從物役到人本:新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府職能定位

吳金群 付如霞

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是一個國家或地區(qū)社會進(jìn)步和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮(zhèn)化”與“美國的高科技”列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程最為深刻的兩件事情，并提出中國在新世紀(jì)首要的挑戰(zhàn)和機(jī)遇是城鎮(zhèn)化①陳柳欽:《新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”》，http://www.chinareform.org.cn/area/city/Practice/201311/t20131107_179684.htm.。截至2013年底，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.73%，擁有7.3億城鎮(zhèn)人口，正處于人類歷史上規(guī)模最大的農(nóng)民市民化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，并且已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的后半階段。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府職能進(jìn)行研究，不僅有助于引領(lǐng)我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且有利于更好地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及社會的包容性成長。

一、城市化、城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化的概念比較

18世紀(jì)中葉，英國率先開展工業(yè)革命，人類進(jìn)入城市化的嶄新時代。美國城市規(guī)劃學(xué)家弗里德曼提出城市化是國家或區(qū)域空間系統(tǒng)中的一種復(fù)雜的社會過程，既包括人口和非農(nóng)業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境中的地域集中過程、非城市型景觀逐漸轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進(jìn)過程，即城市化的數(shù)量過程;還包括城市化文化、生活方式和價值觀在農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)散過程，即城市化的質(zhì)量過程②程必定:《區(qū)域的“城市性”與中國新型城市化道路》，《浙江社會科學(xué)》，2012年第1期。。直到20世紀(jì)70年代末，“城市化”一詞才被引入中國。同時，我國學(xué)者根據(jù)國情創(chuàng)造出了“城鎮(zhèn)化”一詞，但目前學(xué)術(shù)界仍無統(tǒng)一定義。巴曙松通過深入研究城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市地理學(xué)、城市歷史學(xué)的代表性研究，指出城鎮(zhèn)化通常包含以下幾個層面的內(nèi)涵:(1)城鎮(zhèn)化是農(nóng)村居民向城市居民生活方式轉(zhuǎn)化的過程，反映在城市人口的增加、城市建成區(qū)面積的擴(kuò)展、景觀和社會以及生活方式的城市環(huán)境形成;(2)城鎮(zhèn)化是被一系列緊密聯(lián)系的變化所驅(qū)動的過程，這些變化包括經(jīng)濟(jì)、人口、政治、文化、科技、環(huán)境和社會等的變遷;(3)城鎮(zhèn)化使城市體系的動態(tài)和特征發(fā)生巨大變化，引起土地利用模式、社會生態(tài)、建筑環(huán)境、城市生活本質(zhì)的改變①巴曙松、楊現(xiàn)領(lǐng):《城鎮(zhèn)化大轉(zhuǎn)型的金融視角》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第24頁。。

新型城鎮(zhèn)化是相對于城鎮(zhèn)化而言的。王發(fā)曾提出，新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以工業(yè)化和信息化為主要動力，資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、文化繁榮、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、個性鮮明的健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路②王發(fā)曾:《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的新型城鎮(zhèn)化之路》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2010年第12期。。劉嘉漢則從以發(fā)展權(quán)為核心，指出新型城鎮(zhèn)化摒棄以往城鎮(zhèn)化過分強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)人口比重這一衡量標(biāo)準(zhǔn)，以人的全面發(fā)展為核心，開放城鄉(xiāng)要素流動，均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體，堅持在區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)大中小城市與農(nóng)村共同繁榮與和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民在發(fā)家致富上機(jī)會平等，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，達(dá)到共同富裕③劉嘉漢、羅蓉:《以發(fā)展權(quán)為核心的新型城鎮(zhèn)化道路研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2011年第5期。。

如果從發(fā)展主體、發(fā)展動力、發(fā)展模式、發(fā)展重點和人口遷移等五個方面對城市化、城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行比較，三者的區(qū)別大致如下(見表1):

