“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”:鎮(zhèn)級(jí)行政改革的理論解釋

“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”：鎮(zhèn)級(jí)行政改革的理論解釋

□葉貴仁連曉曉

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，鎮(zhèn)級(jí)政府的行政管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不相稱，嚴(yán)重制約了地方的可持續(xù)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。為了改變這種局面，地方政府開(kāi)展了簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革，核心便是通過(guò)下放權(quán)力來(lái)擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。但縣級(jí)政府出于多種因素的考慮，通常選擇性地推動(dòng)改革的實(shí)施，可以歸納為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”，其表現(xiàn)形式為地方政府上下級(jí)改革目標(biāo)不一致、注重“形式績(jī)效”的改革過(guò)程和縣級(jí)不合理的權(quán)力下放，這種“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”揭示了地方行政改革過(guò)程中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)反映了自上而下治理模式之下的一種靈活變通的行為，更是中央與地方關(guān)系的一個(gè)縮影。需要從整體意義上進(jìn)行鎮(zhèn)級(jí)治理的制度設(shè)計(jì)，破除改革面臨的體制機(jī)制障礙，明確鎮(zhèn)級(jí)政府的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步推動(dòng)改革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；強(qiáng)鎮(zhèn)；鎮(zhèn)級(jí)行政改革

收稿日期：2014-11-10

作者簡(jiǎn)介：葉貴仁，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授, 管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸c基層政治；連曉曉，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院本科生，推免為2015年浙江大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)榈胤秸c政治。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)地方政府簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革模式跟蹤研究”(編號(hào)：11CGL076)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會(huì)穩(wěn)定體系建設(shè)研究”(編號(hào)：13&ZD041)。

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市圈出現(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。它們的主要特征是：經(jīng)濟(jì)總量巨大，每年的財(cái)政稅收在10億元以上；人口規(guī)模大，常住人口達(dá)10萬(wàn)人以上；城市化發(fā)展水平高，已經(jīng)承接了都市圈的部分公共服務(wù)職能。但是，受傳統(tǒng)的上下級(jí)政府間關(guān)系及鎮(zhèn)級(jí)體制設(shè)置的束縛，它的權(quán)責(zé)體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，導(dǎo)致公共服務(wù)水平低下、條塊矛盾突出、社會(huì)建設(shè)落后等一系列問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的這一體制困境被形象地描述為“鎮(zhèn)級(jí)的權(quán)限、縣級(jí)的人口、市級(jí)的經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。為了改變這種局面，廣東省、浙江省、江蘇省等開(kāi)展了包括中心鎮(zhèn)培育、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、富縣強(qiáng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革在內(nèi)的一系列探索，并出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)的政策，旨在加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)公共管理和公共服務(wù)能力。然而，在改革的過(guò)程中，鎮(zhèn)級(jí)本應(yīng)獲得更多的支持，卻由于改革方案被選擇性執(zhí)行而導(dǎo)致改革效果大打折扣。本文將這一現(xiàn)象歸納為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”，并從鎮(zhèn)級(jí)行政改革的研究脈絡(luò)出發(fā)，分析其表現(xiàn)形式及作用機(jī)制，進(jìn)而對(duì)其作出評(píng)價(jià)并提出對(duì)策建議。

一、鎮(zhèn)級(jí)行政改革及其研究脈絡(luò)

第一，鎮(zhèn)級(jí)行政改革的趨勢(shì)是強(qiáng)鎮(zhèn)，即強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)級(jí)政府作為治理主體的重要地位，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大鎮(zhèn)的自主權(quán)，將許多由縣(縣級(jí)市)控制的相當(dāng)一部分權(quán)限(決策權(quán)、財(cái)政權(quán)、執(zhí)法權(quán))下放給鎮(zhèn)；將鎮(zhèn)變?yōu)榭h(縣級(jí)市)領(lǐng)導(dǎo)下的基層地方自治組織，擴(kuò)大其治理空間和自主權(quán)，根據(jù)其地方性事務(wù)的需要自主設(shè)立工作機(jī)構(gòu)*徐勇:《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。。強(qiáng)鎮(zhèn)改革的主要難度在于改革方案在執(zhí)行過(guò)程中存在著制度性障礙，上下級(jí)政府間的關(guān)系亟待厘清。有學(xué)者提出強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中存在著諸多問(wèn)題，如權(quán)力下放的合法性不足，重新建構(gòu)上下級(jí)政府間關(guān)系的制度障礙，縣政府對(duì)改革過(guò)程的阻礙，以及改革觀念尚未達(dá)成共識(shí)等*馬斌：《“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的諸多難題》，《浙江人大》, 2010年第5期。。也有學(xué)者指出在改革過(guò)程中出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象：上級(jí)部門(mén)往往更多地將責(zé)任下沉，而權(quán)力的下放和配置相對(duì)較慢；行政分權(quán)較少考慮地方的具體情況，較多體現(xiàn)上級(jí)意志，而且會(huì)出現(xiàn)周期性的收放集分循環(huán)，形成上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系的“鐘擺效應(yīng)”，導(dǎo)致政府間關(guān)系不穩(wěn)定*孫柏瑛：《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的兩個(gè)問(wèn)題探討》，《中國(guó)行政管理》，2011年第2期。。

