新型城鎮(zhèn)化背景下浙江省人口調(diào)控的模式轉(zhuǎn)換與經(jīng)驗研究

許 光

大規(guī)模的人口流動遷移是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中最顯著的人口現(xiàn)象。2013年我國的城鎮(zhèn)化率為53.37%①國家衛(wèi)生計生委:《中國流動人口發(fā)展報告2013》，中國人口出版社2013年版，第14頁。，2.45億流動人口在為城市提供豐富勞動力的同時，也客觀上加大了流入地政府的管理難度與城市承載壓力。為滿足日益高漲的城市融入訴求，兼顧城市可持續(xù)發(fā)展的實際需要，各地普遍實施了“條件準(zhǔn)入”式的戶籍制度改革，對有市民化意愿的外來人口進行“逆向梯度篩選”。該政策的客觀性在于直視人口集聚與城市承載力之間的矛盾，但忽視了人口流遷的主觀性和趨利性，而且未考慮城市融入意愿與融入能力的個體差異，致使“半城市化”與“失范性融入”并存，外來人口機械增長與城市融入效度偏低的“兩難困境”長期難以改變。

浙江省作為人口流動大省，長期以來面臨著人口流向多元、城市融入訴求多樣的復(fù)雜局面。浙江省通過完善政策環(huán)境、強化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、優(yōu)化空間布局等“多重并舉”，激發(fā)了人口有序流動和理性遷移的內(nèi)在動力，逐步構(gòu)建了以權(quán)利為中心、科學(xué)合理的人口集聚與擴散機制。實踐證明，浙江省“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策支撐”的人口間接調(diào)控機制對疏解大城市人口壓力，推動技術(shù)紅利替代人口紅利具有積極作用;“政府調(diào)控”與“市場調(diào)節(jié)”相結(jié)合的柔性管理手段對其他人口凈流入地區(qū)優(yōu)化外來人口結(jié)構(gòu)與空間分布，提高城鎮(zhèn)化水平與效度提供了一個可資借鑒的樣本。

一、導(dǎo)論:城鎮(zhèn)化與人口集聚的“二律背反”

新世紀(jì)以來，鄉(xiāng)—城遷移逐漸成為我國社會轉(zhuǎn)型的主旋律，人口流動呈現(xiàn)出前所未有的龐大規(guī)模，并具有向東部沿海發(fā)達省市集聚、向中心城市特別是主城區(qū)集聚兩個顯著特征(遲福林，2011)。適度人口集聚是區(qū)域現(xiàn)代化的必要前提，有利于滿足勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高規(guī)模報酬遞增行業(yè)的勞動生產(chǎn)率，確保區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。但是，2.45億流動人口也在客觀上加大了流入地政府的管理難度與城市承載壓力。張子珩(2009)、童玉芬(2012)等基于城市承載力與人口規(guī)模的“倒U型”曲線關(guān)系，研究了自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟條件對城市人口承載力的制約①張子珩:《基于可能—滿意度法的城市人口承載力研究》，《自然資源學(xué)報》，2009年第3期。，提出“人口超載”是導(dǎo)致資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵和房價高企等“城市病”的直接誘因②童玉芬:《人口承載力研究的演進、問題與展望》，《人口研究》，2012年第9期。。國家衛(wèi)生計生委副主任王培安(2014)也提出，當(dāng)前國內(nèi)大城市發(fā)展普遍是以犧牲環(huán)境質(zhì)量和降低生活標(biāo)準(zhǔn)為代價的，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須對城市人口總量特別是外來人口規(guī)模進行有效調(diào)控③王培安:《城市人口規(guī)模調(diào)控:公用服務(wù)均等化》，《人民日報》2014年7月25日，第16版。。

