政策試點(diǎn)何以擴(kuò)散：基于房產(chǎn)稅與增值稅改革的比較研究

政策試點(diǎn)何以擴(kuò)散：基于房產(chǎn)稅與增值稅改革的比較研究

□張克

摘要：政策試驗(yàn)是中國(guó)政治實(shí)踐對(duì)政策過程理論的獨(dú)特貢獻(xiàn)，近年來成為中國(guó)政治學(xué)、公共管理學(xué)研究的熱點(diǎn)問題。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)多聚焦于中國(guó)研究視角，缺乏與公共政策過程經(jīng)典理論對(duì)話的嘗試。論文在政策過程理論基礎(chǔ)上提出了政策試點(diǎn)何以擴(kuò)散這一根本性問題，通過中國(guó)房產(chǎn)稅與增值稅改革的案例比較研究發(fā)現(xiàn)，有效平衡利益相關(guān)者的政策試點(diǎn)更有可能成功，并進(jìn)一步向全國(guó)范圍擴(kuò)散?；谥袊?guó)政策實(shí)踐提煉的理論框架和因果機(jī)制不僅適用于稅制改革，還可以應(yīng)用于其他政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策領(lǐng)域；不僅對(duì)中國(guó)政策試點(diǎn)擴(kuò)散現(xiàn)象具有解釋力，也對(duì)拓展政策擴(kuò)散經(jīng)典理論有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政策試點(diǎn)；政策擴(kuò)散；房產(chǎn)稅；增值稅

收稿日期：2014-10-20

作者簡(jiǎn)介：張克，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)楣舱呃碚撆c實(shí)踐、公共財(cái)政管理、地方政府創(chuàng)新。本文受清華大學(xué)公共管理學(xué)院朱旭峰教授主持的國(guó)家優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào)：71322302)的資助。

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、引言

政策試驗(yàn)是中國(guó)政治實(shí)踐對(duì)公共政策過程理論的獨(dú)特貢獻(xiàn)。試驗(yàn)或試點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)歷程中積累的重要工作方法*《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第897頁。，近30年來更是貫穿于改革開放各個(gè)政策領(lǐng)域，被中外學(xué)者視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵秘鑰*參見韓博天：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)式試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》，2008年第5期；寧騷：《政策試驗(yàn)中的制度因素——中西比較的視角》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。。政策試驗(yàn)既是人民共和國(guó)建國(guó)六十年來一以貫之的政治制度安排，也是充分調(diào)動(dòng)中央與地方政府發(fā)揮兩個(gè)積極性、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。一些西方研究者將政策試驗(yàn)視為中國(guó)單一制政治體制下適應(yīng)性治理的成功經(jīng)驗(yàn)*Heilmann, Sebastian. 2008. From Local Experiments to National Policy: The Origins of China's Distinctive Policy Process. The China Journal 59(1):1-30.，近期也有國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)以“摸著石頭過河”為代表的改革思維和行動(dòng)策略進(jìn)行反思*王曦、舒元：《“摸著石頭過河”：理論反思》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年第11期。。不論持肯定還是懷疑態(tài)度，不可否認(rèn)的是理論界對(duì)于政策試驗(yàn)的研究剛剛起步，不僅這一政治現(xiàn)象有待系統(tǒng)梳理，隱藏在政策過程“黑箱”背后的因果機(jī)制和理論意涵更是亟待發(fā)掘。以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)科學(xué)研究方法研究政策試驗(yàn)現(xiàn)象，有助于我們?cè)谥袊?guó)豐富的政治實(shí)踐土壤中提煉出具有中國(guó)特色和世界水準(zhǔn)的政策過程中觀理論，更有利于指導(dǎo)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政策試驗(yàn)研究近年來越來越成為政治學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域的顯學(xué)，涌現(xiàn)出大量關(guān)于各類政策試驗(yàn)的現(xiàn)象描述和過程分析。然而，現(xiàn)有研究主要存在兩點(diǎn)局限，一是研究視角多基于地區(qū)研究(中國(guó)研究)，過于強(qiáng)調(diào)政策試驗(yàn)在中國(guó)的獨(dú)特性和復(fù)雜性，缺乏跨國(guó)、跨領(lǐng)域的比較，容易陷入中國(guó)公共政策研究的“理論孤島”*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第20頁。。其二是缺乏以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)科學(xué)研究方法開展的基礎(chǔ)理論研究。當(dāng)前討論政策試驗(yàn)的歷史軌跡、發(fā)展趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的文獻(xiàn)汗牛充棟，但對(duì)政策試驗(yàn)不同類型、模式選擇、影響因素等因果機(jī)制的實(shí)證研究非常缺乏。因此，如何從極為豐富的政策試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)踐中抽象出能與公共政策過程經(jīng)典理論對(duì)話、并有所貢獻(xiàn)的“中國(guó)觀點(diǎn)”是研究者必須面對(duì)和突破的重要課題。

本文基于以上考量探討政策試驗(yàn)研究中一個(gè)重要卻未加充分審視的理論問題：政策試點(diǎn)何以推廣擴(kuò)散？政策試點(diǎn)是最具代表性的一種政策試驗(yàn)。在過去60年間，中國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域、各級(jí)政府間開展了極為廣泛的政策試點(diǎn)，一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，并非所有的政策試點(diǎn)都得到了推廣和擴(kuò)散。那么，為什么有一些試點(diǎn)能夠向全國(guó)推廣，而另一些卻偃旗息鼓？概言之，一項(xiàng)政策試點(diǎn)推廣和擴(kuò)散的決定因素有哪些？從試點(diǎn)到擴(kuò)散背后的因果機(jī)制是什么？本文構(gòu)建了一個(gè)基于利益相關(guān)者的理論模型，通過對(duì)同一時(shí)期開展的兩項(xiàng)稅收政策——房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)與營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)進(jìn)行比較案例研究。研究發(fā)現(xiàn)，在中央與地方財(cái)政關(guān)系互動(dòng)框架下，有效平衡各方政策參與者利益的政策試點(diǎn)更有可能取得成功，并進(jìn)一步向全國(guó)范圍擴(kuò)散。