表1 城市化、城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化三者的區(qū)別

第一，發(fā)展主體不同。城市化和城鎮(zhèn)化的主體主要來自各級政府，他們自上而下地推動城市化或城鎮(zhèn)化;新型城鎮(zhèn)化的主體包括政府、企業(yè)、個人等等，他們多方位地助推城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，發(fā)展動力不同。城市化和城鎮(zhèn)化的根本動力主要來自工業(yè)化，以城市為中心集聚產(chǎn)業(yè)，追求經(jīng)濟(jì)高速增長;新型城鎮(zhèn)化的根本動力主要來自新型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，從而也有利于城鄉(xiāng)互補(bǔ)和聯(lián)動。

第三，發(fā)展模式不同。城市化和城鎮(zhèn)化追求城鎮(zhèn)化率的提高，資源消耗大、環(huán)境質(zhì)量差、公共服務(wù)少;新型城鎮(zhèn)化注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)功能優(yōu)、社會融合深、公共服務(wù)全。

第四，發(fā)展重點不同。城市化的重點在大城市，尤其是特大城市;城鎮(zhèn)化的重點在中小城市，但與城市化一樣，有時候會以犧牲鄉(xiāng)鎮(zhèn)來成全城市發(fā)展;新型城鎮(zhèn)化則強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

第五，人口遷移不同。城市化和城鎮(zhèn)化都只是地理遷移，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)后難以享受同城鎮(zhèn)戶籍人口相當(dāng)?shù)墓卜?wù);新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)社會遷移，注重把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍人口，促進(jìn)社會融合。

二、為物所役:以往城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題

我國在改革開放30多年的時間里，完成了西方發(fā)達(dá)國家200多年走完的城鎮(zhèn)化歷程。然而，快速城鎮(zhèn)化暴露出了一系列的物役問題。所謂的“為物所役”，主要是指被外界事物驅(qū)使、牽絆而違背應(yīng)有的原則。以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)，因為盲目造城追求“大手筆”、注重土地城鎮(zhèn)化、片面強(qiáng)調(diào)GDP增長、融資規(guī)模過大，不可避免地導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)偏離理想的軌道。

(一)大拆大建盲目造城

正如吳敬璉先生指出的，中國城鎮(zhèn)化存在效率低下這一問題，尤其是通過大拆大建盲目進(jìn)行造城運動來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城市建設(shè)資源浪費嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化代價太高①吳敬璉:《城鎮(zhèn)化效率問題探因》，《金融經(jīng)濟(jì)》，2013年第6期。。雖然加大建設(shè)力度令城市舊貌換新顏似乎并無不妥，但一些地方政府急功近利，大拆大建，最終會影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。大量主體結(jié)構(gòu)和使用功能尚且完好的建筑在十幾年甚至是僅幾年內(nèi)被拆除，平均壽命不到設(shè)計壽命(50－70年)一半，而新一輪建設(shè)需投入新的人力、財力、物力，將給社會帶來巨大的資源浪費和經(jīng)濟(jì)損失。相比于戰(zhàn)爭年代和文革時期對城市古建筑的破壞，近20年的城鎮(zhèn)化對城市古建筑的破壞要大得多，嚴(yán)重地破壞了文化傳承。據(jù)統(tǒng)計，全國近120個國家歷史文化名城中，有近一半城市的歷史文化街區(qū)不合格，甚至有近20個城市已經(jīng)沒有歷史文化街區(qū)②劉立峰:《對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中若干問題的思考》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2013年第5期。。在某些地方，因為政府工作不到位、開發(fā)商的趨利動機(jī)、少部分居民的投機(jī)行為，以及拆遷過程帶來的環(huán)境污染，使得大拆大建的城鎮(zhèn)化不僅影響了市民的日常生活，而且還危害了社會的和諧穩(wěn)定。