綜觀世界各國城市化進程，鄉(xiāng)——城遷移因其趨利性、階段性、利益訴求多樣性和福利感受主觀性，始終是政策調(diào)適的難點。而我國鄉(xiāng)——城遷移又明顯不同于西方國家，具有失業(yè)增生與老齡化并存、人口空間分布與經(jīng)濟布局不協(xié)調(diào)、人口增長與資源環(huán)境承載力不適應(yīng)等特點，因此面對規(guī)模龐大且呈集中爆發(fā)態(tài)勢的人口流動遷移，傳統(tǒng)以戶籍制度為基礎(chǔ)，以行政手段為主導(dǎo)的人口調(diào)控模式相對乏力。究其原因，一是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共資源配置和基本公共服務(wù)具有明顯的“城市偏向”，城市“拉力”和農(nóng)村“推力”共同決定了勞動力跨區(qū)域流動的客觀必然性(E.Ravenstien，1880;E.S.Lee，1966);二是農(nóng)業(yè)勞動者遷入城市的動機主要取決于城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異(而非實際收入水平)，只要城市存在相對較高的就業(yè)崗位和就業(yè)機會，就會對收入較低、就業(yè)不充分的農(nóng)村勞動力產(chǎn)生持續(xù)的引力效應(yīng)(Da Vanzo，1982;Michacl Todro，1988)。

在此情況下，不斷加速的城鎮(zhèn)化進程就必然與日益膨脹的城市人口規(guī)模呈現(xiàn)“二律背反”(antinomies)④“二律背反”是18世紀(jì)德國古典哲學(xué)家康德(Immanuel Kant)提出的，指雙方各自依據(jù)普遍承認的原則建立起來的、公認為正確的兩個命題之間的矛盾沖突，源于人類理性認識的有限性。。北京、上海和深圳等特大城市近年來紛紛出臺了一系列針對流動人口的調(diào)控措施，并將其作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，即是應(yīng)對城市人口承載壓力的具體表現(xiàn)。遺憾的是，傳統(tǒng)“條件準(zhǔn)入”的人口調(diào)控模式帶有明顯的行政主導(dǎo)色彩，是一種相對被動和僵化的“單向限入”管制模式，不僅在疏解大城市人口壓力方面作用有限，而且與流動人口的城市融入訴求相悖，易引發(fā)新的社會不公和階層沖突。本文認為，鄉(xiāng)——城遷移本質(zhì)上是勞動者追求自身效用最大化的行為過程，是綜合考慮遷移成本與預(yù)期收益之后做出的理性決策⑤許光:《新生代農(nóng)民工城市融入的成本測度及分擔(dān)機制構(gòu)建》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2014年第1期。。傳統(tǒng)人口調(diào)控模式傾向于將流動人口視為結(jié)構(gòu)性約束下的受動客體，忽視了其融入城市的主觀能動性和比較優(yōu)勢，因而必然面臨“政策失靈”的尷尬境地。

黨的十八屆三中全會明確提出，大城市人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)不只是控制人口總量，還應(yīng)致力于形成規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布均衡的人口科學(xué)發(fā)展態(tài)勢。我國東部沿海地區(qū)作為經(jīng)濟社會發(fā)展較快、綜合承載力較強的區(qū)域，長期以來面臨著人口持續(xù)流入的巨大壓力。要積極穩(wěn)妥推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就必須全面深化改革，創(chuàng)新和完善人口規(guī)模調(diào)控機制，從而實現(xiàn)既能有效吸納城市新增人口、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，又能合理調(diào)控人口規(guī)模、防治人口過度膨脹的雙重目的。換言之，如何構(gòu)建一種科學(xué)合理、行之有效的“聚疏結(jié)合”人口調(diào)控新模式，就成為理論界和實踐部門必須深入思考的現(xiàn)實問題。

二、傳統(tǒng)人口調(diào)控模式的政策取向及其弊端

戶籍制度及依附于其上的相關(guān)福利制度被公認為阻礙城鎮(zhèn)化進程的“雙重戶籍墻”①劉傳江、程建林:《雙重“戶籍墻”對農(nóng)民工市民化的影響》，《經(jīng)濟學(xué)家》，2009年第10期。。近年來，隨著制約人口自由流動與公平發(fā)展的制度藩籬被進一步清除，以農(nóng)民工(特別是新生代農(nóng)民工)為主體的流動人口大量向發(fā)達省市集聚，東部沿海地區(qū)大城市的流動人口年均增幅普遍超過20%。但同時，我國公共服務(wù)均等化建設(shè)相對滯后，中小城市和小城鎮(zhèn)集聚人口的能力較弱，難以起到截留、積蓄和疏解大城市人口壓力“蓄水池”的作用。在城鎮(zhèn)化進程中，各地普遍采取了“條件準(zhǔn)入”式的戶籍制度改革，對有市民化意愿的外來人口進行“逆向梯度篩選”。根據(jù)屬地來源，現(xiàn)行人口調(diào)控模式可分為兩類:一種以重慶和成都的“就地市民化”模式為代表，政策重點在于農(nóng)村土地制度改革，通過“賦權(quán)”和“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化”實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民遷徙自由;另一種以廣東省的“積分入戶制”為代表，政策重點在于落戶門檻的設(shè)定，要求農(nóng)民工用勞動貢獻換取入戶積分。這兩種模式是針對我國戶籍制度改革遲滯所進行的有益探索，但均體現(xiàn)出強烈的行政主導(dǎo)色彩，具有“以物易物”和“公共權(quán)力優(yōu)先于公民權(quán)利”的特征，其弊端主要表現(xiàn)在以下三個方面:

(一)以行政手段為主對人口流動進行調(diào)控是低效率的

在我國20年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，不同等級城市人口增長率有規(guī)律性差別。通常而言，城市規(guī)模越大，人口增速越快。1990－2012年我國300萬以上人口的特大城市人口增長率高達5.3%，100萬以上大城市的人口增長率達到2.6%②羅源昆:《大城市的人口只能主要靠行政手段調(diào)控嗎》，《人口與經(jīng)濟》，2013第1期。。人口規(guī)模持續(xù)擴張直接增加了城市管理的難度和壓力，“城市病”在一線城市愈發(fā)突出和嚴重。對此，北京、上海和深圳等特大城市采取了一系列控制人口規(guī)模的措施，并將其作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。但事實證明，以行政手段為主對人口流動進行調(diào)控是低效率的，通常與政策預(yù)期出入較大。以北京市為例，其在1983年確定的“2000年人口規(guī)?？刂圃?000萬以內(nèi)”的目標(biāo)提前七年被突破，1993年確定的“2010年1250萬人”的目標(biāo)提前十年被突破，2005年確定的“2020年常住人口不超過1800萬人”的目標(biāo)也提前十年被突破。究其原因，主要在于鄉(xiāng)——城人口遷移遵循“人口遷移法則”(E.G.Ravenstein，1885;Da Vanzo，1982)，在城市預(yù)期高收入和趨利動機的共同作用下，以行政手段為主對人口流動進行調(diào)控與其“經(jīng)濟人”行為理性相悖。在現(xiàn)實中，行政調(diào)控模式低效率的一個直接表現(xiàn)就是我國的城鎮(zhèn)化率虛高。2013年7月，中國社會科學(xué)院發(fā)布了《中國城市發(fā)展報告NO.6》，指出“國家統(tǒng)計局公布的2012年52.57%的城鎮(zhèn)化率被高估了10個百分點左右”，認為“我國真實的城鎮(zhèn)化率僅有42.2%”。

(二)易產(chǎn)生“半城市化”與“民工回流”并存的二元悖論

我國城鎮(zhèn)化進程與西方國家的鄉(xiāng)——城遷移有本質(zhì)區(qū)別:首先，西方國家較多遵循行為自主原則，居民遷移主要受農(nóng)村“推力”和城市“拉力”兩種因素的影響(D.G.Bagne，1954)，而我國城鎮(zhèn)化則較多受行政因素的干擾，政府決策與規(guī)制手段往往是城鎮(zhèn)化的重要變量;其次，我國流動人口市民化客觀上需要經(jīng)歷農(nóng)村退出、城市進入和城市融入三個階段，在此過程中，流動人口的現(xiàn)實身份與制度身份相分離，具有“失范性融入”的特點。“以物易物”和“條件準(zhǔn)入”的人口調(diào)控模式有助于增強市民化經(jīng)濟資本、兼顧城市承載力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，但對流動人口的遷移意愿和市民權(quán)利有所忽視，易導(dǎo)致“半城市化”與“民工回流”現(xiàn)象并存③盡管拉文斯坦(Ravenstien，1885)在《人口遷移之規(guī)律中》提到，“每一次大的人口遷移也帶來了作為補償?shù)姆聪蛄鲃印?，但中國的民工回流現(xiàn)象顯然已經(jīng)超出了這種所謂“反向補償”的合理界限。。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計，目前進城農(nóng)民工真正能實現(xiàn)遷移落戶的只有1.7%④舒泰峰、左林:《戶改十字路口》，《財經(jīng)》，2012年第7期。，絕大多數(shù)則成為“兩棲人”或“城鄉(xiāng)邊緣人”;地方政府出于利益導(dǎo)向漠視農(nóng)民合法權(quán)益與遷移意愿，致使失地農(nóng)民“被上樓”和“被進城”的現(xiàn)象也屢見不鮮，則進一步加劇了外來人口機械增長與城市融入效度偏低的兩難困境。

