城市社區(qū)治理體制改革的思考

文/肖 林

肖 林：中國社會科學院社會學研究所副研究員

一、社區(qū)的多重含義

對社區(qū)概念的理解，存在不同的認識。在理論和政策兩種語境下，社區(qū)所指的含義差異很大。在理論語境下，社區(qū)是指地域性的社會共同體；在政策語境下，社區(qū)是國家治理的一個最微觀的空間單元。此外，老百姓也有不同的理解。也有觀點認為應是“區(qū)社”，因為社區(qū)太過空間化，而“社”在中國傳統(tǒng)農業(yè)社會中，與土地祭祀、集會等活動相關，翻譯成中文，既可以是社區(qū)，也可以是社群、社團或共同體，這是從一個區(qū)域里社會的屬性角度來理解的。

對社區(qū)概念的理解，中國與其他國家也存在很大差異。地域范圍、人口規(guī)模、體制和所處的發(fā)展階段都是重要的方面。比如地域范圍，在中國大規(guī)模迅速城市化的背景下，一些街道所轄的人口甚至某些大的商品房社區(qū)，人口規(guī)模在其他國家是一個小城鎮(zhèn)或城市，在許多發(fā)達國家，人口只有幾千人到一萬人，多的三五萬人，都是獨立的地方自治市，有市議會、市政府、各種公民委員會，更主要的是有獨立的財政體系。西方社區(qū)自治與地方自治緊密關聯(lián)，有一種政策安排，與中國的差別很大。

二、社區(qū)治理體制及存在的主要問題

社區(qū)治理體制實際上是兩頭，一頭連接著政府職能轉變和行政體制改革（特別是街道改革），另一頭連接著社會發(fā)育、基層民主和公眾參與，具有雙重性。因此，在制度設計上就不僅僅只涉及行政體制。具體包括：一是社區(qū)組織體系。社區(qū)組織體系或者社區(qū)組織結構和組織之間關系，在中國目前的環(huán)境下，黨、政、社三類組織同時存在。社區(qū)組織又分為法定組織和其他一些非法定的組織，還包括居民個體。二是社區(qū)權力的分配格局和資源的配置方式。這是一個比較核心的問題。社區(qū)治理體制及改革，都必然涉及到權力在城市最基礎層面的再分配，并由此帶動其他問題。三是社區(qū)治理體制中的有效動員和實際參與的機制。這里的動員也不再是傳統(tǒng)意義上的政治動員的方式，包括社區(qū)內各種單位、其他組織和個人參與。社區(qū)建設這么多年，社區(qū)參與取得了很多成績，但在某些實質性方面更多的是形式上和象征性的東西。四是社區(qū)治理的法律保障及政策環(huán)境。

中國的社區(qū)治理體制改革，是在城市化和信息化的大背景下進行的。在空間、組織、人口、事務、權利、意識、網絡等方面，對社區(qū)管理體制提出了非常大的挑戰(zhàn)。社區(qū)治理體制存在的主要問題，各方面已有一定的共識。一是政社關系上還沒有理順，社區(qū)“行政化”、居委會邊緣化。社區(qū)行政化不只是居委會組織的行政化，還有社區(qū)空間的劃分，這種人為的劃分使得整個社區(qū)缺少有機的聯(lián)系。二是居民自治薄弱且活力不足。自治的空間有限，自治組織的合法性較低，自治組織可用的資源、權力、渠道、能力等都比較有限。三是社區(qū)自治民主形式上有權而實質上無權。四是屬地化管理與條塊分割的關系問題。五是相關法律體系滯后不完善，修改法律的難度也很大。

三、社區(qū)治理改革的未來方向

一個是政府轉型，從全能型的、無限責任的政府轉向有所為有所不為的有限政府，明確并公開權力和責任清單，政府要依法行政。對公共事務重新界定，根據公共事務的程度、性質做出劃分，從而明確政府、自治組織、其他社會組織各自承擔的職責范圍和介入程度。特別是針對不同類型的社區(qū)，探索分類治理的路徑，在治理機制上，可能有一些社區(qū)是政府主導或政府支持的比較多，有的還是放權更多。政府角色的轉變要具體化，比如怎么引導、培育、監(jiān)督、規(guī)范、協(xié)調、仲裁、制定規(guī)則等?？傮w來講，只有政府轉型，才能為社會釋放空間、資源和權力，社會才可能重建。

另一個是社會重建。需要思考社會有哪些新的增長點，存量有哪些，增量有哪些。從社區(qū)自治的角度來講，不能簡單地認為居委會就是一個自治的載體或主體，實際上有多形態(tài)的自治。多主體多中心的共治，除了黨的領導外，社區(qū)居民的主體性是最關鍵的。實現多機制互補，包括黨的機制、行政機制、社會機制、互助機制、志愿機制和市場機制等。政府轉型與社會重建兩者合作以及自上而下、自下而上的改革的結合可能是社區(qū)治理的一個共識性的方向。