(二)土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化包含兩層意思:既指人口的不完全城鎮(zhèn)化，又指土地的過度城鎮(zhèn)化。按常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增加至2012年的52.6%。然而如果嚴(yán)格按城鎮(zhèn)戶籍人口計算，享受均等公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化率僅為35.3%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平，兩者存在17.3個百分點的差距③新華社:《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，2014年。，即存在2億多城鎮(zhèn)常住人口未真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在這30多年里，城鎮(zhèn)人口增長1倍，建成區(qū)面積增加近4倍④倪鵬飛:《新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)策略》，《江海學(xué)刊》，2013年第1期。。政府依賴土地財政，通過壟斷土地征收和土地出讓兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)獲得土地增值的大部分收益，而人口和產(chǎn)業(yè)并未得到長足發(fā)展。

同時，許多失地農(nóng)民只能獲得低水平補(bǔ)償，而且難以獲得持續(xù)的利益保障，所以原有的城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步被拉大。不僅如此，如果把社會保障、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)收入差距將達(dá)到5－6倍。人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，由此形成的“三無人群”(種田無地、就業(yè)無崗、社保無份)日漸增多⑤王發(fā)曾:《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的新型城鎮(zhèn)化之路》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2010年第12期。，帶來的社會矛盾日趨明顯，給社會穩(wěn)定也造成了一定的隱患。

(三)片面追求GDP增長

長期以來，以GDP為主的政績考核辦法在行政管理上根深蒂固。在政績利益的誘導(dǎo)和指標(biāo)考核的壓力下，地方政府及其官員往往更多考慮局部利益和眼前利益，而非全局利益和長遠(yuǎn)利益。一方面是市政中心、大型場館等政績工程競相出現(xiàn)，另一方面是實實在在為民謀福利的民生工程極度缺乏，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)在貪大求洋過程中改善民生遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

為了追求GDP增長，地方政府在面臨公平與效率的權(quán)衡時，就會自然而然地傾向于效率。我國城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展大多建立在對農(nóng)村資源“攫取”的基礎(chǔ)之上，結(jié)果導(dǎo)致高度發(fā)達(dá)的城市和不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村并存，形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)“極化”現(xiàn)象。有專家指出，在某種意義上可以說，城市“如此先進(jìn)”正是農(nóng)村“如此落后”的原因⑥王成新、郝兆印等:《基于科學(xué)發(fā)展觀的中國城市化新模式與路徑選擇》，《城市發(fā)展研究》，2013年第1期。。政府在開發(fā)建設(shè)時片面追求城鎮(zhèn)GDP增長，而不是包容性發(fā)展，忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與人口、資源、環(huán)境、發(fā)展相協(xié)調(diào)，結(jié)果導(dǎo)致土地資源集約利用程度下降，嚴(yán)重缺水與用水浪費并存，能源利用效率偏低，空氣污染、水污染、固體廢棄物污染等環(huán)境污染嚴(yán)重等，影響了可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程⑦吳江、王斌、申麗娟:《中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為研究》，《中國行政管理》，2009年第3期。。

(四)大量融資導(dǎo)致債臺高筑

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等多個方面，需要大量資金。如果說道路建設(shè)、供水供電、垃圾處理和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化的硬件要素，那么文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)可以說是城鎮(zhèn)化的軟件要素，兩者相輔相成。自1994年分稅制改革以來，地方政府事權(quán)過多而財權(quán)有限，不得不通過各種途徑融資來獲得“預(yù)算外收入”。盡管近年來，各級政府不斷加大財政支持力度來彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口，但仍有不少市縣大量融資導(dǎo)致債臺高筑，還貸壓力巨大。

根據(jù)國家審計署發(fā)布的2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截止2012年底，全國地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模達(dá)158858.31億元，占當(dāng)年 GDP(518942.1 億元)的30.61%(見表2)。其中，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%①地方政府債務(wù)率=地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)/地方政府綜合財力。債務(wù)率的國際公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)是小于100%。，分別占四級政府總數(shù)的 9.68%、25.32%、7.02%、10.47%，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

表2 2012年底全國地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模情況表②數(shù)據(jù)來源于國家審計署:《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，審計署辦公廳發(fā)(2013)32號。