(三)將導(dǎo)致空間分異，制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

圖1 浙江省經(jīng)濟—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)(2005－2012)

人口空間分布與經(jīng)濟布局相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)是《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》確定的重要目標(biāo)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的一個突出問題是經(jīng)濟—人口的空間分布不一致，即流動人口在大城市集聚并未帶來相應(yīng)的經(jīng)濟增長，中心城市從“極化效應(yīng)”向“涓滴效應(yīng)”過渡的進程十分緩慢。以2005－2010年的浙江省為例，其常住人口由 4894萬增加到 5443萬，增幅為11.22%;城鎮(zhèn)人口由2742萬增加到3354萬，增幅為22.32%①數(shù)據(jù)來源:《2013年浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。。后者增幅高于前者印證了浙江省城鎮(zhèn)化進程的加快，但更進一步以協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)(Harmonization Index，簡稱HD)②設(shè)G和P分別為區(qū)域GDP和城鎮(zhèn)人口總數(shù)，Gi為第i個城市的GDP，Pi為該市城鎮(zhèn)人口，用gi=Gi/G和pi=Pi/P分別表示該市GDP和城鎮(zhèn)人口數(shù)占區(qū)域的比重，則HD=，其中GPRi=gi/pi?？疾焱谡憬〉慕?jīng)濟—人口空間分布一致性，則可發(fā)現(xiàn)近年來浙江省HD嚴重偏離均衡線(橫軸)且波動劇烈(見圖1)，說明核心城市的人口規(guī)模擴張并未對GDP起到顯著的拉動作用。究其原因，一是浙江省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城市“規(guī)模集聚”效應(yīng)大于“郊遷擴散”效應(yīng)，收入差距和福利差別持續(xù)誘導(dǎo)流動人口向中心城市和主城區(qū)集中;二是“機器換人”戰(zhàn)略實施之前，浙江省為數(shù)眾多的勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸納了大量的省外低端勞動力，不僅加劇了勞動力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，而且致使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化受阻。

三、浙江省“聚疏結(jié)合”人口調(diào)控模式的政策創(chuàng)新

我國傳統(tǒng)人口調(diào)控模式本質(zhì)上遵循了一條“行政調(diào)控、被動應(yīng)對、單向限入”的管理思維，面對日益多元的人口流向和日益復(fù)雜的城市融入訴求，其實施效果相對欠佳?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出，要改變當(dāng)前質(zhì)量不高、方式粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，實現(xiàn)由“規(guī)模擴張”的土地城鎮(zhèn)化向“質(zhì)量提高”的人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，必須切實做好城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新、城市功能定位與協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三項工作。與之相適應(yīng)，浙江省近年來從政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和空間布局三方面入手，逐步構(gòu)建了以權(quán)利為中心的人口集聚與擴散機制，確立了“聚疏結(jié)合”的人口調(diào)控新模式。這其中包含著一系列具有普適價值、符合人口發(fā)展規(guī)律的“共性因子”，對其他人口凈流入地區(qū)疏解大城市人口承載壓力、統(tǒng)籌解決人口問題具有重要的參考價值。

(一)完善政策環(huán)境，重塑政府的職能定位

在尊重流動人口“意思自治”與“行為自主”的前提下，引導(dǎo)其有序流動、合理分布，規(guī)避人口遷移盲目性和非理性所導(dǎo)致的無序、混亂和低效率，是重塑政府職能、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。近年來，流動人口的遷移動機、居留意愿和融入訴求等發(fā)生了重大變化，浙江省通過創(chuàng)新完善流動人口服務(wù)管理體制機制，實現(xiàn)了從“防范式管理”向“服務(wù)式管理”轉(zhuǎn)變，一個重要抓手就是“社會參與”與“群眾自治”有效結(jié)合。