這項(xiàng)研究及其結(jié)論的理論意義在于，第一，立足于中國(guó)政治實(shí)踐基礎(chǔ)提出了對(duì)政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散全過程具有解釋力的一個(gè)理論框架，不僅適用于案例所討論的稅收政策，還可以拓展至其他政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策領(lǐng)域。第二，識(shí)別出了影響政策試點(diǎn)及其擴(kuò)散的重要維度，政策場(chǎng)域中的利益相關(guān)者特別是政府間關(guān)系因素深刻的影響試點(diǎn)擴(kuò)散機(jī)制。第三，本研究提出的理論框架并不局限于中國(guó)研究視角，它對(duì)豐富與發(fā)展全球政策擴(kuò)散理論的微觀機(jī)制有所裨益。

本文剩余部分的結(jié)構(gòu)安排如下：首先，對(duì)現(xiàn)有政策試驗(yàn)與試點(diǎn)研究和政策擴(kuò)散理論作文獻(xiàn)綜述并簡(jiǎn)要評(píng)論。隨后，在已有文獻(xiàn)和調(diào)研訪談基礎(chǔ)上提出政策試點(diǎn)擴(kuò)散的理論框架。第三，運(yùn)用房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅改增值稅案例材料檢驗(yàn)上述理論框架，并通過翔實(shí)訪談和文獻(xiàn)歸納論證為什么有效平衡利益一致性的試點(diǎn)方案才有可能得以擴(kuò)散。最后是結(jié)論與啟示。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

(一)政策試點(diǎn)

政策試點(diǎn)是指上級(jí)政府在全面、正式制定某項(xiàng)政策之前，選擇特定的試驗(yàn)單位針對(duì)該項(xiàng)政策的實(shí)施方案進(jìn)行反復(fù)試驗(yàn)并持續(xù)互動(dòng)的過程。大多數(shù)中外學(xué)者將政策試點(diǎn)視為中國(guó)改革開放以來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的重要經(jīng)驗(yàn)，是中央政府在面對(duì)紛繁復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)下的一種適應(yīng)性回應(yīng)，也是中國(guó)政治體制保持穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵秘鑰。德國(guó)學(xué)者韓博天在央地關(guān)系視角下指出中國(guó)存在一種貫穿經(jīng)濟(jì)改革始終的“分級(jí)式政策試驗(yàn)”。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)改革中的政策試驗(yàn)是否成功受政治風(fēng)險(xiǎn)和新主體加入的影響，經(jīng)濟(jì)類政策容易試點(diǎn)成功并推廣，公共服務(wù)類改革試點(diǎn)往往阻力較大*韓博天：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)式試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》，2008年第5期。。王紹光對(duì)農(nóng)村醫(yī)療籌資模式變化的研究顯示，中國(guó)政府在不同地區(qū)試點(diǎn)不同方案，展現(xiàn)出很強(qiáng)的政策學(xué)習(xí)能力*王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力:中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2008年第3期。。政策試驗(yàn)特別是試點(diǎn)逐漸上升為公共決策的原則和制度，有學(xué)者甚至說“沒有政策試驗(yàn)就沒有中國(guó)改革決策和現(xiàn)代化事業(yè)的成功”*寧騷：《政策試驗(yàn)中的制度因素——中西比較的視角》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。。微觀維度上，政策試點(diǎn)的起源、軌跡以及一項(xiàng)試點(diǎn)從策劃到實(shí)施的全流程等問題被深入解析*周望：《中國(guó)政策試點(diǎn)：起源與軌跡》，《福州黨校學(xué)報(bào)》，2013年第1期；《政策試驗(yàn)解析:基本類型、理論框架與研究展望》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2011年第2期。。

然而，也有部分研究對(duì)政策試點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)家治理中的作用持審慎懷疑態(tài)度。蔡洪斌與Daniel Treisman認(rèn)為分權(quán)試驗(yàn)并非中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革得以成功的制度優(yōu)勢(shì)，相反改革中的試點(diǎn)可能是派系政治的產(chǎn)物*Hongbin Cai and Daniel Treisman.2006 Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?World Politics 58(4):505—535.。此外，并非所有的政策試驗(yàn)和試點(diǎn)都是為了尋求最有效的解決方案，政策試點(diǎn)也有可能是中央政府為保證地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定而進(jìn)行的“象征性改革”，溫州金融改革試點(diǎn)就是顯例*Jinghan Zeng. 2014. Did Policy Experimentation in China Always Seek Efficiency? A case study of Wenzhoufinancial reform in 2012. Journal of Contemporary China, DOI: 10.1080/10670564.2014.932517.。改革開放30年中國(guó)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，以往長(zhǎng)期堅(jiān)持的“摸著石頭過河”在全面深化改革時(shí)期也遭受一定質(zhì)疑，有學(xué)者指出過于強(qiáng)調(diào)政策試點(diǎn)容易導(dǎo)致尋租腐敗、令出多門、重復(fù)建設(shè)等問題*王曦,陳仲飛：《“新改革觀”論》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第3期。。

