北京市街道社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐與思考

文/謝延智

謝延智：北京市民政局副局長

一、北京市街道社區(qū)管理體制改革的背景

當(dāng)前，北京市進(jìn)入了建設(shè)政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心和國際一流和諧宜居之都的新階段。圍繞著城市管理面臨的新形勢、新需求，北京市積極推動街道社區(qū)管理體制改革。改革主要有兩個(gè)大背景。一是政府職能轉(zhuǎn)變和單位體制的解體，大量的社會職能逐步從單位剝離出來向街道和社區(qū)轉(zhuǎn)移。街道社區(qū)成為了社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定的最前沿。這是一個(gè)大趨勢。二是北京市城市化進(jìn)程在加快，其功能迅速擴(kuò)展，外來務(wù)工人員、流動人口多，養(yǎng)老及社會保障等城市的社會問題大量涌現(xiàn)。包括城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等“城市病”。這些問題給街道社區(qū)的工作帶來了巨大的壓力。在目前的體制下，“看得見的管不了，管得了的看不見”，且中間的銜接問題大量存在。

二、北京市街道社會管理的創(chuàng)新實(shí)踐

20世紀(jì)90年代以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革和首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，北京市對城市管理體系改革進(jìn)行了探索。1998年到2004年，北京市先后組織召開了5次城市管理工作會議，從市、區(qū)縣、街道和社區(qū)四個(gè)層面對街道社區(qū)管理體制機(jī)制進(jìn)行了大膽嘗試。

一是明確了街道辦事處綜合管理的職能，確定了街道辦事處的職責(zé)和地位，實(shí)現(xiàn)了街道辦事處工作重點(diǎn)向城市管理轉(zhuǎn)移，建立了融條于塊的組織架構(gòu)。北京把街道辦事處作為一個(gè)“塊”的工作形態(tài)，這一點(diǎn)已經(jīng)形成了共識。在街道層面，普遍設(shè)立安全生產(chǎn)委員會、交通安全委員會等工作機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，把原來街道辦事處那些“條”承擔(dān)的職能都并到“塊”中，緩和原有的“條塊分割”的矛盾。

二是建立街道財(cái)政保障體制。完成街道政企分開，街道不再辦企業(yè)，徹底從創(chuàng)收的負(fù)擔(dān)中解脫出來，逐步向社區(qū)服務(wù)管理和轄區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)移。

三是強(qiáng)化街道辦事處公共服務(wù)能力。街道都建立了“一站式”公共服務(wù)平臺，建立了126個(gè)街道社區(qū)服務(wù)中心和1000多個(gè)一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈，培育社區(qū)社會服務(wù)組織1.7萬多個(gè)，注冊的社區(qū)志愿者有150多萬人。通過服務(wù)熱線為社區(qū)居民提供各類居家服務(wù)，累計(jì)服務(wù)600多萬人次。

四是提高了街道辦事處綜合執(zhí)法水平。在原宣武區(qū)城市綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市綜合執(zhí)法，組建了城管監(jiān)察隊(duì)伍，建立了管理、執(zhí)法、作業(yè)三位一體的管理模式，把原來的由若干執(zhí)法機(jī)關(guān)分散執(zhí)法改由一支隊(duì)伍綜合執(zhí)法，統(tǒng)一了職能，明確了責(zé)任，精簡了人員。

五是優(yōu)化社區(qū)服務(wù)管理職能。理順街道與社區(qū)在公共服務(wù)和公益事業(yè)方面的職責(zé)劃分，理順社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)職能定位，建立了政府行政管理和社區(qū)自治有效銜接和良性互動的機(jī)制，初步構(gòu)建起社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)居委會為主體、社區(qū)服務(wù)站為工作平臺、社區(qū)社會組織和社區(qū)單位共同構(gòu)成的新型社區(qū)管理服務(wù)體系。

