黨組織主導(dǎo)的基層協(xié)商機制探討——以寧波北侖區(qū)大碶街道區(qū)域協(xié)商議事制度為例

黃天柱 張海航 朱朝寅

基層，是社會的基礎(chǔ)，是廣大人民群眾工作和生活的地方。注重基層，扎根社會，是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也是黨治國理政的根基所在。改革開放以來，我國在農(nóng)村和城市社區(qū)推動基層自治，讓人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，取得了較大進展。但是，隨著社會結(jié)構(gòu)變動、社會利益分化、思想觀念多元化，基層矛盾和沖突日益增多和復(fù)雜化，僅靠強制性的行政權(quán)力和中共黨組織單向度的指令和動員越來越難以有效整合和治理基層社會。積極開發(fā)、利用各種治理資源，探索構(gòu)建既能有效體現(xiàn)基層黨組織和政府主導(dǎo)作用，又能廣泛吸納黨派組織、社區(qū)單位、社會團體和基層民眾等多元治理主體共同參與的基層協(xié)商機制成為重要且迫切的新議題。事實上，在我國地方民主政治持續(xù)推進的過程中，各種形式的協(xié)商、對話、商談機制①如民主懇談會、聽證會、工資集體協(xié)商制度、村民議事會、居民議事會、公民評議會、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇等，其中以浙江溫嶺的“民主懇談會”最為引人關(guān)注。參見陳剩勇、何包鋼主編:《協(xié)商民主的發(fā)展——協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會論文集》，中國社會科學(xué)出版社2006年版。被引入各地的民主實踐之中，成為民主治理的重要內(nèi)容，并逐漸形成一種重視協(xié)商、崇尚合作、強調(diào)對話的民主氛圍，有效保障了人民群眾在基層治理中的民主權(quán)利。

在當前全面深化改革的新階段，中國共產(chǎn)黨順應(yīng)和肯定來自人民群眾的愿望和智慧，在推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略部署中，重新定位協(xié)商民主在基層民主和治理中的地位和作用。十八大報告提出“積極開展基層民主協(xié)商”的新要求①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日。;十八屆三中全會提出要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。;習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中強調(diào)指出，“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”③習(xí)近平:《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月21日。。最近頒布的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的協(xié)商、行政村和社區(qū)的協(xié)商、企事業(yè)單位的協(xié)商等方面對穩(wěn)步推進基層協(xié)商作出了戰(zhàn)略部署。毫無疑問，發(fā)展基層協(xié)商，既是社會的需求，也是國家的需要。

在上述大背景下，寧波北侖區(qū)大碶街道在認真總結(jié)本地開展基層協(xié)商實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推動區(qū)域協(xié)商議事制度建設(shè)，探索建立黨組織主導(dǎo)的基層協(xié)商機制，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展中的各類難題。這種探索的形態(tài)和實踐雖在基層，但向上回應(yīng)了中央提出的“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”和“加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”的要求，向下解答了基層民主和治理中面臨的問題。它直接聯(lián)系著社會，關(guān)乎著百姓和社區(qū)，關(guān)系著黨的執(zhí)政根基，因而，其探索所具有的理論意義和實踐價值能超越基層，啟示全局。

一、基層協(xié)商機制建設(shè)過程:區(qū)域協(xié)商議事組織作為組織創(chuàng)新

大碶街道地處寧波北侖中心城區(qū)，總面積105平方公里，常住人口5.3萬，下轄38個行政村、8個社區(qū)，是目前浙江省面積最大的街道。2013年該街道GDP為76.35億元，財政可支配收入1.9億元，農(nóng)民人均純收入26300元。街道所轄各社區(qū)組織體系健全，各類黨政組織、民主黨派、人民團體、社團組織等均較發(fā)達。區(qū)域協(xié)商議事組織是該街道通過組織創(chuàng)新推進基層黨建、發(fā)展基層民主的典型形式，能夠比較完整反映大碶乃至整個北侖近年來以區(qū)域黨組織④2004年10月，中組部召開全國街道社區(qū)黨的建設(shè)工作座談會，首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求。黨的十七大再次強調(diào)要“優(yōu)化組織設(shè)置，擴大組織覆蓋，創(chuàng)新活動方式”。在這一背景下，學(xué)界和黨務(wù)工作者就區(qū)域化黨建開展理論研究和實踐探索，形成了各具特色的區(qū)域化黨建模式。區(qū)域化黨建相對于傳統(tǒng)的單位黨建，具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、開放性、整合性、多元性等特點。從北侖實踐看，區(qū)域化黨建的區(qū)域多以社區(qū)為區(qū)域范圍，區(qū)域黨組織被定位為區(qū)域內(nèi)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心。關(guān)于北侖區(qū)域化黨建的實踐經(jīng)驗和理論提煉，可參看中共北侖區(qū)委組織部編:《區(qū)域化黨建與基層社會管理創(chuàng)新:探索與實踐》，2011年。為主導(dǎo)推進基層協(xié)商機制建設(shè)的過程。