三、體現(xiàn)以人為本的政府職能定位

李克強(qiáng)總理多次提到，“城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力”。在2014年兩會上，總理再次強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。因此，各級政府必須準(zhǔn)確定位自己的職責(zé)功能，牢牢抓住城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的潛在機(jī)遇，妥善處理城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

(一)制定科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

發(fā)展戰(zhàn)略是各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員和廣大老百姓共同的發(fā)自內(nèi)心的意愿，這種意愿不是一種抽象的東西，而是能夠激發(fā)全體社會成員為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出貢獻(xiàn)的具體任務(wù)或使命。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府的首要職能便是在集思廣益的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，堅持體現(xiàn)國家和社會長遠(yuǎn)的意志與利益，持之以恒落實一本規(guī)劃一張藍(lán)圖，保持城鎮(zhèn)規(guī)劃的連續(xù)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

考慮到未來中國轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展趨勢和發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是內(nèi)涵城鎮(zhèn)化和外延城鎮(zhèn)化并舉，未來20年內(nèi)解決2億多人口的不完全城鎮(zhèn)化問題，并繼續(xù)完成3億左右新增人口的城鎮(zhèn)化，保持適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)化速度，而非像過去那樣按照每年1%的速度快速增長。同時，政府必須結(jié)合各地區(qū)的現(xiàn)實條件、歷史文化、資源稟賦和生態(tài)容量，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，構(gòu)建可持續(xù)的總體功能布局，注重大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，培育壯大城市群，發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，推進(jìn)均衡城鎮(zhèn)化;鼓勵和支持中小城市、小城鎮(zhèn)擴(kuò)容，將中小城市發(fā)展成為能帶動地方經(jīng)濟(jì)、具有較強(qiáng)要素集聚效應(yīng)的增長極;積極挖掘現(xiàn)有小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

(二)推進(jìn)有序的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民③新華社:《守住管好“天下糧倉”，協(xié)調(diào)推進(jìn)“新四化”建設(shè)》，《人民日報》，2013年1月16日，第001版。。李克強(qiáng)總理的短短幾句話，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心、關(guān)鍵和目的，說得一清二楚。也就是說，引領(lǐng)農(nóng)村人口合理轉(zhuǎn)移，是新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)、最核心的要求④河南省社會科學(xué)院課題組:《在實踐中探索區(qū)域科學(xué)發(fā)展之路——河南以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)”三化“協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識與思考》，《中州學(xué)刊》，2012年第3期。。人口城鎮(zhèn)化在形式上表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的不斷集中;在內(nèi)容上表現(xiàn)為新城鎮(zhèn)居民生存條件、生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，這也是評判人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低的最終標(biāo)準(zhǔn)。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府應(yīng)逐步消除不利于包容性發(fā)展的排斥性規(guī)章制度，促進(jìn)人口空間的合理流動，推進(jìn)有序的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。面對現(xiàn)有2億多人口的不完全城鎮(zhèn)化和未來新增人口的城鎮(zhèn)化，應(yīng)加大對市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入，創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施的籌資、運營和管理模式，提高城鎮(zhèn)的人口吸納能力，為新城鎮(zhèn)居民的安居創(chuàng)造有利條件，提升人口城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。一方面，逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，放寬大中城市落戶條件，使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)落戶。另一方面，對暫時不具備條件解決的，也應(yīng)按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，逐步解決尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的同時，享有城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化并不是一味提高人口城鎮(zhèn)化水平。新型城鎮(zhèn)化還要求政府不能盲目鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，而是必須在城鎮(zhèn)化的同時積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)留鄉(xiāng)農(nóng)民富裕化，保證社會的公平正義和保障留鄉(xiāng)農(nóng)民的權(quán)益，再逐步將由生產(chǎn)力進(jìn)步而釋放的多余勞動力轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工的市民化。