三、北京市街道社區(qū)管理體制改革實(shí)踐面臨的突出問題

從目前的實(shí)踐來看，北京市城市管理基礎(chǔ)薄弱的特點(diǎn)日益凸顯，街道辦事處的職責(zé)依然不清晰，職責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對等，監(jiān)督專業(yè)管理仍然不到位，街居關(guān)系仍然沒有完全理順，社區(qū)居委會行政化趨向嚴(yán)重，社區(qū)居民參與不足。具體表現(xiàn)在：一是街道統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的能力不強(qiáng)。街道的地位比較尷尬。從實(shí)踐來看，轄區(qū)的發(fā)展依靠街道辦事處的強(qiáng)力推動，只靠某個(gè)部門單打獨(dú)斗遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但是，受條塊關(guān)系的影響，當(dāng)前街道辦事處普遍存在著統(tǒng)籌意識薄弱、統(tǒng)籌機(jī)制不健全、統(tǒng)籌能力不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致街道統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力不足。街道辦事處職能缺乏明確的法律依據(jù)，越位、錯位、缺位問題并存。二是街道辦事處的責(zé)權(quán)利不對等。政府的相關(guān)部門有職有權(quán)，管事、收費(fèi)，但街道辦事處負(fù)責(zé)干活，缺乏相應(yīng)的權(quán)利。區(qū)政府的績效、考核都針對街道辦事處。嚴(yán)格地說，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，區(qū)政府的權(quán)力應(yīng)是綜合的、全面的。區(qū)政府是“塊”，區(qū)直部門不能對街道辦事處的工作進(jìn)行考核，但目前考核主要針對街道辦或者居委會，從法理上講有點(diǎn)顛倒，改革就是要回歸本位。三是街道辦事處統(tǒng)籌手段欠缺，尚沒有形成常態(tài)化的統(tǒng)籌工作模式。四是街道對職能部門的監(jiān)督評價(jià)流于形式。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán)，街道辦事處對職能部門派駐街道的科、隊(duì)、站缺乏必要的約束力，對他們工作的督促、檢查和協(xié)調(diào)流于形式，不敢監(jiān)督。更為嚴(yán)重的是，職能部門在推進(jìn)工作中往往強(qiáng)調(diào)屬地管理責(zé)任，向街道辦事處直接分配工作任務(wù)，簽訂責(zé)任狀，將許多本應(yīng)由職能部門做的工作交給街道辦事處，有的交到了社區(qū)居委會。相關(guān)的部門對街道辦事處的工作進(jìn)行考核。這樣，造成監(jiān)督主體倒置，管事的人不干事，干事的人被考核的問題。五是街道公共服務(wù)體系建設(shè)滯后。公共服務(wù)職能的內(nèi)容范圍膨脹，很多管不了、不該管的內(nèi)容被納入體系。很多明顯不屬于公共服務(wù)范疇的服務(wù)事項(xiàng)，包括信訪訴求的解決，證據(jù)的出示，各類評比創(chuàng)建工作以及臨時(shí)性的任務(wù)占了街道辦事處大量的精力。六是社區(qū)治理體系不完善。北京市街道辦事處組織居民自治的職能非常欠缺。目前，居委會的組織功能沒有得到充分的發(fā)揮，往往成為了政府部門及其派出機(jī)構(gòu)行政工作的具體承擔(dān)者和落實(shí)者。社區(qū)社會組織發(fā)育不成熟，駐區(qū)單位的參與也很少。市民對居委會的認(rèn)可度和融入度都不高。社區(qū)工作目前還是傳統(tǒng)的工作方法占主導(dǎo)，群眾工作的方式方法和社會工作的方式方法及理念都需要培訓(xùn)和提高。

四、對深化社區(qū)街道管理體制改革的思考和建議

總體來看，要堅(jiān)持實(shí)務(wù)導(dǎo)向，著眼于化解難題，按照“找準(zhǔn)癥結(jié)處，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，打好組合拳，形成工具箱”的思路，把握首都局勢戰(zhàn)略地位和發(fā)展的階段性特征。按照重心下移、職能下沉、做實(shí)街道、做強(qiáng)社區(qū)的工作原則，要把街道辦打造成社會治理的基礎(chǔ)性平臺，把社區(qū)建設(shè)成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

一是調(diào)整工作職能，強(qiáng)化街道辦統(tǒng)籌管理的能力。突出強(qiáng)調(diào)街道辦事處在統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理方面的職能，在協(xié)調(diào)監(jiān)督專業(yè)力量、動員轄區(qū)社會力量、維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定方面的職責(zé)。大力給街道賦權(quán)，適當(dāng)調(diào)整街道辦事處行政區(qū)劃的設(shè)置，分類制定功能區(qū)街道規(guī)模設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，該撤并的撤并，該拆分的拆分。

二是以改革監(jiān)督評價(jià)體制為重點(diǎn)，強(qiáng)化街道辦事處協(xié)調(diào)監(jiān)督的能力。針對當(dāng)前的監(jiān)督主體倒置，監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督職能流于形式等問題，不斷完善街道辦事處監(jiān)督評價(jià)的職能。給街道辦事處授權(quán)，定期組織轄區(qū)的單位和居民代表對專業(yè)管理部門的工作進(jìn)行考核評價(jià)和民主評議，及時(shí)將考評結(jié)果和意見反饋給區(qū)縣績效考核部門，考核的結(jié)果要作為派駐機(jī)構(gòu)干部人事任免、調(diào)動和獎懲的重要依據(jù)。對考評不合格的負(fù)責(zé)人要及時(shí)調(diào)整。改革對街道辦事處工作的考核評價(jià)機(jī)制，明確街道辦事處的績效由區(qū)縣績效考核部門考核，各職能部門不能對街道辦事處的工作進(jìn)行專項(xiàng)考核。

三是以“一委兩中心”為建設(shè)重點(diǎn)，強(qiáng)化街道辦事處的公共服務(wù)能力。“一委”，是將街道辦事處原來由各種委承擔(dān)的職能并入到街道地區(qū)管理委員會，強(qiáng)化街道統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的職能，推動區(qū)域化發(fā)展的概念。“兩中心”，是指政務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)服務(wù)交給社會，能夠由市場解決，就由市場解決。

四是以綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，強(qiáng)化街道綜合執(zhí)法的能力。明確專業(yè)管理回歸部門、綜合管理下沉基層的原則，厘清街道辦事處與專業(yè)部門之間的執(zhí)法職責(zé)。涉及市場主體和市場秩序的執(zhí)法事項(xiàng)，由專業(yè)部門承擔(dān)；涉及轄區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和公共安全等行政執(zhí)法事項(xiàng)，建立街道綜合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理方式，解決“看的見的管不了，管得了的看不見”的問題。

五是以調(diào)動市場和社會力量為重點(diǎn)，強(qiáng)化街道的社會動員能力。創(chuàng)新街道動員體制機(jī)制，健全社會動員網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社會組織、志愿組織、駐區(qū)單位和居民在社會治理中的作用，構(gòu)建共同治理的局面。

六是以社區(qū)減負(fù)增效為重點(diǎn)，強(qiáng)化社區(qū)治理能力。建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，清理整頓對社區(qū)的考核評比，將社區(qū)的各項(xiàng)任務(wù)納入核心社區(qū)創(chuàng)建工作，減輕居委會工作負(fù)擔(dān)，提高居委會在社區(qū)管理服務(wù)中的主體地位。