縱向看，大碶街道區(qū)域協(xié)商議事組織大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:

一是和諧共建理事會階段。大碶街道的區(qū)域協(xié)商議事組織2003年發(fā)起于高田王社區(qū)(最初叫“和諧共建促進會”)，規(guī)范于2007年10月北侖區(qū)委辦下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈北侖區(qū)構(gòu)建城市黨建工作管理協(xié)調(diào)體系實施方案〉的通知》。文件要求“根據(jù)區(qū)域工作實際，成立和諧共建理事會”，并明確了理事會的定位、架構(gòu)、職能及運行機制:(1)理事會作為基層黨建工作的協(xié)作、協(xié)調(diào)、協(xié)商組織，吸納區(qū)域內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟、社會組織及流動人員等群體的代表參加;(2)理事會設(shè)秘書處，與黨員服務(wù)中心合署辦公，負責日常事務(wù)，秘書長由區(qū)域黨組織主要負責人擔任;(3)理事會按照“以黨建促共建、以共建促和諧、以和諧促發(fā)展”的工作思路，以黨員服務(wù)中心為主要平臺開展工作，積極探索黨組織主導(dǎo)的基層自治新模式;(4)理事會的主要職責:一是定期協(xié)商區(qū)域公共事務(wù)，形成資源共享、優(yōu)勢互補、條塊結(jié)合、共駐共建的工作機制;二是積極動員和組織區(qū)域內(nèi)各類單位(組織)參加區(qū)域性、社會性、公益性、群眾性活動;三是負責反映各理事單位的意見、建議和要求，及時做好溝通、協(xié)調(diào)工作，處理好各方面關(guān)系⑤參見《中共寧波市北侖區(qū)委辦公室關(guān)于印發(fā)〈北侖區(qū)構(gòu)建城市黨建工作管理協(xié)調(diào)體系實施方案〉的通知》，2007年10月30日。。

二是協(xié)商議事會階段。2009年12月，北侖區(qū)下發(fā)《關(guān)于推進區(qū)域協(xié)商議事組織建設(shè)的意見(試行)》。在該文件直接推動下，從2010年開始，大碶街道在社區(qū)層面全面推進在和諧共建理事會基礎(chǔ)上成立社區(qū)協(xié)商議事會。根據(jù)文件規(guī)定，區(qū)域協(xié)商議事組織作為推進城鄉(xiāng)基層自治管理的協(xié)商、協(xié)調(diào)、議事組織，由區(qū)域內(nèi)村(居)委會、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織以及流動人員等群體的代表自愿發(fā)起、自覺結(jié)合，是協(xié)調(diào)成員利益、協(xié)商公共事務(wù)、化解社會矛盾、促進區(qū)域和諧共建的重要平臺。協(xié)商議事組織在區(qū)域黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在政府職能部門指導(dǎo)、幫助下開展工作。與前一階段相比，社區(qū)協(xié)商議事會的主要職責有所變化和拓展:除協(xié)商區(qū)域公共事務(wù)和組織動員區(qū)域內(nèi)單位(組織)參加相關(guān)活動這兩條基本不變外，其反映社情民意和協(xié)調(diào)矛盾方面的職責有所拓展(并非只局限在原來的理事單位內(nèi)，而是擴大到區(qū)域內(nèi)的各類組織和群眾)，并且新增加了兩項職責，分別是“組織動員社會力量共同貫徹落實好黨委、政府的各項工作，配合區(qū)域黨組織和公共服務(wù)中心做好其他工作”、“支持和配合區(qū)域村(居)委會、經(jīng)濟組織、社會組織依法履行職能，充分發(fā)揮作用”。

三是街道協(xié)商民主議事會階段。十八大以來，大碶街道在繼續(xù)健全完善社區(qū)層面區(qū)域協(xié)商議事組織建設(shè)的同時，進一步在街道層面探索實踐協(xié)商議事的制度化平臺建設(shè)。2014 11月13日，大碶街道協(xié)商民主議事會正式成立。同時，大碶街道黨工委與民革北侖綜合支部簽訂了協(xié)作共建協(xié)議，是推動政黨協(xié)商由中高層向基層延伸的有益嘗試。

考察大碶街道區(qū)域協(xié)商議事組織的發(fā)展過程，發(fā)現(xiàn)其中經(jīng)歷了微妙而深刻的變化:

