(gòu)與社區(qū)治理創(chuàng)新

文/朱耀垠

朱耀垠：民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長

一、對社區(qū)的理解和認識

社區(qū)是一個地域共同體。對社區(qū)的研究，以社會學領(lǐng)域的研究居多。規(guī)劃學也在研究，但角度不同。美國規(guī)劃家佩里在規(guī)劃紐約時，使用了鄰里單元。如何設(shè)定鄰里單元？他認為，一個國民小學可作為鄰里單元的范圍。國民小學大概400個學生，這400個學生是多少戶居民？需要多少棟房子？又需要多大空間？結(jié)論是社區(qū)就是0.6到0.8平方英里的地方。社區(qū)是一個地域共同體，有相對性，可以是一個物業(yè)小區(qū)，可以是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以是一個像美國的自治市。既然是共同體，社區(qū)就有共同生活，有共同生活就必然有共同事務(wù)。那么，共同事務(wù)如何管理，是自治還是政府來管，都具有相對性。從這個角度講，政府和社區(qū)等自治組織之間的關(guān)系具有相對性。事實上，只要有人類存在，就有居住形態(tài)；只要有居住形態(tài)就有社區(qū)。不是有了治理之后才有社區(qū)，社區(qū)是人類存在以來就有的生活形態(tài)，因此人類有社區(qū)以來就有治理方式和治理手段。在中國，社區(qū)治理很早就有了。封建社會“皇權(quán)不下縣”，指皇帝的官僚機構(gòu)不設(shè)到縣以下，但是皇帝的統(tǒng)治權(quán)一定是延伸到縣以下的。在縣以下，皇權(quán)和老百姓的自治通過一套體制機制有機結(jié)合起來。

二、新中國頭三十年城市基層社會管理體制演變

新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。

城市單位制具有行政性、封閉性、單一性的特征，集政治、經(jīng)濟與社會功能于一身，核心功能是社會動員和社會福利。關(guān)于社會動員，毛澤東在1949年9月30日為中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議所起草的會議宣言《中國人民大團結(jié)萬歲》中指出，“我們應(yīng)當進一步組織起來。我們應(yīng)當將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)......”。共產(chǎn)黨人在接收、管理東北企業(yè)的過程中，為迅速恢復(fù)生產(chǎn)，支援關(guān)內(nèi)的解放戰(zhàn)爭，在接收企業(yè)、恢復(fù)生產(chǎn)的同時，積極建立“包下來”的福利制度。1948年3月4日，中共東北局頒布了《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例試行細則》，比如1948年沈陽某企業(yè)在接收后不久便在恢復(fù)生產(chǎn)的同時，注意擴大職工集體福利事業(yè)。1948年6月，東北局根據(jù)中共中央《關(guān)于城市工作的指示》精神，發(fā)出了“關(guān)于保護新收復(fù)城市的指示”。根據(jù)東北局的指示精神，解放軍每解放一座城市，都迅速成立軍事管制委員會，打碎國民黨政府的城市政權(quán)機構(gòu)，建立新的市政府、區(qū)公所，廢除保甲制度，建立新的街公所，形成了新的城市管理系統(tǒng)。這種市、區(qū)、街三級政權(quán)的城市管理系統(tǒng)在共產(chǎn)黨人接收城市的進程中發(fā)揮了重要的作用。新中國成立后，為了加強城市政權(quán)和城市管理工作，全國很多城市都出現(xiàn)了街道一級組織和居委會組織。1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立居民委員會，揭開了我國城市居委會組織的歷史序幕。1954年12月31日第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》。這些法律、法規(guī)對城市的行政建制都作了明確規(guī)定。但對城市區(qū)以下行政機構(gòu)如何設(shè)置，1954年《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》未作統(tǒng)一規(guī)定。因此，對不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)以下的行政機構(gòu)設(shè)置，全國基本是處于摸索階段，出現(xiàn)了設(shè)置不一、名稱各異、性質(zhì)含糊、職責自定、變動頻繁的現(xiàn)象?？偟膩砜?，當時全國城市基層管理體制大體有以下三種類型：一種是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)。比如蘭州市、西寧市、武漢市、太原市都屬這種建制。第二種是設(shè)街公所（或街道辦事處），為市或市轄區(qū)的派出機構(gòu)。比如天津市以及江西、湖南等地的一些城市屬這種建制。第三種是“警政合一”，即在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事，承擔行政工作。比如成都市、重慶市屬這種建制。這一時期，街道的設(shè)置、名稱、性質(zhì)始終處于變化之中，就是在同一城市也不穩(wěn)定。