(二)政策擴(kuò)散

政策擴(kuò)散是20世紀(jì)60年代以來政策過程理論興起的一個(gè)新的研究領(lǐng)域。學(xué)者們一般采用的是艾弗利特·羅杰斯(Everett Rogers)的定義，即“一項(xiàng)創(chuàng)新傳播的過程就是擴(kuò)散，它包括一種新思想隨著時(shí)間在社會(huì)系統(tǒng)中的交流*Rogers, Everett. 1983. Diffusion of Innovations. New York, NY: Free Press.”。簡(jiǎn)而言之，政府只要采納了一項(xiàng)自身未曾采納過的其他政府已采納的政策措施，政策擴(kuò)散就發(fā)生了。40多年來，西方政治學(xué)界主要聚焦于政策擴(kuò)散的影響因素，識(shí)別出了內(nèi)部決定模型和外部傳播機(jī)制等*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1990. State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis.The American Political Science Review84(2):395-415.。內(nèi)部因素包括某一轄區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治特征，而外部擴(kuò)散機(jī)制則包括兩類經(jīng)常被提及的創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制：縱向與橫向機(jī)制?？v向機(jī)制通常包括：來自更高級(jí)政府(自上而下)的強(qiáng)制，其中指令(mandate)是一種相對(duì)溫和的機(jī)制*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1999. Innovation and Diffusion Models in Policy Research.Theories of the policy process p.169; Walker, Richard M, Claudia N Avellaneda, and Frances S Berry. 2011. Exploring the Diffusion of Innovation among High and Low Innovative Localities: A Test of the Berry And Berry Model.Public Management Review 13 (1):95-125.。橫向機(jī)制一般包括模仿、學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)，相互學(xué)習(xí)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是政策橫向擴(kuò)散最常見的原因*Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2008. The Mechanisms of Policy Diffusion. American journal of political science 52 (4):840-57; Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2012. Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners. Public Administration Review 72 (6):788-96.。

近年來關(guān)于中國(guó)地方政府政策擴(kuò)散的研究正方興未艾。若干質(zhì)量頗高的政策擴(kuò)散文獻(xiàn)綜述和研究展望*參見王浦劬,賴先進(jìn)：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第6期；陳芳：《政策擴(kuò)散理論的演化》，《中國(guó)行政管理》，2014年第6期。為中國(guó)學(xué)者進(jìn)入這一前沿領(lǐng)域提供了良好基礎(chǔ)。有學(xué)者對(duì)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的申報(bào)案例或獲獎(jiǎng)案例進(jìn)行比較分析，考察中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力、內(nèi)容、特征，以及創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的層級(jí)等等*參見何增科：《中國(guó)政府創(chuàng)新的趨勢(shì)分析——基于五屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的量化研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第1期；俞可平：《應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和推動(dòng)什么樣的政府創(chuàng)新——對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的評(píng)析》，《河北學(xué)刊》，2010年第2期；吳建南,馬亮,楊宇謙：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的多案例文本分析》，《管理世界》，2007年第8期。楊雪冬.：《過去10年的中國(guó)地方政府改革——基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第1期。；也有學(xué)者通過對(duì)中國(guó)電子政務(wù)*馬亮：《政府創(chuàng)新擴(kuò)散視角下的電子政務(wù)發(fā)展——基于中國(guó)省級(jí)政府的實(shí)證研究》，《圖書情報(bào)工作》，2012年第7期。、政府微博*Ma, Liang. 2013. The Diffusion of Government Microblogging: Evidence from Chinese Municipal Police Bureaus.Public Management Review 15 (2):288-309.的實(shí)證研究，來驗(yàn)證地方政府創(chuàng)新與擴(kuò)散在不同階段的影響因素。

(三)小結(jié)與評(píng)論

總體而言，當(dāng)前關(guān)于政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散的研究存在較大的理論拓展空間。首先，對(duì)于政策試點(diǎn)而言，大多數(shù)研究局限于經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域并將政策試點(diǎn)作為解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)自變量。不同領(lǐng)域的政策試點(diǎn)是否遵循不同的政治邏輯？政策試點(diǎn)在解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架中與其他自變量有何關(guān)系？更為重要的理論路徑是將其作為因變量加以分析，探求究竟是什么影響了政策試點(diǎn)的啟動(dòng)、選點(diǎn)、實(shí)施與擴(kuò)散。其次，對(duì)于政策擴(kuò)散而言，有質(zhì)量的實(shí)證研究依然極為有限。在單一制中國(guó)，政策擴(kuò)散若干類型及其決定因素是什么？是財(cái)政可持續(xù)性還是官員流動(dòng)性？是社會(huì)嵌入性還是支配性權(quán)威？這些問題尚無具有說服力的結(jié)論。提煉好中國(guó)政策試點(diǎn)與擴(kuò)散的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)并改進(jìn)和超越現(xiàn)有政策過程理論，無疑是中國(guó)政策科學(xué)研究者責(zé)無旁貸的使命。

三、從政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散：一個(gè)利益相關(guān)者的分析框架

從政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散是一個(gè)亟待因果解釋的過程。本文討論的政策試點(diǎn)-擴(kuò)散機(jī)制與一般意義上的地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散有所區(qū)別，所謂政策試點(diǎn)是建立在政府間關(guān)系基礎(chǔ)上的政策實(shí)踐，中央政府(上級(jí)政府)是委托人，地方政府(下級(jí)政府)是代理人；地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散則有可能是地方政府在法律與政策框架內(nèi)的自主行為，上級(jí)政府不起決定性作用。