從第一階段到第二階段，體現(xiàn)了從黨建吸納自治到黨建嵌入自治的變化。在基層社區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會自治是一對基本關(guān)系。和諧共建理事會實質(zhì)上是基層黨建的“擴容”，即黨組織通過搭建這樣一個組織平臺，主動吸納“區(qū)域內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟、社會組織以及流動人員等群體的代表”，進而提升基層黨建的包容性和開放度，希望以此解決基層黨建與變化了的社會越來越不相適應(yīng)的困局。而社區(qū)協(xié)商議事會實質(zhì)上是基層自治的“升級”。協(xié)商議事會的性質(zhì)被明確規(guī)定為基層群眾性自治組織，更加強調(diào)組成單位及成員的自發(fā)性、志愿性(“一般不設(shè)專職工作人員”)，主要領(lǐng)導(dǎo)人被要求須由“代表大會選舉產(chǎn)生”，同時“鼓勵區(qū)域黨組織書記通過相關(guān)程序兼任區(qū)域協(xié)商議事組織負責人”。可見，同樣是發(fā)揮黨組織的主導(dǎo)作用，和諧共建理事會階段強調(diào)黨組織對基層自治力量的吸納和整合，協(xié)商議事會階段則更強調(diào)黨組織通過一定程序嵌入到基層自治中，進而在引領(lǐng)和推進社會自治中實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用。從職責范圍看，社區(qū)協(xié)商議事會相較和諧共建理事會新增的兩項職責，前者帶有一定的行政性，后者具有明顯的自治性，可能從某種程度上體現(xiàn)了基層協(xié)商推進過程中國家與社會之間的博弈與平衡。

第三階段與前兩個階段相比，一個明顯趨勢和特色是統(tǒng)戰(zhàn)色彩逐漸凸顯。尤其是目前正在進行中的在街道層面成立協(xié)商民主議事會的實踐，是在區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部直接推動和指導(dǎo)下開展的，與之前由區(qū)委組織部主導(dǎo)推動的社區(qū)層面的協(xié)商議事組織相比，統(tǒng)戰(zhàn)色彩更加突出。如，大碶街道協(xié)商民主議事會成員主要由四個層面人員組成:一是街道黨工委、辦事處領(lǐng)導(dǎo);二是與街道、社區(qū)開展“協(xié)作共建”的民主黨派基層組織負責人;三是無黨派代表人士;四是其他各界人士，主要是轄區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員，工作、生活在大碶的民主黨派、工商聯(lián)代表人士等。組成人員結(jié)構(gòu)以民主黨派、無黨派人士為主，體現(xiàn)了議事會的統(tǒng)戰(zhàn)性①當然，考慮到代表性和廣泛性，議事會成員還包括黨政機關(guān)、教育衛(wèi)生、工商企業(yè)、“兩新組織”等各行各業(yè)的代表，但這部分成員在人數(shù)上是少數(shù)。。而議事會的“議事規(guī)則”則非常類似于政協(xié)的議事規(guī)則。

二、區(qū)域協(xié)商議事制度的特征與功能

習(xí)近平同志在擔任浙江省委書記時提出過一個重要論斷:“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決?！粩鄤?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，綜合采用政治、經(jīng)濟、行政、法律和民主協(xié)商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)、控制在局部的能力”②習(xí)近平:《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第226頁。。作為新形勢下解決基層矛盾、治理基層社會、發(fā)展基層民主的一種重要機制和形式，協(xié)商民主可以為各利益主體提供一個參與、對話、磋商、合作的平臺，促進各方充分表達利益訴求和意愿、貢獻治理智慧和能量，減少非理性表達所可能引發(fā)的社會風(fēng)險，發(fā)揮集思廣益、群策群力的體制優(yōu)勢，達到各主體之間的相互理解、尊重和信任，尋找到區(qū)域內(nèi)民眾意愿和要求的“最大公約數(shù)”，最終實現(xiàn)基層群眾利益的真正滿足和基層社會的長治久安。

作為一種基層協(xié)商機制，區(qū)域協(xié)商議事制度除具有協(xié)商民主的一般特點(如多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等①陳家剛:《協(xié)商民主與當代中國政治》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第25－28頁。)外，還具有鮮明的中國特色:(1)主導(dǎo)性。在中國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是整個政治框架的前提性條件②俞可平:《中國特色協(xié)商民主的幾個問題》，《學(xué)習(xí)時報》2013年12月23日。。黨組織在基層協(xié)商中發(fā)揮主導(dǎo)作用，它既是協(xié)商的參與主體之一，同時也是協(xié)商活動的組織者和協(xié)調(diào)者，一般由它來確定協(xié)商議題，規(guī)范協(xié)商形式，主導(dǎo)協(xié)商進程，綜合協(xié)商意見，采納協(xié)商成果。(2)統(tǒng)戰(zhàn)性。協(xié)商主體非常廣泛，吸納了區(qū)域內(nèi)民主黨派、無黨派人士、統(tǒng)戰(zhàn)性社會組織(如知聯(lián)會、商會等)以及村(居)委會、群團組織、企業(yè)、社團等，其中大部分為統(tǒng)戰(zhàn)成員。(3)組織性。在吸納基層民眾直接參與的同時，鼓勵利益訴求相同或相似的社會組織以“抱團”形式加入?yún)f(xié)商議事組織。