(三)構(gòu)建一體化的基本公共服務(wù)體系

讓城鎮(zhèn)化成為惠民、利民、福民的工程，是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之意。政府應(yīng)通過制度創(chuàng)新構(gòu)建一體化的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)由向戶籍人口提供轉(zhuǎn)為向常住人口全覆蓋，由城鎮(zhèn)向農(nóng)村全覆蓋，讓城鄉(xiāng)人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的成果。這既是政府的重要職能，同時也是城鄉(xiāng)一體化的題中之義。據(jù)測算，中國城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，就可以實現(xiàn)1000多萬農(nóng)民的市民化，使他們能夠享受與城鎮(zhèn)居民同樣水平的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)公共設(shè)施，較大程度地提高他們的生活水平和生活質(zhì)量①顧杰:《推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)政府應(yīng)該做什么》，《中國行政管理》，2011年第11期。。

在教育上，改變教育資源偏向城市的陋習(xí)，不斷加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，保障農(nóng)民子女能接受最基本的義務(wù)教育，使城鄉(xiāng)居民擁有平等的受教育權(quán)利。在就業(yè)上，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，并不斷完善勞動就業(yè)市場的管理機(jī)制，維護(hù)勞動就業(yè)市場的秩序，讓每個勞動力都能獲得合適的崗位，實現(xiàn)自身價值。在社會保障上，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保險體系，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，使在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療保險能規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，鼓勵農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工在城市養(yǎng)老、享受高水平醫(yī)療條件。另外，通過重點建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度解決農(nóng)民“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”這個最基本的問題，特別是將養(yǎng)老保障落到實處。在醫(yī)療衛(wèi)生上，健全“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)—醫(yī)院—預(yù)防保健機(jī)構(gòu)”城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)“縣級醫(yī)院—鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院—村衛(wèi)生室”農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，努力將醫(yī)療體系覆蓋到城鄉(xiāng)每一個人，并將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源。在住房保障上，做好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的安居工作，針對小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，引導(dǎo)他們用農(nóng)村宅基地置換小城鎮(zhèn)住房，使其能經(jīng)濟(jì)地改善居住環(huán)境;針對大城市落戶的農(nóng)民工，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，通過降低保障性住房租賃標(biāo)準(zhǔn)和增加保障性住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)民工住房壓力，緩解農(nóng)民工在大城市“一房難求”的問題，切實享受新型城鎮(zhèn)化帶來的好處。

(四)倡導(dǎo)可持續(xù)的綠色循環(huán)發(fā)展機(jī)制

近年來，國外學(xué)者提出了“緊湊發(fā)展”、“精明增長”等發(fā)展理念。這些理念以節(jié)約資源、綠色循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展為宗旨，得到了各國的廣泛認(rèn)同②國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組:《改革開放以來中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑》，《改革》，2008年第7期。。我國十八大報告也提出，要建設(shè)“美麗中國”，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基于人口基數(shù)大、人均資源占有量少、環(huán)境承載能力弱的基本國情和諸多嚴(yán)峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，政府應(yīng)以城鎮(zhèn)的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全問題為底線，倡導(dǎo)可持續(xù)的綠色循環(huán)發(fā)展機(jī)制，走出一條符合中國國情的資源節(jié)約、環(huán)境友好、低碳綠色的城鎮(zhèn)化道路。在“五位一體”的總布局之下，突出生態(tài)文明建設(shè)的重要地位，將其融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)的各方面和全過程，從而讓城鎮(zhèn)發(fā)展始終在生態(tài)文明的軌道上運行。