1.以擴大社會參與為重點，提高城市的綜合治理能力。浙江省流動人口的來源分散、異質(zhì)性強、長期居留意愿明顯③浙江省人口計生委:《浙江省流動人口統(tǒng)計監(jiān)測分析研究》，《當(dāng)代人口》，2014年第2期。，以“他律”和“防范控制”為主的傳統(tǒng)模式是在“問題情境”倒逼下被迫采取的一種被動應(yīng)對式管理，不利于降低管理難度和規(guī)制成本。對此，浙江省組建了一系列“松散型準(zhǔn)社會組織”，作為統(tǒng)籌政府與社會的中介力量，“將外顯的對抗和沖突轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的緊張”①段成榮:《城鎮(zhèn)人口過半的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《人口研究》，2012年第3期。。具體而言，一是推進城鄉(xiāng)一體化社區(qū)體制改革，實現(xiàn)管理和服務(wù)下沉。例如，浙江奉化全國首個外來務(wù)工人員自治組織“力邦社區(qū)居委會”推行“企業(yè)化運作、社區(qū)化管理、人性化服務(wù)”模式，全方位提供教育、衛(wèi)生、文體、安全等服務(wù)②徐敏:《完善新興群體社區(qū)建設(shè)的新實踐——關(guān)于浙江奉化力邦社區(qū)模式的幾點思考》，《政治與法律》，2007年第5期。，實現(xiàn)了流動人口的自我教育、自我管理和自我服務(wù)，進而在管理主客體之間構(gòu)建了一種緩沖機制。二是健全社會管理參與和組織機制，推廣流動人口自治式服務(wù)。針對流動人口日益增多、居住區(qū)域相對集中、易由地緣關(guān)系集結(jié)形成幫派的現(xiàn)象，浙江省寧?？h創(chuàng)新了“以外管外”模式，通過召開外來務(wù)工人員代表大會，選舉成立外來人口黨支部和服務(wù)管理委員會③付鑫鑫:《“以外管外”:打造“第二故鄉(xiāng)”》，文匯報，2013年7月31日，第03版。，既有效降低了工作開展難度，又加速了外來人口與市民的融合。

2.全面實施居住證制度，改變資源配置的城市偏向性。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是我國對人口流動進行“剛性控制”的體制根源，其弊端主要有兩個:一是包含了“反城市化內(nèi)在邏輯”④陳豐:《城市化進程中的流動人口管理模式研究》，《求實》，2008年第12期。，易導(dǎo)致流動人口的現(xiàn)實身份與制度身份相分離，阻礙城市化進程;二是它決定了資源配置和公共服務(wù)供給的“城市偏向”，使中心城市和主城區(qū)承擔(dān)了過多功能，制約人口向郊區(qū)和衛(wèi)星城擴散。因此，要建立行之有效的大城市人口擴散機制，必須減輕乃至消除“戶籍墻”的負面影響。2009年10月，浙江省全面實施居住證制度，使制約人口自由流動與公平發(fā)展的制度藩籬被進一步清除。符合條件的流動人口不僅在子女就讀、計劃生育和勞動保障等方面可以享受市民待遇，達到一定年限后還可申請轉(zhuǎn)辦居住地常住戶口。通過建立面向公眾的社會保障機制、政策優(yōu)惠機制和平等競爭機制，居住證制度有效縮小了不同社會群體之間的福利差異，實現(xiàn)了戶籍人口與外來人口“差別管理”向社會實有人口“統(tǒng)一管理”轉(zhuǎn)變。

(二)強化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，發(fā)揮市場的配置作用

城市空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)功能相適宜是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)—人口空間集散則是城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升的現(xiàn)實載體。⑤白先春、凌亢:《江蘇外來人口集聚規(guī)模預(yù)測研究》，《西北人口》，2012年第5期。斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz，1993)認為，在市場機制的作用下，人口流動的規(guī)模與方向本質(zhì)上取決于產(chǎn)業(yè)空間集聚外部性作用的大小。⑥杜瑜、樊杰:《基于產(chǎn)業(yè)—人口集聚分析的都市經(jīng)濟區(qū)空間功能分異》，《北京大學(xué)學(xué)報》，2008年第3期。浙江作為典型的產(chǎn)業(yè)—人口高度聚集區(qū)，城市承載力各子系統(tǒng)之間的矛盾十分突出。為促進形成合理的城市空間功能結(jié)構(gòu)，浙江省率先實施“機器換人”戰(zhàn)略，形成了對低素質(zhì)勞動力“選擇性淘汰”的經(jīng)濟機制，以避免流動性生產(chǎn)要素不合理集聚而產(chǎn)生低效率。