區(qū)域協(xié)商議事組織既是區(qū)域化黨建的組織創(chuàng)新形式，也是基層自治建設(shè)的組織創(chuàng)新形式。經(jīng)過多年實踐，區(qū)域協(xié)商議事組織己成為基層民眾參與社區(qū)公共事務(wù)治理的重要載體和平臺，也是區(qū)域黨組織和基層自治組織的工作延伸機制，在優(yōu)化基層民主和治理方面發(fā)揮了積極作用。具體來看:

第一，優(yōu)化了政黨領(lǐng)導(dǎo)。對于中國共產(chǎn)黨來說，基層組織是黨領(lǐng)導(dǎo)與組織國家和社會的核心組織與根本力量③林尚立:《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社2009年版，第291頁。，承擔著宣傳群眾、組織群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾的重要職責。要真正履行好這些職責，必須能夠及時發(fā)現(xiàn)、科學(xué)解讀和合理整合基層民眾的呼聲和訴求，并據(jù)此調(diào)整自己的工作部署和資源配置，最終還要接受民眾對自身工作的檢驗和評判。實行區(qū)域協(xié)商議事制度，有效改進了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提供了一個讓基層各方面群眾向黨組織和政府充分表達意愿、提出意見建議的平臺和機制，使基層黨組織和政府能夠更全面、細致、準確地了解人民群眾的意見和要求，進而更好地反映人民群眾的意愿，集中人民群眾的智慧，圍繞人民群眾最關(guān)心的問題去制訂政策、開展工作。因此，實行區(qū)域協(xié)商議事制度的過程同時也是加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程。

十八大報告明確要求“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”④胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日。，這是對基層黨組織的新定位與新要求。2014年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，進一步指出，“基層黨組織要轉(zhuǎn)變工作方式、改進工作作風(fēng)，把服務(wù)作為自覺追求和基本職責，寓領(lǐng)導(dǎo)和管理于服務(wù)之中，通過服務(wù)貼近群眾、團結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾”⑤《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，網(wǎng)址鏈接:http://news.xinhuanet.com/politics/2014－05/28/c_1110904894.htm，訪問日期:2015－1－14.。當前，基層黨組織的服務(wù)功能，主要體現(xiàn)在社會關(guān)懷、利益協(xié)調(diào)和培育社會組織等方面;服務(wù)對象既包括本地人口，也包括外來人口;服務(wù)領(lǐng)域既包括就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、教育、安全等民生事項，也包括公民權(quán)益保障、利益訴求表達、自治組織建設(shè)等民權(quán)事項⑥梁妍慧:《把基層黨組織的服務(wù)功能化作群眾工作的有效機制》，《中共中央黨校學(xué)報》2013年第3期。。這種范圍廣泛、層次多樣的服務(wù)內(nèi)涵，要求基層黨組織必須樹立開放的理念，面向區(qū)域內(nèi)各類人群開展工作，而不能固化在封閉的行政單位中;要求基層黨組織必須整合區(qū)域內(nèi)黨派、群團組織、社會團體、企事業(yè)單位等各類組織和資源，實行共建共享。從大碶街道實踐看，區(qū)域協(xié)商議事制度無疑是新形勢下優(yōu)化基層黨組織服務(wù)功能的有效機制。基層黨組織通過主導(dǎo)建立并主動融入?yún)^(qū)域協(xié)商議事組織，其領(lǐng)導(dǎo)方式逐漸由直接管理向運用政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，探索形成以服務(wù)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)為主要特征的社會化工作方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)和貫穿在組織引導(dǎo)民眾圍繞社區(qū)公共事務(wù)進行民主協(xié)商的過程中，在協(xié)商中宣傳黨的主張、優(yōu)化黨的政策，把黨的主張變成群眾的自覺行動，從而使黨組織在服務(wù)黨員、服務(wù)群眾、服務(wù)社會中進一步拓展了活動空間，樹立了嶄新形象，進而鞏固和加強了黨在基層社會的領(lǐng)導(dǎo)地位。