政策科學(xué)中的利益相關(guān)者指的是在一項(xiàng)政策中能夠影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和政策發(fā)展的行動(dòng)者集合。對(duì)于政策試點(diǎn)擴(kuò)散而言，可以區(qū)分政府利益相關(guān)者與社會(huì)利益相關(guān)者兩類。政府利益相關(guān)者指的是中央政府、地方政府和政策主管部門“條口”機(jī)關(guān)，社會(huì)利益相關(guān)者則包括受政策影響的企業(yè)、公民，關(guān)注政策發(fā)展的媒體、學(xué)者、NGO等?，F(xiàn)有一些研究在不同程度上涉及利益相關(guān)者分析：如韓博天提出政策試驗(yàn)是否成功受政治風(fēng)險(xiǎn)和新主體加入的影響，經(jīng)濟(jì)類政策容易試點(diǎn)成功并推廣，公共服務(wù)類改革試點(diǎn)往往阻力較大*韓博天：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)式試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》，2008年第5期。；劉偉將社會(huì)嵌入性作為地方政府創(chuàng)新得以持續(xù)的關(guān)鍵變量*劉偉：《社會(huì)嵌入與地方政府創(chuàng)新之可持續(xù)性——公共服務(wù)創(chuàng)新的比較案例分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2014年第1期。。然而，這些研究都不是明確針對(duì)政策試點(diǎn)到擴(kuò)散機(jī)制的，一個(gè)統(tǒng)攝政策過程利益相關(guān)者的理論框架尚不明晰。

政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散是一個(gè)從不確定性到確定性、從分歧到共識(shí)的過程，各類行動(dòng)者在政策場(chǎng)域中利益一致性是最為根本的決定性因素。利益一致性指的是一種狀態(tài)，即利益相關(guān)者在政策試點(diǎn)中達(dá)到利益訴求的相互妥協(xié)、共同認(rèn)可。利益一致性可進(jìn)一步分解為若干維度來加以度量：如政策行動(dòng)者、政策問題界定、政策目標(biāo)、行動(dòng)策略自主性、利益整合機(jī)制等。一般而言，政策場(chǎng)域中的行動(dòng)者越多、類型越豐富，越不容易形成共識(shí)，推動(dòng)政策擴(kuò)散；政策問題界定是否能夠準(zhǔn)確反映相關(guān)者的利益一致性會(huì)強(qiáng)烈影響政策走向；政策目標(biāo)清晰或是模糊、單一或是多元都有可能相應(yīng)影響政策發(fā)展；政策試點(diǎn)中代理人行動(dòng)策略的自主性越大，利益達(dá)成一致的難度也越大；從試點(diǎn)到擴(kuò)散是否存在一個(gè)有效整合、平衡各方利益的工作機(jī)制尤為重要。本研究基于此提出的假設(shè)是，如果一項(xiàng)政策試點(diǎn)中相關(guān)者利益一致性越高，那么試點(diǎn)成功進(jìn)而擴(kuò)散的可能性越大。反之亦然。

將利益一致性作為政策試點(diǎn)到擴(kuò)散解釋機(jī)制中的核心自變量并非單純基于理論和邏輯推導(dǎo)，同時(shí)也是對(duì)政治運(yùn)作實(shí)踐模式的抽象化提煉。首先，主流研究都將政策試點(diǎn)視為中國(guó)政治體制為解決不確定性和復(fù)雜性的治理難題而采取的適應(yīng)性措施。這意味著試點(diǎn)的產(chǎn)生正是基于對(duì)預(yù)期的不確定考量，希望通過政策試點(diǎn)統(tǒng)合政策場(chǎng)域中各主體的差異化認(rèn)知。其次，有部分研究明確指出，政策試點(diǎn)極有可能是分歧型決策的產(chǎn)物，給予各地不同方案的試點(diǎn)空間，經(jīng)過反復(fù)比較和篩選最終形成共識(shí)即全國(guó)性推廣方案。概言之，政策試點(diǎn)的產(chǎn)生往往因?yàn)檎呦嚓P(guān)主體的利益協(xié)調(diào)不一致，而一項(xiàng)政策試點(diǎn)終結(jié)并得到推廣的前提正是在此過程中實(shí)現(xiàn)了利益一致性。以利益一致性來審視政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散過程，不僅可以從中考察府際關(guān)系，還將分析視角拓展到政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系層面。

四、房產(chǎn)稅與增值稅改革試點(diǎn)：研究設(shè)計(jì)與案例比較

(一) 研究設(shè)計(jì)

作為一項(xiàng)旨在檢驗(yàn)理論假設(shè)的比較案例研究，必須有效控制其他自變量對(duì)因果機(jī)制的干擾。為保證案例研究揭示理論的效度和信度，本研究采取“差異復(fù)制”的方法，選擇兩項(xiàng)稅收政策——房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)與營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)來探討利益一致性在政策試點(diǎn)擴(kuò)散中的作用機(jī)制。通常而言，一項(xiàng)優(yōu)秀的案例研究要經(jīng)歷四重檢驗(yàn)：建構(gòu)效度、內(nèi)在效度、外在效度和信度*[美]羅伯特.K.殷：《案例研究設(shè)計(jì)與方法》，重慶大學(xué)出版社2004年版，第39頁。。值得說明的是，選擇稅收政策是因?yàn)槠淅鎯A向性較為明顯，能夠很好地度量核心自變量。房產(chǎn)稅與營(yíng)業(yè)稅改增值稅兩項(xiàng)改革試點(diǎn)均為國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議啟動(dòng)，時(shí)間上也基本處于同一時(shí)期。當(dāng)然，完全沒有瑕疵的理論復(fù)制和差異復(fù)制是不可能的，唯有盡可能減少不同政策屬性和其他競(jìng)爭(zhēng)性解釋對(duì)因果機(jī)制的影響。本文試圖論證，正是由于房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)未能達(dá)致政策相關(guān)者各方利益一致性，故而試點(diǎn)一直局限在上海與重慶兩地未能擴(kuò)散；相反，增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)較好的平衡了政策場(chǎng)域中各主體的利益分配問題，最終實(shí)現(xiàn)了分批次向全國(guó)各地、不同行業(yè)的擴(kuò)散。