1958年至1966年是“人民公社化運動”時期，對街道辦事處影響較大。在人民公社化運動的浪潮中，許多城市也相繼仿效，開展城市人民公社的試點。凡開展試點的地方，街道辦事處都改為街道人民公社，實行“政社合一”的管理體制，代行基層政權(quán)職能。因此，街道管轄范圍開始擴大，工作機構(gòu)擴展，人員編制增加，工作職能增強，街道集體經(jīng)濟開始建立并發(fā)展。

20世紀60年代，黨中央和毛澤東同志開始糾正農(nóng)村工作中的“左”傾錯誤，決定對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針。在經(jīng)濟調(diào)整過程中，有些城市又將街道人民公社恢復(fù)為辦事處，其職能根據(jù)當時的形勢，也各有不同。1968年以后，街道開始建立街道革命委員會，下設(shè)政工組、辦事組、生產(chǎn)指揮組。街道工作基本被“階級斗爭”和政治運動所代替。

在1954年以前，“居民”委員會還不是城市基層普遍的居民組織。新中國第一個居民委員會是1949年10月23日誕生的杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會。1954年底全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《城市居民委員會組織條例》。居委會制度化，正式成為法定的“基層自治組織”。居委會作為居民區(qū)的管理組織，主要在街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下承擔以下職責：（一）辦理有關(guān)居民公共福利的事項；（二）向當?shù)厝嗣裾蛘咚呐沙鰴C關(guān)反映居民的意見和要求；（三）組織居民政治學習，發(fā)動居民響應(yīng)政府號召并遵守法律法規(guī)；（四）領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作；（五）調(diào)解居民間的糾紛等。在實踐中，居委會逐漸呈現(xiàn)出較強的行政化色彩。

1979年，街道革命委員會被撤消。1980年，全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》，街道辦事處、居民委員會的機構(gòu)和職能得以恢復(fù)。《中華人民共和國城市居民居委會組織法》自1990年1月1日起實施。1987年社區(qū)服務(wù)開始提出，2000年社區(qū)建設(shè)正式展開和推進，居民委員會更名為社區(qū)居民委員會。

近些年來，居委會的工作范圍和工作對象發(fā)生了許多變化。這些變化主要表現(xiàn)在：一是居委會干部變化了。五、六十年代的居委會干部相繼離退。據(jù)不完全統(tǒng)計，離開居委會工作崗位的大約有32萬。也就是說，近幾年從事居委會工作的同志絕大多數(shù)是新任的。新任的居委會干部業(yè)務(wù)不熟，急需培訓提高。二是居委會工作對象變化了。居委會工作的對象是本居委會的全體居民。但近幾年離退休職工越來越多，他們一天24小時都在社區(qū)。雖然有單位的照顧、家庭的溫暖，但他們渴望社會關(guān)心，希望參與社交活動。因此，組織和安排好離退休職工的晚年生活，成為居委會要認真考慮的問題。三是居民居住點變化了。過去，城市居民大多住平房，有的都是幾輩的鄰居。近幾年，由于城市新住宅樓增加，居民的生活區(qū)域進行了重新劃分和組合。住樓房的居民之間，雖然集中了、靠近了，但感情疏遠了，人際關(guān)系很淡薄，甚至同住一樓對面屋，也互不來往。四是家庭結(jié)構(gòu)變化了?，F(xiàn)在四代同堂的家庭幾乎沒有，二代同堂的家庭也正在減少，年輕家庭正逐年增加。這些年輕家庭雖然有自己獨特的生活方式和愛好，但他們也希望得到鄰里幫助。特別是獨生子女家庭增多，已成為年輕父母一大思想和生活負擔，他們渴望得到住地居委會的關(guān)心。五是居民對社會服務(wù)的要求變了。在職職工的生活福利，雖不依靠居委會，但對居委會社會服務(wù)要求越來越高。他們要求家庭財產(chǎn)受到保護，要求生活方便，要求家庭中殘疾病人有人照顧，要求環(huán)境優(yōu)美安逸，這些要求都需要居委會理千家事。

三、改革開放以來城市社區(qū)組織形態(tài)的新變化

改革開放以來，由于戶籍制度改革和住房制度改革、單位體制的變化、人口大規(guī)模流動和遷徙、城市大規(guī)模改造和迅速擴展以及社會成員就業(yè)方式和生活方式的重大變化等因素，城市人口的聚居方式發(fā)生了許多新變化。城市管理和服務(wù)的職能開始從所屬單位轉(zhuǎn)移到居住社區(qū)，社會成員從完全依附于單位的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)向自由度相對擴大的“社區(qū)人”和“社會人”，社區(qū)開始由純粹的居住區(qū)，變成了具有多種功能、提供全方位服務(wù)的社區(qū)利益整體，并構(gòu)成整個城市的基礎(chǔ)單位。