第二，選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)的理論視角。有學(xué)者對(duì)順德簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)行了個(gè)案研究，提出了“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的觀點(diǎn)：即區(qū)級(jí)政府在簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革過(guò)程中，出于對(duì)自身利益的維護(hù)，選擇性地(在一定范圍內(nèi)增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力與職能)推動(dòng)改革*葉貴仁、錢(qián)蕾：《“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”：順德簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革路徑研究》，《公共行政評(píng)論》， 2013年第4期。。 造成這種現(xiàn)象的深層次根源在于改革的動(dòng)力來(lái)源和上下級(jí)政府在改革中扮演的角色差異，選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)是自上而下的治理模式所衍生的。有學(xué)者認(rèn)為新的制度安排通常由政治領(lǐng)導(dǎo)人做出，并要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施，作為下級(jí)的地方政府往往擔(dān)心改革對(duì)自身利益造成損失，形式上不能公開(kāi)反對(duì)，卻演變成消極抵制，導(dǎo)致改革出現(xiàn)“執(zhí)行差距”*李芝蘭、梁雨晴：《地方政府行政改革何以持續(xù)——廣東順德個(gè)案探析和啟示》，《學(xué)術(shù)研究》， 2012年第11期，第15頁(yè)。，即下級(jí)改革實(shí)踐者并未完全按照改革設(shè)計(jì)者的意圖來(lái)行事，而是做了適當(dāng)?shù)挠诩河欣恼{(diào)整。表現(xiàn)在縣級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)的關(guān)系上，即強(qiáng)鎮(zhèn)的改革方案被保留性、選擇性地執(zhí)行。除此之外，由于各個(gè)地區(qū)差異很大,地方政府完成一項(xiàng)制度的落實(shí)往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間，并且客觀上需要對(duì)制度本身進(jìn)行修正以適應(yīng)不同地區(qū)的需求。所以，地方在執(zhí)行改革的過(guò)程中往往僅實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”而并非“實(shí)質(zhì)績(jī)效”*劉玉照、田青：《新制度是如何落實(shí)的？——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第4期。，表現(xiàn)為部分政策的內(nèi)容被有意或無(wú)意地修改、遺忘甚至忽視。

簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的出臺(tái)是省級(jí)政府的任務(wù)壓力和鎮(zhèn)級(jí)自身改革需求的雙重動(dòng)力所致，改革可謂勢(shì)在必行，但是，在具體執(zhí)行中卻出現(xiàn)了與改革初衷相悖的行為。本文將這一現(xiàn)象歸納為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”，即縣(縣級(jí)市、區(qū))級(jí)政府在簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革過(guò)程中，出于主觀(對(duì)自身利益的維護(hù))或者客觀(對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況)因素的考慮，選擇性地(在一定范圍內(nèi)增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力與職能)推動(dòng)改革的行為。它可以解釋近年來(lái)我國(guó)相應(yīng)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革過(guò)程，但這不僅僅是行政體制運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，深層次上是對(duì)傳統(tǒng)“自上而下”治理模式的一種靈活變通的行為，更是中央與地方關(guān)系的一個(gè)縮影。