第二，深化了公民參與。表現(xiàn)在四個方面:一是參與主體的擴大。在我國政治生活中，制度化協(xié)商主要是在政治協(xié)商制度框架下進行的，有兩種基本方式，一是政黨協(xié)商，二是政協(xié)協(xié)商。前者的參與主體狹義上僅限于中共和八個民主黨派，廣義上頂多再包含無黨派人士和工商聯(lián);后者的參與主體涵蓋除上述幾類主體之外的政協(xié)其他參加單位，范圍更加廣泛。但即便如此，上述兩類協(xié)商的參與主體主要是各個領(lǐng)域的精英(用統(tǒng)戰(zhàn)術(shù)語講，即“代表性人士”)，普通民眾的參與機會不多。而且，按照民主黨派“三個為主”①即“以大中城市為主，以中上層人士為主，以協(xié)商確定的重點分工為主”?！叭齻€為主”的提出和確立經(jīng)歷了一個發(fā)展演變過程，相關(guān)內(nèi)容可參見“中國統(tǒng)一戰(zhàn)線新聞網(wǎng)”上關(guān)于“各民主黨派組織發(fā)展‘三個為主’方針的由來”的介紹，網(wǎng)址鏈接:http://tyzx.people.cn/n/2014/0508/c372202－24992436.html，訪問日期:2015－1 －14.的組織發(fā)展原則，目前民主黨派發(fā)展成員主要還是集中在大、中城市的中上層人士中，在縣一級發(fā)展仍然受到較大限制，在縣一級要建立新的地方組織則更加困難②《各民主黨派中央關(guān)于加強自身建設(shè)若干問題座談會紀要》(1999年5月11日)和《關(guān)于進一步做好民主黨派組織發(fā)展工作座談會紀要》(2004年10月25日)都明確規(guī)定，“新建縣級組織要從嚴掌握，原則上暫不建立新的縣級組織。不在沒有本黨派地方組織的縣(縣級市)發(fā)展成員。”;而依照政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)的地方委員會僅延伸到自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，區(qū)縣以下缺少制度化的協(xié)商平臺。因此，區(qū)域協(xié)商議事組織可以說是為街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)量身定制的協(xié)商民主平臺。從區(qū)域協(xié)商議事組織本身發(fā)展看，其參與主體的范圍也在不斷擴大。目前，區(qū)域協(xié)商議事組織整合了各類社會主體和社會資源，其成員不僅有黨政干部、統(tǒng)一戰(zhàn)線成員，也有普通群眾，促進了群策群力、共建共治、依法治理格局的形成，初步實現(xiàn)了基層協(xié)商全覆蓋。二是參與層次的拓展。開始是在社區(qū)層面，后來逐步拓展到街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))層面。三是參與領(lǐng)域的擴大。隨著基層協(xié)商實踐的穩(wěn)步推進，民眾不僅參與那些與其切身利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)的協(xié)商治理，而且還開始參與到那些影響整個社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重大事項的協(xié)商討論中去。四是參與文化的提升。實行區(qū)域協(xié)商議事制度，使更多民眾參與到基層公共事務(wù)治理中來，而不只是黨組織和政府“唱獨角戲”。參與協(xié)商的過程，也是一個民主訓(xùn)練的過程。在這個過程中，民眾的理性和合作精神得到培育、協(xié)商和溝通能力得到提升、責任和共同體意識得到強化，而這反過來又將促進基層協(xié)商機制的進一步健全和完善。這在大碶街道的基層協(xié)商實踐中，有生動體現(xiàn)。通過一些成功協(xié)商的案例，參與者認識到運用協(xié)商方式解決問題比較合理、有效后，便逐漸接受了這種模式，并愿意主動參與進去，對進一步改進協(xié)商議事會的工作程序和方法提出意見建議，在實踐中也會更加自覺采用協(xié)商方式而非單純的情緒發(fā)泄來參與和影響公共決策。

第三，推進了合作治理?，F(xiàn)代治理是公共治理。與傳統(tǒng)的行政管理相比，公共治理“不再是單向地自上而下地通過行政強制的方式管理公共事務(wù)，而是通過互動、民主、合作的方式實現(xiàn)共同治理。只有充分發(fā)揚民主，強調(diào)各個治理主體互動合作，才能發(fā)揮不同主體的作用，凝聚不同群體的力量，實現(xiàn)治理方式的最優(yōu)化、治理效率的最大化”③黃天柱:《公共事務(wù)的合作治理:理論基礎(chǔ)、合作形態(tài)與治理績效——以杭州的民主實踐為例》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2013年第6期。。區(qū)域協(xié)商議事制度作為一種民主形式和治理機制，廣泛吸納了區(qū)域內(nèi)單位(組織)、社區(qū)精英和基層民眾參與，能有效整合資源，形成合力，共同推動基層治理和發(fā)展。例如，學(xué)苑社區(qū)協(xié)商議事會吸納了黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離任村干部、企業(yè)家、其他社會知名人士等六類具有較高威望和廣泛影響力的人士參加，通過這個平臺，不僅發(fā)揮了這些精英人士的議事能力，更通過他們的力量幫助解決了許多社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的難題。再如，九峰山社區(qū)協(xié)商議事會會長是社區(qū)內(nèi)一家民營企業(yè)的老總，由于充分認可社區(qū)工作，當他其得知社區(qū)困難居民較多時，便以企業(yè)名義帶頭捐了5萬元充實到社區(qū)和諧共建基金中，進一步加大了助困力度。