1.率先實施“機器換人”戰(zhàn)略，推動技術(shù)紅利替代人口紅利。要引導(dǎo)和疏解大城市人口向中小城市和小城鎮(zhèn)擴散，一條現(xiàn)實路徑是加強對低端業(yè)態(tài)的規(guī)范管理，實施有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級政策，減少對外來低端勞動力的過度依賴。浙江省于2010年率先實施“機器換人”戰(zhàn)略，推動工業(yè)生產(chǎn)方式由“制造”向“智造”轉(zhuǎn)變，促進資本有機構(gòu)成快速提高。實踐證明，“機器換人”符合經(jīng)濟學(xué)“理性人”假設(shè)，有利于引導(dǎo)人口流動預(yù)期，漸次形成合理的空間分布;有利于促進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，提高企業(yè)競爭力和勞動生產(chǎn)率;有利于人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變，促進社會整體福利改進。據(jù)統(tǒng)計，2011至2012年浙江省常住人口增量僅為16.5萬人和14.0萬人，增速分別為0.30%和0.26%，比2005至2010年91.1萬人的增量和1.76%的增速明顯下降，省外勞動力回流明顯。根據(jù)就業(yè)彈性變化測算，浙江省同期工業(yè)少吸納就業(yè)60萬人左右，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的步伐進一步加快。

2.深入開展高技能人才培養(yǎng)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供智力支撐。隨著流動人口的外出動機由“生存型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，“候鳥式”流動趨于減少。但是，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策主要是以“流動人口較快流動”為假設(shè)前提的，隱含著這樣一種思維邏輯:“流動人口出于經(jīng)濟理性會對調(diào)控政策進行即時反應(yīng)”，這顯然與經(jīng)驗事實不符。當(dāng)前，高技能人才總量短缺、結(jié)構(gòu)失衡已成為制約我省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的重大障礙，特別是先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等轉(zhuǎn)型發(fā)展重點領(lǐng)域的人才十分緊缺，技師和高級技師缺口率分別達到66%和52.3%。①許光:《打造浙江高技能人才高地的對策建議》，《決策參閱》，2014年第5期。為增強流動人口參與市場競爭和抵抗社會風(fēng)險的能力，杭州市高新區(qū)(濱江)近年來不斷完善高技能人才培養(yǎng)體制機制，加快打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)人才高地，以緩解人才結(jié)構(gòu)性短缺對經(jīng)濟增長及空間分布優(yōu)化的制約:一是加強緊缺職業(yè)、工種的儲備性培訓(xùn)和“外源引進”，重點扶持先進裝備制造、電子信息、生物制藥和文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)和重點支柱產(chǎn)業(yè);二是搭建公共信息服務(wù)平臺，探索建立企業(yè)人才自主評價體系，強化高技能人才的“內(nèi)源培養(yǎng)”。

(三)優(yōu)化空間布局，提升城鎮(zhèn)的承載能力

中小城市和小城鎮(zhèn)是未來人口承載力提升的潛在空間，具有截留、疏解和積蓄大城市人口壓力“蓄水池”的作用。要優(yōu)化城市空間布局，除了改變單中心、“攤大餅”的粗放型城市擴張模式，推廣“低沖擊式”(仇保興，2006)的城市開發(fā)模式之外，還應(yīng)著力培育提升小城鎮(zhèn)功能，重點發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好、特色產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達、就業(yè)吸納能力充足的二線城市，以疏解和分流特大城市人口，拉動大城市人口存量調(diào)整。