(二) 房產(chǎn)稅與增值稅改革試點(diǎn)擴(kuò)散歷程

1.偃旗息鼓：從房產(chǎn)稅試點(diǎn)到房地產(chǎn)稅立法

早在2003年10月14日，黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，該《決定》明確提出：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！贝撕蠼觊g開征物業(yè)稅的傳聞甚囂塵上，直到2011年，中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策經(jīng)歷了從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)的重大轉(zhuǎn)變*張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)：轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。2011年1月中旬，上海、重慶兩直轄市市政府相繼發(fā)布通知，根據(jù)國(guó)務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神進(jìn)行個(gè)人住宅房產(chǎn)稅試點(diǎn)。然而，房產(chǎn)稅試點(diǎn)卻引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑，納稅評(píng)估技術(shù)、稅率選擇、與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費(fèi)關(guān)系、試點(diǎn)合法性等問題屢遭輿論詬病。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對(duì)房產(chǎn)稅改革的表述轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹涌旆康禺a(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。這意味著上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)歷經(jīng)3年時(shí)間被認(rèn)為基本失敗*騰訊財(cái)經(jīng).最強(qiáng)音：房產(chǎn)稅試點(diǎn)模式已失敗[EB/OL].(2014-3-17).[2014-9-22.] http://finance.qq.com/a/20140317/012510.htm。房產(chǎn)稅改革不再以地區(qū)試點(diǎn)的方式進(jìn)行，轉(zhuǎn)而以全國(guó)人大制定法律的方式推進(jìn)。

2.步步為營(yíng)：從增值稅試點(diǎn)到全面“營(yíng)改增”

1994年分稅制改革以來，營(yíng)業(yè)稅成為地方政府的第一大稅種。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，增值稅和營(yíng)業(yè)稅分離征收日益顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性，對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行造成了一系列的扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型*施文潑,賈康：《我國(guó)增值稅“擴(kuò)圍”改革的必要性》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2011年第2期。。為進(jìn)一步解決貨物和勞務(wù)稅制中的重復(fù)征稅問題，完善稅收制度，支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，對(duì)原本征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)逐步改征增值稅的政策建議提上了議事日程。2011年10月26日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)。從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。按照設(shè)想，“營(yíng)改增”將分為三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區(qū)進(jìn)行“營(yíng)改增”試點(diǎn)；第二步，選擇部分行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。這一階段從2012年開始，交通運(yùn)輸業(yè)以及部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)率先在全國(guó)范圍內(nèi)推廣；第三步，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”，營(yíng)業(yè)稅最終成為歷史。從2012年至今，四個(gè)批次的試點(diǎn)地區(qū)和交通、金融、地產(chǎn)、電信等眾多行業(yè)分階段、有步驟的納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了這一改革向全國(guó)、全部行業(yè)的政策擴(kuò)散。

(三)比較案例分析

為什么兩項(xiàng)在同一年啟動(dòng)的稅收政策試點(diǎn)卻迎來了完全不一樣的結(jié)果：房產(chǎn)稅試點(diǎn)偃旗息鼓，被房地產(chǎn)稅立法所取代；營(yíng)業(yè)稅改增值稅則步步為營(yíng)，由部分地區(qū)、行業(yè)試點(diǎn)快速向全國(guó)擴(kuò)散。檢視和比較兩項(xiàng)政策試點(diǎn)的流程、內(nèi)容和政策行動(dòng)者的利益一致性可以為我們理解政策試點(diǎn)擴(kuò)散機(jī)制提供幫助。

1. 利益相關(guān)者的數(shù)量和態(tài)度

中國(guó)改革開放30年來公共決策體制經(jīng)歷了從凝閉到開放的歷史變遷*彭勃,楊志軍：《從“凝閉”走向“參與”——公共事件沖擊下的政策體制轉(zhuǎn)向》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2013第9期。，政策場(chǎng)域中的行動(dòng)者也由最初的黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惱鎴F(tuán)體諸如跨國(guó)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者以及普通公民。在政策試點(diǎn)擴(kuò)散機(jī)制中，利益相關(guān)者數(shù)量越多、結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，快速收斂到共識(shí)的難度也越大。在房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)過程中，至少存在4個(gè)較為穩(wěn)定的利益群體，分別是財(cái)稅主管行政機(jī)關(guān)與智庫(kù)聯(lián)盟，發(fā)改委、國(guó)土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部委聯(lián)盟，地產(chǎn)商與地方政府、房地產(chǎn)既得利益者聯(lián)盟和法治聯(lián)盟。通過公開文獻(xiàn)檢索和深度訪談發(fā)現(xiàn)，即使同為行政機(jī)關(guān)，不同部委和地方政府對(duì)于房產(chǎn)稅試點(diǎn)的態(tài)度有明顯區(qū)別。在社會(huì)層面，地產(chǎn)商和法治聯(lián)盟表達(dá)了對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的不同看法*參見張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)：轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。例如，近年來崛起的法治聯(lián)盟在房產(chǎn)稅試點(diǎn)后由武漢大學(xué)法學(xué)院熊偉教授領(lǐng)銜14位財(cái)稅法學(xué)教授向全國(guó)人大常委會(huì)寄送了《關(guān)于提請(qǐng)對(duì)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行合法性審查的建議》。該《建議》質(zhì)疑國(guó)務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)的做法，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其合法性加以審查，并督促國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定，完善相關(guān)法律程序，以合法的形式推動(dòng)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