第四，促進了基層和諧。建設(shè)和諧社會，關(guān)鍵是在經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層面，協(xié)調(diào)社會利益，化解社會矛盾，促進社會團結(jié)。這不僅需要政黨和政府自上而下的協(xié)調(diào)與平衡，而且更需要社會自身的溝通與協(xié)商。缺了后者，政黨與政府的努力往往會事倍功半;反之，就能在基層形成政黨、政府、市場和社會(民眾)的有機互動，從而平衡好各種關(guān)系，提升社會的和諧度①林尚立:《公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第9期。。實踐證明，實行區(qū)域協(xié)商議事制度，對于促進和實現(xiàn)基層和諧，可以起到重要的促進作用。一方面，區(qū)域協(xié)商議事制度為民眾提供了參與基層公共事務(wù)治理的話語權(quán)，使基層黨組織和政府在對本區(qū)域重大事項進行決策過程中，能夠很好傾聽和吸納廣大民眾的意見建議，杜絕了過去少數(shù)干部替民作主、代民決策的行為，完善了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和干群良好溝通的機制;另一方面，區(qū)域協(xié)商議事制度搭建起了運用協(xié)商方式解決基層矛盾的制度性平臺，民眾通過協(xié)商議事組織的平臺表達訴求、溝通信息、協(xié)調(diào)關(guān)系，從而使一大批可能引發(fā)事端的矛盾在基層以民主方式實現(xiàn)“自我消化”、“自我化解”。例如，九峰山社區(qū)“菜場選址”問題的爭論和解決過程就是協(xié)商議事會發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系功能的典型案例。通過協(xié)商議事會這個平臺，廣泛聽取各行政村、企業(yè)成員以及村民的不同意見和訴求，在對這些意見和訴求進行合理歸納、篩選和吸納后，協(xié)商議事會將其反饋給社區(qū)聯(lián)合黨委，再由聯(lián)合黨委將建議反饋給新農(nóng)村建設(shè)辦公室，最后調(diào)整優(yōu)化后的方案使相關(guān)行政村非但沒有因原菜場的拆除而損失集體收入，反而翻倍增長，同時也創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，可謂一舉多得。

三、結(jié)論與討論:區(qū)域協(xié)商議事制度持續(xù)發(fā)展的可能與路徑

區(qū)域協(xié)商議事制度作為一項新生事物，要實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，必須解決和克服一些實踐中存在的困境與難題，如黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治的關(guān)系如何處理、精英和大眾的關(guān)系如何平衡、協(xié)商過程如何規(guī)范、與現(xiàn)有制度如何銜接等。當前，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展已成為一項重要戰(zhàn)略，這為協(xié)商民主在基層的探索和實踐提供了良好的宏觀環(huán)境，下一步應(yīng)在加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)優(yōu)勢、提高制度化水平、注重制度銜接等方面采取必要的、合理的措施，更大程度發(fā)揮區(qū)域協(xié)商議事組織的作用，使基層協(xié)商真正從理想建構(gòu)走向現(xiàn)實。

(一)要真正將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入基層協(xié)商之中

首先，要始終堅持基層協(xié)商由黨組織主導(dǎo)的原則。中國共產(chǎn)黨對基層協(xié)商的權(quán)威主導(dǎo)，是基層協(xié)商可持續(xù)發(fā)展的根本保證。黨的基層組織遍布于各領(lǐng)域、各行業(yè)、各群體之中，在聯(lián)系服務(wù)群眾方面具有天然優(yōu)勢，是黨的路線方針政策貫徹落實到基層的實踐主體。加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，就是要通過整合資源、鞏固基層、壯大力量，更好發(fā)揮基層黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾的橋梁紐帶作用，并將聯(lián)系服務(wù)群眾作為基層黨組織的基本特征和常態(tài)化工作。因此，基層黨組織理應(yīng)且必須擔當起領(lǐng)導(dǎo)、組織和推進基層協(xié)商的責任與使命。

其次，要正確認識黨組織對基層協(xié)商的主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在提出和確定協(xié)商議題、選擇協(xié)商時機和組織形式、規(guī)范協(xié)商程序、整合協(xié)商意見、采納協(xié)商成果、反饋協(xié)商結(jié)果等。這種主導(dǎo)不是“一黨說了算”，也不是意味著黨在協(xié)商中居高臨下，而是平等參與中的主導(dǎo)，在不同意見中的引導(dǎo)，以及在民主基礎(chǔ)上的集中②張獻生、吳茜:《堅持、完善和發(fā)展我國社會主義協(xié)商民主》，《新視野》2007年第5期。。

再次，要著力探索將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入基層協(xié)商的有效機制。區(qū)域協(xié)商議事制度既是基層民主和基層自治的一種創(chuàng)新，也是基層黨建的一種創(chuàng)新。在定位上如何處理好這兩者之間的關(guān)系，使其社會自治性和政黨主導(dǎo)性能得到綜合體現(xiàn)、相輔相成?黨組織和區(qū)域協(xié)商議事組織的關(guān)系應(yīng)如何處理?大碶街道的實踐表明，黨組織采用合理合法的方式，主動融入?yún)^(qū)域協(xié)商議事組織之中，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)作用變成組織引導(dǎo)民眾實行自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)的民主過程，變成了解民情、集中民智、凝聚民力、實現(xiàn)民意的治理過程，這不失為一種兩全其美的路徑。