1.推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成多中心、網(wǎng)格化的城市空間結(jié)構(gòu)。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個突出問題是趨同性大，往往“千城一面、千鎮(zhèn)一?！?，既無法成為承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間載體，也不能成為集聚和吸納大城市疏解人口的“緩沖帶”。究其原因，主要在于小城鎮(zhèn)功能分散和弱化，區(qū)域內(nèi)要素配置效率低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能引起勞動力在空間上的同步遷移。為推動實現(xiàn)不同規(guī)模城市、城鎮(zhèn)之間的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展，浙江省確立了“優(yōu)勢互補、錯位競爭”的小城鎮(zhèn)開發(fā)模式，重點做好三方面的工作:(1)發(fā)展區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)集群:依托小城鎮(zhèn)在資源稟賦和要素成本上的比較優(yōu)勢，按照中心城市衛(wèi)星城的定位，吸引人才、資金等流動性生產(chǎn)要素集聚(如浦江水晶產(chǎn)業(yè));②辜勝阻、鄭超:《提升中小城市人口集聚功能的戰(zhàn)略思考》，《現(xiàn)代城市研究》，2013年第5期。(2)打造縣域“增長極”:以中心鎮(zhèn)為核心，最大限度整合周邊發(fā)展要素和優(yōu)勢資源，聯(lián)合外圍組團城鎮(zhèn)形成集群化發(fā)展模式(如橫店影視城);③郭凱峰:《基于人口、土地、空間三維視角下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究》，《中國名城》，2014年第1期。(3)強化縣城功能、提升縣城形象:加強中心鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、文化及自然環(huán)境等社會設(shè)施發(fā)展，形成中心鎮(zhèn)成長為中小城市的內(nèi)生成長機制，進而提高人口集聚水平(如松陽縣打造“休閑慢城”)。④陳軍:《城鎮(zhèn)化背景下中心鎮(zhèn)人口集聚問題及影響因素研究》，《中國外資》，2013年第9期。

2.建立梯度累進的公共服務(wù)獲得機制，降低城鎮(zhèn)落戶門檻。人口流動本質(zhì)上是一種利益向往，是一種涉及價值判斷、收益預(yù)期、具有吸引力的自然集聚過程。受“發(fā)展型”外出動機和市民化意愿的共同影響，公共服務(wù)均等化程度是決定中小城市和小城鎮(zhèn)是否具備人口集聚與吸納能力的重要因素之一。黨的十八屆三中全會提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”，據(jù)此，浙江省構(gòu)建了梯度累進的公共服務(wù)獲得機制，柔性疏導(dǎo)人口在區(qū)域內(nèi)的理性流動。具體而言:(1)以戶籍制度、基本公共服務(wù)均等化和住房改革為重點，實現(xiàn)外來人口就地市民化，優(yōu)先解決擁有穩(wěn)定收入、固定住所、居家遷移的“沉淀型”轉(zhuǎn)移人口落戶問題。(2)推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，形成對現(xiàn)代化進程的社會支撐機制。(3)開辟人才引進“綠色通道”，降低落戶門檻，試點將緊缺職業(yè)(工種)高技能人才納入城鎮(zhèn)住房保障體系，促進人才有序流動、合理使用和良好成長。

四、結(jié)論與啟示

制度、產(chǎn)業(yè)和空間是影響人口分布的三大主導(dǎo)因子(Milton Goodin，1985)。要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，應(yīng)從政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和空間布局三方面入手，構(gòu)建有效的人口集聚與擴散機制。浙江模式的成功主要體現(xiàn)在三個方面:一是企業(yè)低端人員減少較多，省外勞動力回流明顯。2013年浙江省常住人口增量為11萬，僅增長0.2%，工業(yè)吸納就業(yè)人員減少60萬。二是帶來人力資源結(jié)構(gòu)變化，就業(yè)人員學(xué)歷層次和專業(yè)素質(zhì)明顯提升。2013年浙江省城鎮(zhèn)(含私營規(guī)模以上)工業(yè)企業(yè)就業(yè)人員中，大學(xué)本科及以上和大專學(xué)歷人員占比分別為6.26%和11.17%，比2009年提高1.67和2.32個百分點。三是促進減員增效，緩解企業(yè)用工緊張狀況。企業(yè)缺工率從2011年的4%下降到2013年的2.18%。①羅斌:《“機器換人”促進浙江勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級》，《統(tǒng)計科學(xué)與實踐》，2013年第9期。浙江模式的核心理念是“尊重行為邏輯、迎合心理預(yù)期、激發(fā)內(nèi)在動力”，對其他人口凈流入地區(qū)具有重要參考意義。

(一)科學(xué)看待新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，創(chuàng)新完善流動人口調(diào)控模式