二、“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的表現(xiàn)形式

改革方針通常是省級(jí)政府制定的，雖然規(guī)定了執(zhí)行框架并允許外界監(jiān)督，但是由于改革精神無(wú)法被細(xì)致地量化，改革目標(biāo)也難以被精確地表述，所以給作為改革執(zhí)行者的縣級(jí)政府提供了選擇的空間。他們往往避開(kāi)改革的難點(diǎn)，選擇縣級(jí)利益最大化的改革方案，而未充分地考慮到方案在鎮(zhèn)級(jí)的可操作性及被改革者的聲音?！斑x擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”是縣級(jí)政府面對(duì)基層現(xiàn)實(shí)和上級(jí)壓力雙重挑戰(zhàn)之下的回應(yīng)策略，雖然減輕了縣級(jí)行政資源短缺的壓力，卻未從根本上解決鎮(zhèn)級(jí)治理的難題。

(一) 上下級(jí)改革目標(biāo)不一致

在改革的實(shí)施過(guò)程中，地方政府往往出于內(nèi)在或者外在的壓力，對(duì)改革方案進(jìn)行了部分的修改和調(diào)整，這一行為導(dǎo)致改革的具體細(xì)則與改革精神相悖，產(chǎn)生不同程度的執(zhí)行偏差，使得改革偏離軌道，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)計(jì)目標(biāo)。例如，2010年6月，廣東省《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的重要原則之一：“加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少上級(jí)管理事項(xiàng)，擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，強(qiáng)化財(cái)力保障，做到權(quán)責(zé)一致，財(cái)力與事權(quán)相匹配?！?010年9月7日，順德區(qū)委辦公室《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)街道行政管理權(quán)限的意見(jiàn)》(順辦發(fā)〔2010〕63號(hào))將這一原則相應(yīng)闡述為“宏觀決策權(quán)上移(區(qū)級(jí))，微觀決策權(quán)下移(鎮(zhèn)級(jí))”。不難發(fā)現(xiàn)兩者的側(cè)重點(diǎn)有所不同，廣東省的改革文件意在加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)權(quán)，擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)自主權(quán)；而順德的改革文件則重在理順區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)分工，強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)級(jí)微觀管理和服務(wù)。筆者2012~2014年的調(diào)研證實(shí)，廣東省所提的“加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力保障”并沒(méi)有在縣級(jí)政府改革方案中得到如實(shí)的體現(xiàn)，縣級(jí)把改革重點(diǎn)放在了組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化和職能的調(diào)整上。強(qiáng)鎮(zhèn)改革后，鎮(zhèn)級(jí)的事權(quán)不斷增加，而財(cái)力卻沒(méi)有得到足夠的保障，不僅要承擔(dān)原有的支出項(xiàng)目，支付龐大的各項(xiàng)民生項(xiàng)目和社會(huì)管理事務(wù)支出，還要承擔(dān)所下放事權(quán)的執(zhí)行、新增機(jī)構(gòu)運(yùn)作和人員管理等新增的成本費(fèi)用，財(cái)政壓力巨大。由此可見(jiàn)，縣級(jí)政府對(duì)改革精神的選擇性貫徹已經(jīng)阻礙了上級(jí)政府改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)注重“形式績(jī)效”的改革過(guò)程

縣級(jí)在“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的過(guò)程中往往刻意將改革的內(nèi)容模糊化以爭(zhēng)取更大的選擇空間，導(dǎo)致改革的具體舉措缺乏有效的論證，更談不上傾聽(tīng)基層群眾的意見(jiàn)，并且縣級(jí)政府的選擇性行為多數(shù)是基于自身利益，缺乏對(duì)基層實(shí)際情況的關(guān)注，鎮(zhèn)級(jí)政府未必能夠接受這樣的方案。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府通常在缺乏充分論證的情況下就開(kāi)展改革，并且僅通過(guò)下級(jí)政府的工作報(bào)告作為判斷改革成效的依據(jù)，鎮(zhèn)級(jí)對(duì)改革的反饋意見(jiàn)也不能及時(shí)得到回應(yīng)，雖然短期內(nèi)呈現(xiàn)“大刀闊斧”的景象，但卻無(wú)法得到長(zhǎng)期的有效執(zhí)行。