反觀“營(yíng)改增”過程中中央政府、地方政府、企業(yè)和學(xué)者展現(xiàn)出較高的協(xié)同一致性。除了部分行業(yè)、企業(yè)因暫時(shí)性的抵扣鏈條不完整導(dǎo)致稅負(fù)增加而提出異議之外，在公共輿論中幾乎沒有反對(duì)聲音，這與房產(chǎn)稅試點(diǎn)飽受爭(zhēng)議形成了鮮明對(duì)比。特別是對(duì)于地方政府而言，“營(yíng)改增”將其第一大稅源改為中央與地方共享稅，實(shí)際上打破了分稅制以來的財(cái)力分配固有格局，削弱了地方政府財(cái)政自主權(quán)?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)背后，中央與地方政府達(dá)成了關(guān)涉利益分配調(diào)整的“可置信承諾”，通過加大轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和調(diào)整比例分享等機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)。

2. 問題界定：增稅與減稅

影響政策場(chǎng)域中行動(dòng)者利益一致性的一個(gè)重要維度是問題界定。同一領(lǐng)域的政策，問題界定不同，政策試點(diǎn)形成共識(shí)擴(kuò)散的可能性有顯著區(qū)別。房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)被普遍定義為一項(xiàng)增加納稅人負(fù)擔(dān)的政策，而“增稅”政策從來就難以形成共識(shí)。按照1986年頒布《房產(chǎn)稅條例》的規(guī)定，房產(chǎn)稅僅在城市房產(chǎn)稅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，農(nóng)村地區(qū)不在征收范圍內(nèi)且對(duì)城市個(gè)人住宅免稅。房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計(jì)算繳納，房產(chǎn)稅的稅率如依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納的，稅率為1.2%，依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。2011年上海與重慶啟動(dòng)的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)則是以1986年房產(chǎn)稅條例為“舊瓶”裝入物業(yè)稅的“新酒”，是對(duì)《房產(chǎn)稅條例》第五條“個(gè)人擁有的非營(yíng)業(yè)房產(chǎn)免稅”的突破，其計(jì)稅依據(jù)也由《房產(chǎn)稅條例》規(guī)定的余值和房租變更為國(guó)際通行采用的評(píng)估價(jià)值和市場(chǎng)交易價(jià)格。在西方國(guó)家，稅收是讓公民神經(jīng)最為敏感的一項(xiàng)政策，不經(jīng)納稅人及同意的稅種是無法開征的。中國(guó)在21世紀(jì)頭十年間經(jīng)歷了《個(gè)人所得稅法》修改、《企業(yè)所得稅法》內(nèi)外統(tǒng)一，納稅人意識(shí)逐漸深入人心，稅收法定主義通過法律實(shí)踐與公共輿論成為越來越多人的共識(shí)，房產(chǎn)稅試點(diǎn)合法性與正當(dāng)性的嚴(yán)重缺失阻礙了利益相關(guān)者形成統(tǒng)一認(rèn)知。

相反，“營(yíng)改增”的政策初衷就是減輕納稅人負(fù)擔(dān)，解決貨物和勞務(wù)稅制中的重復(fù)征稅，使得服務(wù)業(yè)特別是中小企業(yè)降低稅負(fù)。這樣一項(xiàng)“減稅”政策在收入分配失衡的現(xiàn)實(shí)條件下無疑比“增稅”政策更具合法性和正當(dāng)性。中央政府將“營(yíng)改增”的主要目標(biāo)界定為“減稅”有效地調(diào)動(dòng)了試點(diǎn)企業(yè)和地方政府的積極性，促進(jìn)政策參與各主體達(dá)成共識(shí)。有法學(xué)家甚至表示，“營(yíng)改增”本身與房產(chǎn)稅試點(diǎn)一樣存在合法性瑕疵，改革應(yīng)當(dāng)遵循稅收法定原則修改《營(yíng)業(yè)稅條例》，但是由于這是一項(xiàng)利國(guó)利民的減稅政策，其對(duì)納稅人權(quán)益的負(fù)面影響相對(duì)較小*個(gè)人訪談?dòng)涗汱JS20130915。。

3. 政策目標(biāo)：清晰與復(fù)雜

人類的理性是有限的，任何一項(xiàng)政策試點(diǎn)的政策目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重而非面面俱到。復(fù)雜多元的政策目標(biāo)往往反映出政策行動(dòng)者的不同利益訴求。通常，目標(biāo)越單一清晰的政策試點(diǎn)越有可能成功并擴(kuò)散，反之，在復(fù)雜的政策目標(biāo)指引下試點(diǎn)擴(kuò)散的難度更大。

房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)中不同的利益主體對(duì)改革的目標(biāo)各異：財(cái)稅主管機(jī)關(guān)將房產(chǎn)稅定義為“財(cái)政”問題，以此完善公共財(cái)政體制，推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革；宏觀智庫(kù)和相關(guān)部委則從各自不同的職能和定位出發(fā)，將房產(chǎn)稅定義為平抑高房?jī)r(jià)的“民生”問題 、縮小差距促進(jìn)社會(huì)公平的“收入分配”問題；地方政府與地產(chǎn)商將房產(chǎn)稅定義為“利潤(rùn)”下降的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；法治聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)征稅的合法性，將房產(chǎn)稅定義為“法治”中國(guó)的改革突破口；甚至還有行動(dòng)者將房產(chǎn)稅視為反腐敗利器，寄望其將承擔(dān)查處“房叔房姐”腐敗的使命。不同行動(dòng)者的利益訴求差異造成了房產(chǎn)稅政策分析的模糊性，相互沖突的政策目標(biāo)使得對(duì)試點(diǎn)成效評(píng)估形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)極為困難。