長期以來，我國城鎮(zhèn)化沿襲了一種粗放型數(shù)量式增長，是一種側(cè)重規(guī)模擴張的“土地城鎮(zhèn)化”，其弊病較多且事后補救成本高、難度大。黨的十八屆三中全會強調(diào)走新型城鎮(zhèn)化道路，核心是解決好城鎮(zhèn)化中“人”的問題，最大限度釋放城鎮(zhèn)化“紅利”②馬志剛:《“土地城鎮(zhèn)化”要不得》，經(jīng)濟日報，2013年12月5日，第04版。，這就要求我們對人口調(diào)控機制與模式進行創(chuàng)新完善，走“低沖擊式”的城鎮(zhèn)化道路。從浙江經(jīng)驗來看，實現(xiàn)“屬地化、管制式”靜態(tài)調(diào)控向“社會化、服務(wù)式”動態(tài)調(diào)控轉(zhuǎn)變是最大亮點，能夠有效兼顧流動人口利益訴求與城市可持續(xù)發(fā)展的實際需要。具體而言，浙江主要做好了兩方面工作:一是科學(xué)設(shè)計，規(guī)劃先行。根據(jù)城市承載力與經(jīng)濟發(fā)展需要，編制相應(yīng)的區(qū)域空間開發(fā)規(guī)劃，在土地、能源、環(huán)保和產(chǎn)業(yè)布局等方面采取差別化政策，實現(xiàn)城市功能錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，避免外來人口持續(xù)向中心城市集中。二是提高限低，聚疏結(jié)合。通過實施有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，減少企業(yè)對外來低端勞動力的過度依賴，重點吸納和集聚有特殊技能或一技之長的高端人才。

(二)尊重人口流動內(nèi)在規(guī)律，樹立以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的調(diào)控手段

傳統(tǒng)人口調(diào)控模式多基于被動視角，將流動人口視為結(jié)構(gòu)性約束下的受動客體，忽視了融入城市的比較優(yōu)勢和主觀能動性，因而導(dǎo)致政策效果差、推廣難度大、執(zhí)行成本高。浙江省以“機器換人”為主導(dǎo)的間接調(diào)控模式符合人口流動的內(nèi)在動力邏輯，不僅有利于對城市新增人口進行控制，實現(xiàn)“增量限入”;而且有利于對城市人口規(guī)模進行調(diào)整，實現(xiàn)“存量疏散”。在具體操作中，浙江省一方面秉承“實有人口動態(tài)管理”理念，從群體特征、勞動就業(yè)、社會保障、收入消費和婚育計生等方面加強對流動人口的統(tǒng)計監(jiān)測分析，實時掌握人口底數(shù)、結(jié)構(gòu)和流向，建立大城市適度人口規(guī)模預(yù)警機制。另一方面，通過實施“機器換人”戰(zhàn)略，推動技術(shù)紅利替代人口紅利，減少企業(yè)對外來低端勞動力的過度依賴，帶動城市人口存量調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。實踐證明，“機器換人”使浙江省的資本有機構(gòu)成快速提高，企業(yè)用工需求變化能夠直接有效引導(dǎo)人口流動預(yù)期，從而達到“聚疏結(jié)合”的間接調(diào)控目的。

(三)注重綜合施策、統(tǒng)籌兼顧，制定梯度轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化路徑

人口流動遷移是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及流入地政府、流出地政府、流動人口和市民等多個行為主體，是各方博弈的綜合結(jié)果。傳統(tǒng)人口調(diào)控模式多由地方政府自主制定，帶有較強的臨時性和分散性，不僅缺少政策關(guān)聯(lián)和區(qū)域銜接，而且具有“碎步前進”或“局部修補”等特征，致使城市融入機制與人口流動預(yù)期存有差距，容易引發(fā)人口流動的混亂、無序和低效率。為提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，浙江省從兩方面進行了改革創(chuàng)新:一是大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改變資源配置和公共物品供給的“城市偏向”，通過縮小城鄉(xiāng)、城市之間的福利供給差異，避免流動人口大量、持續(xù)向中心城市和主城區(qū)集中;二是形成小城鎮(zhèn)的集群化發(fā)展模式，增強承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的功能，將其培養(yǎng)成截留、疏解和積蓄大城市人口壓力的“蓄水池”和“緩沖帶”。實踐證明，浙江省促進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的政策有利于加快“極化效應(yīng)”向“涓滴效應(yīng)”過渡，漸次形成合理的人口空間分布，是深入推進新型城鎮(zhèn)化的有益探索。