(二)既要發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)優(yōu)勢，又要防止“精英主義”傾向

首先，要客觀看到，十八大以來各地開展的基層協(xié)商實踐，與之前以溫嶺“民主懇談”為代表的基層協(xié)商實踐相比，一個明顯特征和趨勢是統(tǒng)戰(zhàn)色彩越來越突出。例如，在基層協(xié)商實踐走在全國前列的浙江，省委統(tǒng)戰(zhàn)部明確提出將“統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商民主”作為2014年度重點工作之一。目前該省比較有影響的一些基層協(xié)商創(chuàng)新案例，大部分是由地方統(tǒng)戰(zhàn)部門推動和指導(dǎo)的。例如，寧波北侖區(qū)探索民主黨派基層組織與中共基層組織結(jié)對共建、余姚市統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭全面推進基層協(xié)商民主建設(shè)、杭州余杭區(qū)探索開展街道民主協(xié)商議事會議、臺州溫嶺市組建“統(tǒng)一戰(zhàn)線評議團”等。而從全國范圍看，似乎也存在這樣一種趨勢和現(xiàn)象。例如，在全國產(chǎn)生較大反響的成都所轄彭州市、崇州市等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、企(事)業(yè)單位搭建三級協(xié)商對話平臺的探索實踐，就是由當?shù)亟y(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭開展的。

其次，要充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商的獨特優(yōu)勢。統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主的開展上有深厚的理論基礎(chǔ)、規(guī)范的制度安排和豐富的實踐經(jīng)驗，它們不僅是基層協(xié)商的重要推動者和參與者，也是其他主體、其他領(lǐng)域開展基層協(xié)商的重要借鑒和學(xué)習(xí)對象。因此，一方面要進一步推動統(tǒng)戰(zhàn)工作“重心”下沉，大力加強基層統(tǒng)戰(zhàn)，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線本身在推進基層協(xié)商中的重要作用;另一方面要系統(tǒng)總結(jié)和提煉統(tǒng)一戰(zhàn)線開展協(xié)商民主的做法、經(jīng)驗和規(guī)律，為其他領(lǐng)域、其他主體推進基層協(xié)商提供參考和借鑒。

再次，要防范統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的“精英主義”傾向。協(xié)商民主的本意是把協(xié)商主體從政治精英擴展到普通民眾，使民眾不僅擁有平等的投票權(quán)，還擁有平等參與集體決策的機會。事實上，“協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”戰(zhàn)略的提出，體現(xiàn)了我國在繼續(xù)完善以精英參與為導(dǎo)向的政治協(xié)商的同時，開始逐步擴大以公民協(xié)商為導(dǎo)向的社會協(xié)商的探索。因此，在推進基層協(xié)商的過程中，應(yīng)不斷擴大協(xié)商主體范圍，使參與者不是僅僅局限于社區(qū)精英，而是要擴大到普通老百姓，尤其是特定協(xié)商議題的利益相關(guān)者。但協(xié)商民主本身又內(nèi)含著精英主義的傾向，在實踐中總是傾向于受過良好教育、具有相當社會地位、掌握協(xié)商技巧的階層和群體，而相對忽視甚至歧視相關(guān)的弱勢群體，如窮人、少數(shù)民族、婦女等①陳家剛:《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。。因此，有協(xié)商不必然有民主。如果理解錯位、操作失當，協(xié)商民主有可能轉(zhuǎn)向精英民主。統(tǒng)一戰(zhàn)線的最大特點，就是其工作重點是各領(lǐng)域、各行業(yè)的代表性人士，或者說精英。統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商，其關(guān)注點自然也是精英人士。這對基層協(xié)商而言，有利有弊。從利的一面講，由于與一般民眾相比，精英人士在組織程度、知識水平、信息掌握、表達能力、協(xié)商技巧方面往往更有優(yōu)勢，思考問題往往也更加理性，因此有助于提高協(xié)商的質(zhì)量，同時能在政府與社會之間發(fā)揮一定的緩沖作用。從弊的一面講，可能導(dǎo)致基層協(xié)商參與主體的“過度精英化”，形成“代表專業(yè)戶”，從而可能會影響基層協(xié)商本應(yīng)有的直接性、大眾性。從實踐看，在一些由統(tǒng)戰(zhàn)部門主導(dǎo)基層協(xié)商的地方和區(qū)域，已出現(xiàn)這樣的趨勢與問題。