一是老城區(qū)社區(qū)布局和居民成分明顯改變。隨著城市建設(shè)的發(fā)展、舊區(qū)的改建、一批批新的住宅區(qū)建成，老城區(qū)的部分居民遷居遠離鬧市區(qū)的新住宅，不同的群體會選擇不同的居住點；在一些未改造的老居民區(qū)，由于衛(wèi)生條件和公共配套設(shè)施不完善等因素，一些居民也搬離，外來人口租住進來；還有一部分老舊社區(qū)整體拆遷，社區(qū)不復(fù)存在，老的街坊社區(qū)格局發(fā)生變化；在老城區(qū)的一些社區(qū)出現(xiàn)了原居民和外來人口的融合問題，搬出老城區(qū)的居民的居住條件大為改善，但原有的鄰里關(guān)系和生活環(huán)境被改變，面臨如何適應(yīng)新環(huán)境、怎樣建立新的社會生活圈等問題。同一城市內(nèi)人戶分離的現(xiàn)象比較普遍，例如，廈門市湖里區(qū)興華社區(qū)外來流動人口3710人，本市戶籍的常住人口6559人，其中，人戶一致的3244人，戶在人不在的2721人，人在戶不在的449人；湖里區(qū)興隆社區(qū)外來流動人口5556人，本市戶籍人口7723人，其中，戶在人不在的2139人，人在戶不在的999人。湖里區(qū)禾山社區(qū)聯(lián)發(fā)欣悅園小區(qū)居民活動中心的圖書報刊室、電腦室和健身房的值班人員全是外地退休來廈人員。

二是單位型社區(qū)大量解體或轉(zhuǎn)型。計劃經(jīng)濟時期，單位既是就業(yè)場所，也是生活共同體。單位承擔辦社會的職責，形成了許多單位員工居住的社區(qū)，主要是大型國有企業(yè)、科研院所、高等院校等的生活區(qū)，它們隸屬于某一個或若干個單位，自設(shè)各類服務(wù)設(shè)施，其顯著特點是：社區(qū)融于單位，單位覆蓋社區(qū)。費孝通曾分析：“計劃經(jīng)濟下單位制和居住方式之間是有某種協(xié)調(diào)性的。國營單位中強烈的‘公有’氣氛，與居民鄰里之間‘共享’的氣氛相輔相成，人們在觀念上也傾向于‘共有’的感覺。這種‘共享’、‘共有’的感覺，實際上是和社會學所說的‘社區(qū)（community）’的意思很接近的。社區(qū)，它的含義中一個重要的部分就是這個‘com-’，它和‘commune’、‘communion’有共同的詞根，就是‘共同的’、‘一起的’、‘共享的’，就是一群人有共同的感受，有共同關(guān)心的事情，也常常有共同的命運。社區(qū)中的住戶彼此都很了解，有什么事務(wù)，大家都有一種責任感，要一起去解決，而不是那種‘各掃自家門前雪’的分離狀態(tài)，這種意識在上海人的生活中，特別是在鄰里關(guān)系中，是早就有的。在計劃經(jīng)濟下，有時候還得到了強化，很多地方的居住條件，也客觀上要求這種意識，幾個家庭住在一個弄堂中，朝夕相處，不像那種獨門獨院的居住條件。這些歷史，都是我們后來從事社區(qū)建設(shè)的一個客觀基礎(chǔ)?！雹?/p>

上世紀90年代以來，大批國有企業(yè)陷入虧損、破產(chǎn)、改制、重組的困境，單位辦社會的職能剝離，單位職工走向社會、融入社區(qū)，一些原來的單位型社區(qū)隨著單位的解體而不復(fù)存在，有些單位社區(qū)因城市規(guī)劃改變或公共設(shè)施建設(shè)需要被遷移或分散，還有一種情況是單位搬遷或解體而原有社區(qū)得以保留，社區(qū)面臨轉(zhuǎn)型，漸漸失去往日的活力和生機，例如，荊門市宏圖飛機制造廠破產(chǎn)改制后，公司遷到城南開發(fā)區(qū)，距離原社區(qū)23公里，很多職工選擇在開發(fā)區(qū)附近置業(yè)居住，原來的社區(qū)雖完整的保留下來但也日漸衰落；也有的被保留的單位社區(qū)通過建立社區(qū)自治組織和各種社區(qū)社會組織，將原屬于單位的人重新組織起來，將社區(qū)資源整合起來，建立社區(qū)資源的配置、利益格局調(diào)整、矛盾化解新機制，形成了社區(qū)多元治理的格局，實現(xiàn)了從以職緣為紐帶的傳統(tǒng)單位型社區(qū)向現(xiàn)代社會生活共同體的轉(zhuǎn)型。