另一方面，由上級(jí)制定的改革總方案往往是宏觀而不具體的，縣級(jí)政府在執(zhí)行上有一定難度，卻又不得不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，因而只能“以偏概全”地完成目標(biāo)。然而，這樣的目標(biāo)落實(shí)往往是形式上的，僅僅實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”而非“實(shí)質(zhì)績(jī)效”*劉玉照、田青：《新制度是如何落實(shí)的？——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第4期。，改革沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，陷入形式主義的困境，打不開(kāi)突破口。不僅如此，強(qiáng)鎮(zhèn)的過(guò)程往往伴隨著大量行政資源的耗費(fèi)，包括人力、物力和財(cái)力，而“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的過(guò)程占用了這些資源卻并未實(shí)現(xiàn)既定的改革目標(biāo)，造成極大的浪費(fèi)。另外，改革的總方案被人為地肢解為局部的、短期的目標(biāo)，改革的進(jìn)程被無(wú)限期地延長(zhǎng)，由此所造成的時(shí)間成本也不可估量。

(三)縣級(jí)不合理的權(quán)力下放

由于縣級(jí)政府和鎮(zhèn)級(jí)政府在改革中扮演角色的差異，鎮(zhèn)級(jí)往往處于被動(dòng)地位，“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”更是強(qiáng)化了縣級(jí)作為改革主導(dǎo)者的地位?？h級(jí)通常設(shè)計(jì)更加符合自身利益的改革方案而忽略了鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的切實(shí)需求。我們?cè)谡{(diào)研中了解到，鎮(zhèn)級(jí)政府普遍認(rèn)為簡(jiǎn)政放權(quán)已然成為上級(jí)政府部門(mén)“拋包袱”的事情：把“最難執(zhí)行”的事情都下放到鎮(zhèn)級(jí)，然后將“收錢(qián)”的項(xiàng)目保留，直接導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)工作運(yùn)行不順暢，執(zhí)法威信不足、行政效率低下。具體表現(xiàn)為：下放的權(quán)限缺乏相應(yīng)的配套；權(quán)限下放隨意性大，有些直接面對(duì)群眾的事權(quán)卻不予下放，下放的權(quán)限未得到有效的銜接等。更為嚴(yán)重的是，除了執(zhí)行規(guī)定的事權(quán)之外，強(qiáng)鎮(zhèn)改革之后，縣級(jí)部門(mén)還可以借改革之由直接給鎮(zhèn)下達(dá)任務(wù)以轉(zhuǎn)移縣級(jí)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，極大地增加了鎮(zhèn)級(jí)的工作負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重打亂鎮(zhèn)級(jí)政府的日常運(yùn)作，也導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)將工作關(guān)注點(diǎn)放在完成上級(jí)的任務(wù)上，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

三、“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的作用機(jī)制

“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”是縣級(jí)政府對(duì)改革目標(biāo)的“過(guò)濾”或者“加工”，上級(jí)政府的改革精神僅僅得到部分體現(xiàn)；同時(shí)，改革方案植根于官僚體制內(nèi)部，被天然地賦予了合法性；加上縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的角色差異和其他外在因素的推動(dòng)，“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”便由此而生。

(一) 縣鎮(zhèn)關(guān)系：行政資源再分配

周雪光認(rèn)為中國(guó)行政改革面臨的核心難題是權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾，龐大的官僚體制面臨著行政鏈條過(guò)長(zhǎng)所帶來(lái)的高昂交易成本，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制產(chǎn)生威脅*周雪光:《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索》，《開(kāi)放時(shí)代》，2014年第4期。。結(jié)合他的研究，本文認(rèn)為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”正是縣級(jí)政府在以行政壓力為手段的官僚體制之下，主動(dòng)做出的差異性的、地方性的改革探索。這一行為雖然對(duì)官僚體制造成一定的影響，但又因其處在權(quán)威體制所允許的范圍之內(nèi)而被賦予了一定的“合法性”。

從縣鎮(zhèn)兩級(jí)的關(guān)系來(lái)看，縣級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府具有充分的權(quán)威，即便是經(jīng)過(guò)“加工”的改革舉措也能得以實(shí)施，這為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的實(shí)施提供了條件。首先，在行政逐級(jí)發(fā)包和屬地管理的體制下，鎮(zhèn)級(jí)作為基層政府，不得不聽(tīng)從縣級(jí)的命令，承擔(dān)各項(xiàng)任務(wù)*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社2008年版，第54頁(yè)。。其次，自1984年中央將人事任免權(quán)下放到地方之后，縣級(jí)因此獲得了任命鎮(zhèn)級(jí)官員的充分權(quán)威：一方面，極大加強(qiáng)了縣級(jí)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)的干預(yù)力；另一方面，也促使鎮(zhèn)級(jí)干部對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)唯命是從，進(jìn)而又增強(qiáng)了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)使鎮(zhèn)級(jí)官員執(zhí)行各項(xiàng)政策的動(dòng)力。