在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，應(yīng)充分考慮城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的承載能力，重視水、土地等資源的稀缺性和不可再生性，優(yōu)化資源配置方式，確保城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)屏障安全。特別要防止一些生態(tài)脆弱地區(qū)的城市盲目擴(kuò)張，破壞鄉(xiāng)村人文景觀、歷史文化遺存及生態(tài)環(huán)境。在技術(shù)研發(fā)方面，投入專項基金研發(fā)節(jié)能技術(shù)，并將其運用到企業(yè)工藝設(shè)備更新、推進(jìn)工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，逐步形成一流的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。鼓勵企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈重組，走專業(yè)化、集群化、生態(tài)化發(fā)展之路，構(gòu)建具有競爭力的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源加工深度和綜合利用程度，減少廢棄物排放。在環(huán)境監(jiān)管方面，強(qiáng)化對環(huán)境污染的綜合防治和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。一方面要建立規(guī)范的重大環(huán)境質(zhì)量預(yù)警、檢測和反饋系統(tǒng);另一方面，制定合理的企業(yè)排污補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，盡量從源頭減少能耗和污染。在環(huán)保教育方面，強(qiáng)化公民的生態(tài)環(huán)保理念，樹立人與自然和諧統(tǒng)一的生態(tài)文明觀，營造良好的生態(tài)文化氛圍，使每個公民自覺行動，養(yǎng)成綠色低碳的消費習(xí)慣，逐步形成環(huán)保、節(jié)儉、安全、健康的生活方式，提升城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活品質(zhì)。

四、相關(guān)政策建議

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路。但是，在我國以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，出現(xiàn)了諸多“物役”問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須堅持以人為本，尋求人與人、人與自然、人與社會之間的和諧發(fā)展。具體的政策建議如下:

第一，強(qiáng)化規(guī)劃管控，穩(wěn)步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。健全國家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度和人大監(jiān)察專員制度，加強(qiáng)對規(guī)劃實施的全過程監(jiān)督，確保依規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)格追究違反規(guī)劃行為。同時，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要根據(jù)頂層設(shè)計，保持合理的城鎮(zhèn)化速度，漸進(jìn)有序地實現(xiàn)理想的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

第二，推動戶籍制度改革，建立居住證制度。各類城鎮(zhèn)要完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策，就自身的綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，實施差別化落戶政策，以居住年限、就業(yè)年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限等為參照條件，制定具體、合理的落戶標(biāo)準(zhǔn)。針對未能在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以流動人口居住證制度代替流動人口暫住證制度，實行按居住地管理的戶籍制度，減少農(nóng)村人口在農(nóng)村與城市兩棲的情況出現(xiàn)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)，有條件后再逐步將其市民化。

第三，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)留鄉(xiāng)農(nóng)民富?；＝Y(jié)合農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，在農(nóng)村建立功能全、設(shè)施齊、環(huán)境美的集中住宅區(qū)，積極引導(dǎo)農(nóng)民主動向集中住宅區(qū)流動，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。同時，通過多種途徑幫助農(nóng)民創(chuàng)收:引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改變農(nóng)業(yè)弱勢地位，增加務(wù)農(nóng)收入;合理利用新農(nóng)村建設(shè)騰出的土地，因地制宜發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)營性、工資性收入;探索農(nóng)村集體土地的新流轉(zhuǎn)方式，正確引導(dǎo)農(nóng)民按照自愿自主原則實施土地流轉(zhuǎn)，獲得合法的財產(chǎn)性收入。

第四，硬件軟件雙管齊下，推動城鄉(xiāng)一體化。在硬件上，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)全國城鄉(xiāng)規(guī)劃布局構(gòu)建全國一體的交通、通訊、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使資源、人口和信息在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間高效流動，盡可能做到將基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向邊緣城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村居民點延伸覆蓋，使基礎(chǔ)設(shè)施同質(zhì)化。在軟件上，逐步推進(jìn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。基于較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，建立基本公共服務(wù)共享機(jī)制，逐步推進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)及全國的均等化。

第五，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測，嚴(yán)守生態(tài)底線。一方面，逐步完善政策法規(guī)，不斷提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，制定合理的企業(yè)排污補(bǔ)償政策，充分發(fā)揮價格在保護(hù)環(huán)境中的杠桿作用，貫徹實施“使用者付費、污染者付費”，從源頭上減少能耗和污染。另一方面，健全環(huán)境監(jiān)管和預(yù)警體系，提高環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法監(jiān)督能力，尤其是加大對城鎮(zhèn)環(huán)境的監(jiān)測執(zhí)法力度，保證將三次產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物集中處理，將對環(huán)境的污染程度盡可能地降到最低。