相比而言，“營(yíng)改增”政策試點(diǎn)的目標(biāo)更為清晰，更易達(dá)成共識(shí)?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)從宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)支持力度的重要舉措；從財(cái)稅制度層面看，是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、降低稽征成本的必然選擇；從財(cái)政政策層面看，是結(jié)構(gòu)性減稅政策工具箱中對(duì)中小企業(yè)作用最直接的紅利。這三項(xiàng)主要政策目標(biāo)分處于不同層次，層層遞進(jìn)、各自支撐、互為補(bǔ)充，不存在根本性和技術(shù)上的沖突，相反會(huì)產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

4.行動(dòng)策略：設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者的角色差異

政策試點(diǎn)的緣起既有可能是上級(jí)政府應(yīng)對(duì)不確定性的一種適應(yīng)性治理，也有可能是因?yàn)檎咧贫ㄕ邇?nèi)部處于分歧狀態(tài)。那么，我們可以通過中央政府與地方政府在政策試點(diǎn)的角色差異來比較利益整合程度高低。房產(chǎn)稅試點(diǎn)的操作模式是由上海、重慶兩地地方政府自行組織制定試點(diǎn)方案報(bào)國(guó)務(wù)院審批通過，地方政府在政策設(shè)計(jì)方面擁有較大的自主權(quán)。在政策試點(diǎn)的委托代理關(guān)系中，中央政府僅提出了一個(gè)宏觀模糊性目標(biāo)“房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)”，具體的政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行均有地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行操作。在上海向中央報(bào)批過程中，還出現(xiàn)了因方案力度“過軟”而被中央退回的情況，后來上海無奈之下只好同時(shí)上報(bào)三個(gè)方案，供決策部門選擇*參見周文天：《上海房產(chǎn)稅征收方案?jìng)?cè)重增量》，《中國(guó)證券報(bào)》，2011年1月13日第8版。。重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案主要針對(duì)高檔商品住宅別墅征稅，社會(huì)影響面較窄，也被視為地方政府通過政策設(shè)計(jì)消解中央壓力的例證。所以，房產(chǎn)稅試點(diǎn)中地方政府的富有自主權(quán)的行動(dòng)策略說明政策行動(dòng)者尚未達(dá)成統(tǒng)一的利益分配協(xié)議與改革方向性認(rèn)知。

“營(yíng)改增”試點(diǎn)則是財(cái)政部、國(guó)稅總局在前期調(diào)研基礎(chǔ)上制定全國(guó)統(tǒng)一的試點(diǎn)方案，然后分地區(qū)、分行業(yè)逐步推進(jìn)，地方政府主要負(fù)責(zé)配合執(zhí)行，自主權(quán)相對(duì)較小。與此同時(shí)，這兩項(xiàng)試點(diǎn)在應(yīng)對(duì)不確定性的方面也有所區(qū)別，房產(chǎn)稅試點(diǎn)各地自行制定方案?jìng)?cè)重于探索不同模式，而“營(yíng)改增”則是全國(guó)一盤棋側(cè)重于普適性。“營(yíng)改增”試點(diǎn)中地方政府的行動(dòng)策略基本上屬于執(zhí)行者角色，這意味著政策行動(dòng)者各方在政策試點(diǎn)之前已經(jīng)達(dá)成一致，分地區(qū)分行業(yè)地方試驗(yàn)的目標(biāo)在于檢驗(yàn)業(yè)已成型的政策設(shè)計(jì)而非探索新思路。

最后，“營(yíng)改增”比房產(chǎn)稅試點(diǎn)更好的實(shí)現(xiàn)了利益整合機(jī)制。房產(chǎn)稅試點(diǎn)不但沒有得到消費(fèi)者的認(rèn)可，對(duì)土地財(cái)政的依賴也使得地方政府在推進(jìn)房產(chǎn)稅改革中并不積極?！盃I(yíng)改增”將原本百分之百屬于地方政府的營(yíng)業(yè)稅改為中央與地方共享稅的增值稅，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看勢(shì)必會(huì)削弱地方自有財(cái)力，但營(yíng)改增試點(diǎn)方案中維護(hù)了地方的既得利益，試點(diǎn)部分的增值稅收入仍然歸屬地方政府。在部分行業(yè)中出現(xiàn)了由于抵扣鏈條不完整導(dǎo)致的暫時(shí)性稅負(fù)升高，地方政府對(duì)這些企業(yè)安排財(cái)政補(bǔ)貼，增值稅的間接稅性質(zhì)也使得企業(yè)可以將一部分負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)者。整體而言“營(yíng)改增”試點(diǎn)利益分配較為平衡。

五、結(jié)論與啟示

本文運(yùn)用比較案例研究方法深入研究房產(chǎn)稅與營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)兩項(xiàng)稅收政策，構(gòu)建了基于利益相關(guān)者理論的利益一致性分析框架，并以此為基礎(chǔ)解釋為何兩項(xiàng)幾乎同時(shí)進(jìn)行、規(guī)格相同的政策試點(diǎn)一個(gè)偃旗息鼓，另一個(gè)則向全國(guó)推廣擴(kuò)散。對(duì)于政策試點(diǎn)這樣一項(xiàng)針對(duì)不確定性的政治實(shí)踐而言，政策行動(dòng)者之間的利益整合是保障從試點(diǎn)到擴(kuò)散的重要條件。