最后，要以復(fù)合代表制平衡精英與大眾。協(xié)商民主要健康發(fā)展，必須處理好精英與大眾的關(guān)系:以精英的理性平衡大眾的激情，以大眾的直覺平衡精英的自大。一方面，要認真思考和研究如何讓社區(qū)精英更好地反映社區(qū)居民的利益訴求;另一方面，要認真思考和研究如何讓更多的民眾參與到基層協(xié)商中來。一個可行的路徑是建立復(fù)合代表制。所謂復(fù)合代表制，是指參與協(xié)商的人員結(jié)構(gòu)應(yīng)多元化，包括黨派組織代表、社區(qū)組織代表、駐區(qū)單位代表、主要利益群體代表以及個體代表等。其中，黨派組織代表、社區(qū)組織代表、駐區(qū)單位代表、主要利益群體代表作為固定代表，個體代表則按照每次的協(xié)商議題，以自愿報名或抽樣的方式產(chǎn)生。復(fù)合代表制的優(yōu)點在于既兼顧個體化利益與團體利益，同時可以提高代表的專業(yè)性與動力。作為領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，中共基層黨組織要保證協(xié)商主體的地位平等，既要防止“多數(shù)暴政”，也要防止“有組織的少數(shù)人”侵犯“無組織的多數(shù)人”的權(quán)益。除此之外，要不斷拓寬協(xié)商渠道，除了街道、社區(qū)層面的協(xié)商議事組織作為基本平臺外，要積極架構(gòu)民主懇談會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)論壇、民意調(diào)查等平臺，就基層群眾普遍關(guān)心的問題，進行廣泛的民主協(xié)商。

(三)要進一步加強制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)

調(diào)研過程中，不少干部和居民就表達了這樣的擔憂:區(qū)域協(xié)商議事制度盡管從面上建立起來了，但缺乏有效的、權(quán)威的制度保障，最終能否擺脫“只是一個對外宣傳的政治符號”的命運，能否真正地運轉(zhuǎn)起來、持續(xù)下去?目前大碶街道的實際情況是，對區(qū)域協(xié)商議事組織的設(shè)立和運作僅有原則性規(guī)定，比較籠統(tǒng)，可操作性不強，結(jié)果導(dǎo)致實踐中往往有較大的隨意性和不確定性。因此，實踐基層協(xié)商，關(guān)鍵還在于制度建設(shè)。有了制度、規(guī)則和程序，大家按照制度辦事，按照規(guī)則協(xié)商，按照程序辦理，協(xié)商才能取得實效，才能避免“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”、“有時間就協(xié)商，沒時間就不協(xié)商”的現(xiàn)象。

加強基層協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，切實增強可操作性和協(xié)商的公信力，目前應(yīng)著力解決好以下三個問題:一是要明確協(xié)商議題提出和確立的主體、條件、程序和方法。在協(xié)商議題的提出主體方面，除了發(fā)揮黨組織在議題設(shè)置方面的主導(dǎo)作用外，應(yīng)賦予基層民眾更多的提議權(quán)，以真正體現(xiàn)民眾在基層協(xié)商中的主體性。二是要制定科學(xué)的、具有較強操作性的協(xié)商討論程序。從信息的發(fā)布到主持人的選擇，從發(fā)言人的發(fā)言順序、時間到發(fā)言規(guī)則等，以及協(xié)商討論結(jié)果的表決，都要作出詳細規(guī)定。三是要明確協(xié)商討論結(jié)果的處理程序。協(xié)商討論結(jié)果無論采納與否都應(yīng)作出反饋，對于不完全同意或不同意的協(xié)商討論結(jié)果要說明理由。

(四)要通過制度銜接提高制度權(quán)威

協(xié)商民主作為基層政治生活中的一個“增量”，如果不能處理好其與原有制度的關(guān)系，甚至與原有制度發(fā)生直接沖突，那么就可能影響其合法性和有效性。從大碶街道區(qū)域協(xié)商議事制度的實踐看，區(qū)域協(xié)商議事組織已不僅僅局限于“協(xié)商”和“議事”職能:社區(qū)層面的協(xié)商議事會部分代行了居(村)委會的工作，而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的協(xié)商民主議事會則填補了區(qū)縣以下缺少制度化政治協(xié)商平臺的空白。這里面就涉及到作為“制度增量”的區(qū)域協(xié)商議事制度與作為“制度存量”的基層自治制度、人民政協(xié)制度、基層人大制度以及黨代會制度等之間的關(guān)系。如果關(guān)系處理得當，那么區(qū)域協(xié)商議事制度就能夠成為基層自治制度的重要補充，成為加強基層黨建和基層政權(quán)建設(shè)的新的生長點。但如果處理不當，則可能出現(xiàn)“增量制度”架空“存量制度”的問題。因此，必須完善相關(guān)制度，使基層協(xié)商與現(xiàn)有各項制度資源實現(xiàn)有機銜接與整合。其中，如何認識和處理基層協(xié)商與基層自治制度之間的關(guān)系尤為關(guān)鍵。必須明確，基層協(xié)商并不是基層自治的替代，恰恰相反，發(fā)展基層協(xié)商是我國基層自治制度發(fā)展和完善的一個新的增長點，其本身應(yīng)是基層自治的重要組成部分。而基層協(xié)商要在基層民主實踐中得到充分發(fā)展，最首要的還是要把作為制度化決策主體的居民會議運行起來，真正成為決定基層自治事務(wù)的核心機制①林尚立:《公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第9期。。