三是新型居住聚居大量涌現(xiàn)。主要是大量高價商品房小區(qū)、普通商品住宅小區(qū) 、以拆遷安置為主的社區(qū) 、產(chǎn)業(yè)園區(qū)型社區(qū) 、廉租房或經(jīng)濟適用房社區(qū)、外籍人口相對集中聚居社區(qū)、流動人口集聚社區(qū)、鄉(xiāng)村企業(yè)社區(qū)等。一些地區(qū)的流動人口比重高，有的甚至遠遠超過戶籍人口，寧波市北侖區(qū)大碶街道九峰山農(nóng)村社區(qū)在籍常住人口6489人，外來人口約5000人；廈門市海滄區(qū)興旺社區(qū)常住人口2918人，流動人口12360人，轄區(qū)企業(yè)1400余家；廈門市湖里區(qū)馬垅社區(qū)有常住人口900多人，而外來流動人口就達32000多人。近年來一些農(nóng)民工數(shù)量較多的城市和地區(qū)陸續(xù)建設(shè)了供流動勞動力集中居住的小區(qū)。浙江奉化市西塢街道設(shè)立了全國首個外來人員社區(qū)——力邦村，因房屋由力邦投資有限公司建設(shè)而得名，該社區(qū)住有來自17個省的3000多名外來務(wù)工人員，設(shè)立了居委會。天津濱海新區(qū)有白領(lǐng)公寓、藍領(lǐng)公寓、政府公屋等各類公寓38處，基本上住的都是外來建設(shè)者，其中，高新區(qū)藍領(lǐng)公寓有8000余名產(chǎn)業(yè)工人入住。一些城市出現(xiàn)了外國人和我國港澳臺居民集中居住社區(qū)。北京望京新城是北京新興的超大型社區(qū)，約15萬的總?cè)丝诶?，外籍居住?萬多，其中韓國人占了約80%，韓國人聚集最多的望京西園三區(qū)、四區(qū)，韓籍住戶的比例超過了50%，這里號稱“韓國城”。位于上海虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的古北新區(qū)，住有4000多戶、10000多中外居民，其中外籍居民約占40%，港澳臺人士占30%；浦東新區(qū)的濱江小區(qū)共有居民1936戶，40%的居民來自40多個國家或地區(qū)，由選舉產(chǎn)生了外籍人士當家的居委會。截至2014年10月25日，廣州市居住外國人士11.8萬人，常住6個月以上的有4.7萬人，臨時來穗7.1萬人。其中非洲國家的占14%左右，約1.6萬人，主要集中在登峰街、建設(shè)街、白云新市等，絕大多數(shù)從事經(jīng)商、教學和留學等合法活動。②由于語言、文化背景、風俗習慣、生活方式等方面的差異，外籍人士與我國公民在增進了解和友誼的同時，也難免也會在交往中產(chǎn)生一些矛盾糾紛。如何增加流動人口和外籍人士對居住地的認同感和歸屬感，促進社區(qū)和諧，這是時代的課題。

四、城鄉(xiāng)基層社會變化給基層治理提出新挑戰(zhàn)和問題

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)基層聚居方式發(fā)生變化，有三個趨勢：從傳統(tǒng)形成的共同體到意志性越來越強的社區(qū)，從熟人社會到陌生人世界，從穩(wěn)定性共同體到流動性明顯的社區(qū)?，F(xiàn)在面臨的問題是，通過社區(qū)治理從陌生人世界中構(gòu)建和諧人際關(guān)系的熟人共同體，從價值開放多元的社會環(huán)境中構(gòu)建社會認同度高的共同價值觀。后者比前者更難。

基層治理的探索要實現(xiàn)三個機制的結(jié)合，即公治、自治及共治。社區(qū)實現(xiàn)單純的自治在任何一個社會中都是不存在的。社區(qū)是以自治為主，公治是一定要延伸進去的。公權(quán)要延伸，是因為政府和老百姓都有需要。共治對象是共同事務(wù)，一個是居民間的共同事務(wù)，一個是社區(qū)共同利益的維護。從基層管理體制來講，公治、共治和自治三者的有機結(jié)合來重建管理體制。

從體制上來講有兩個，橫向來看的，政府、自治組織、社會組織及居民各方力量如何形成一個協(xié)調(diào)的、全面的治理框架。縱向來看，上級和下級如何建立一個互動的良性機制，互相促進，實現(xiàn)共贏。各地都是圍繞這個來探索，可能在發(fā)動社會方面有所創(chuàng)造，可能在創(chuàng)新政府的治理方式上有所創(chuàng)造，可能在優(yōu)化政府和社會的關(guān)系上有所創(chuàng)造，在某一點上的創(chuàng)新，最終都會推動整個基層治理發(fā)展。

①費孝通：“對上海社區(qū)建設(shè)的一點思考——在‘組織與體制：上海社區(qū)發(fā)展理論研討會’上的講話”，《社會學研究》2002年第4期。

②廣州副市長否認有30萬非洲人：只有1.6萬，見http://news.ifeng.com/a/20141031/42349587_0.shtml。