本文是將中國(guó)政策試點(diǎn)實(shí)踐與政策擴(kuò)散經(jīng)典理論進(jìn)行連接的一次嘗試，將分立的政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散研究整合在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架中，發(fā)掘出試點(diǎn)到擴(kuò)散的因果機(jī)制。中國(guó)的政策試點(diǎn)與擴(kuò)散是一個(gè)連續(xù)過程，幾乎無法在時(shí)間和決策模式上做出明顯區(qū)分，因此將二者納入一個(gè)統(tǒng)一的理論框架殊為必要。本文提出的利益一致性變量起到了連接政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散的橋梁作用，將原本相隔離的兩大研究主題打通，同時(shí)拓展了兩者的研究范圍和理論視野。此前政策試點(diǎn)研究重視程序性描述較少關(guān)注因果解釋，對(duì)試點(diǎn)為何擴(kuò)散的根本性問題始終知之甚少。通過兩項(xiàng)稅收政策比較提煉出的“利益一致性”框架可以為理解試點(diǎn)何以擴(kuò)散提供一條可供檢驗(yàn)、證偽的理論路徑。

此外，本研究還通過案例比較確證政策場(chǎng)域中的利益相關(guān)者特別是政府間關(guān)系因素對(duì)政策試點(diǎn)擴(kuò)散的重要影響。對(duì)于政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散而言，最為首要的利益相關(guān)者是行政體系內(nèi)部的各級(jí)政府，政府間關(guān)系主體的利益一致性認(rèn)知主導(dǎo)了政策擴(kuò)散的進(jìn)度。其次，稅收政策中可以明顯地發(fā)現(xiàn)利益集團(tuán)的強(qiáng)大力量，房地產(chǎn)企業(yè)作為既得利益集團(tuán)與地方政府合謀杯葛房產(chǎn)稅，影響了政策試點(diǎn)擴(kuò)散的速度。第三，專家等社會(huì)力量參與政策試點(diǎn)擴(kuò)散過程是一個(gè)值得關(guān)注的新現(xiàn)象。在本文涉及的兩個(gè)案例中，不僅經(jīng)濟(jì)學(xué)家在稅收政策中扮演了十分重要的角色，法學(xué)家在其中的影響力也越來越大。法學(xué)家推動(dòng)“稅收法定”理念深入人心，“落實(shí)稅收法定原則”寫入十八屆三中全會(huì)《決定》，我國(guó)稅收政策制定模式也逐漸由部門立法逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)人大立法。相比于凝閉型的決策體制，政策參與者日趨多元化會(huì)帶來利益統(tǒng)合上的困難，但有利于提升政策試點(diǎn)到擴(kuò)散的民主化與科學(xué)化水平。

以政策科學(xué)為代表的公共管理研究范式能夠更好地回應(yīng)當(dāng)前中國(guó)稅收政策實(shí)踐中的重大問題。稅收政策研究應(yīng)當(dāng)包括稅收政策過程研究和稅收政策內(nèi)容研究、稅收政策評(píng)估三大部分。稅收政策過程研究注重政治分析，主要關(guān)注稅收政策決策過程、稅收政策場(chǎng)域的行動(dòng)者策略、稅收政策變遷以及稅收政策創(chuàng)新與擴(kuò)散等內(nèi)容。稅收政策內(nèi)容研究注重經(jīng)濟(jì)分析，主要關(guān)注稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、稅收收入測(cè)算、稅率確定、稅收優(yōu)惠政策選擇等問題。稅收政策評(píng)估則綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析、正當(dāng)性評(píng)價(jià)與倍差法、傾向值匹配、熵平衡等準(zhǔn)試驗(yàn)方法，對(duì)稅收政策的政治過程和經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行全面評(píng)估。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革背景下，稅收政策研究的實(shí)踐價(jià)值不應(yīng)當(dāng)局限在由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)范式主導(dǎo)的以組織收入為核心的研究視域中，隨著納稅人在稅收政策過程中的影響力與日俱增，讓稅收政策更科學(xué)、更民主、更加符合法治精神成為最為迫切的社會(huì)訴求。新的歷史階段，運(yùn)用政策科學(xué)的理論研究財(cái)政稅收問題不僅是建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，更有利于發(fā)揮稅收政策在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

本文結(jié)論的政策實(shí)踐含義也是顯而易見的。對(duì)于作為政策頂層設(shè)計(jì)者的上級(jí)政府而言，那些成功整合相關(guān)者利益的政策試點(diǎn)更容易得到推廣和采納，這意味著上級(jí)政府在政策試點(diǎn)的方案設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該充分考慮政策設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者利益一致性。下級(jí)政府作為政策試點(diǎn)的執(zhí)行者并非被動(dòng)接受者，而是可以利用地方性知識(shí)優(yōu)勢(shì)因地制宜地選擇執(zhí)行策略，并最終影響政策擴(kuò)散的進(jìn)度和力度。利益集團(tuán)與社會(huì)力量在政策過程中的影響力日漸增加，廣泛存在的政策試點(diǎn)為社會(huì)參與力量影響決策提供了制度平臺(tái)，在可預(yù)期的未來類似法學(xué)家影響房產(chǎn)稅立法進(jìn)程的現(xiàn)象將更加制度化和規(guī)范化?！?/p>

(責(zé)任編輯：石洪斌)