由于一定的行政權(quán)力在兩級(jí)政府之間存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，“強(qiáng)鎮(zhèn)”在某種程度上意味著“弱縣”。強(qiáng)鎮(zhèn)改革雖然有助于完善鎮(zhèn)級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但卻潛在削弱了縣級(jí)權(quán)力。因此，作為改革具體方案的制定者，縣級(jí)往往出于對(duì)自身利益的維護(hù)，對(duì)改革的方案有所保留、有所調(diào)整。在這個(gè)過(guò)程中，縣級(jí)政府作為實(shí)際操作者，直接決定了改革的政策指向、實(shí)施方案和具體操作等重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，這種既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的特殊身份也為其選擇性行為提供了便利。

(二)被改革者缺位：改革方案不合理

從改革方案制定的主體來(lái)看，鎮(zhèn)級(jí)政府作為社會(huì)管理和基層公共服務(wù)的執(zhí)行者，直接面對(duì)社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)且具有最豐富的基層經(jīng)驗(yàn)，卻無(wú)法參與具體方案的制定，處于被動(dòng)接受的地位。雖然政府間存在著雙向的交流機(jī)制，但在實(shí)際的運(yùn)作中，鎮(zhèn)級(jí)的呼聲往往無(wú)法完整、準(zhǔn)確地向上傳遞。被改革者在制定方案過(guò)程中的缺位也必然導(dǎo)致操作細(xì)則的針對(duì)性不強(qiáng)，淪為改革執(zhí)行者和被改革者之間的博弈，并且這一過(guò)程往往是縣級(jí)向鎮(zhèn)級(jí)單向的任務(wù)輸出，缺少合理的調(diào)節(jié)機(jī)制和反饋機(jī)制。鎮(zhèn)級(jí)通常只能執(zhí)行而不能反對(duì)，其反饋的意見(jiàn)也通常不能及時(shí)被采納?？傊?，鎮(zhèn)級(jí)缺位的改革方案進(jìn)一步擴(kuò)大了“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的空間。

從改革方案本身來(lái)看，大部分改革容易在組織層面建立相應(yīng)制度，但是如何成為具有可操作性的細(xì)則還有一定距離。例如，一些省的簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革指導(dǎo)意見(jiàn)過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏可操作性，地方政府不得不揣摩上面的意圖，從而增加了改革方案的主觀色彩；加上基層實(shí)際情況的復(fù)雜性和多樣性，“一刀切”的做法極易引發(fā)鎮(zhèn)級(jí)官員的不滿，縣級(jí)政府出于外部的壓力也不得不對(duì)改革方案進(jìn)行調(diào)整，由此產(chǎn)生“選擇式”行為；除此之外，有些方案存在諸多可能導(dǎo)致上下級(jí)關(guān)系不清晰的隱患，卻缺少規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。例如，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，一些鎮(zhèn)級(jí)政府被賦予了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，此舉在一定程度上模糊了縣與鎮(zhèn)之間的差別，可能導(dǎo)致一些鎮(zhèn)以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為借口以獲取更多的資金支持與權(quán)力資源?？h級(jí)出于多方面的考慮，最終模糊改革方案的內(nèi)容，加大自身可操作的空間，以穩(wěn)定縣鎮(zhèn)間關(guān)系。由此可見(jiàn)，改革方案設(shè)計(jì)不足，客觀上為“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”創(chuàng)造了條件，甚至成為一種必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。

四、“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的評(píng)價(jià)與政策性建議

“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”突出了縣級(jí)政府在改革過(guò)程中的主導(dǎo)作用，利用其選擇的空間，選擇性地貫徹上級(jí)的改革精神，從而制定具體改革方案。由于該行為植根于自上而下的治理體制內(nèi)部，因而被賦予了一定的合法性。其產(chǎn)生的效應(yīng)是雙向的：一方面它體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)“自上而下”治理模式下的靈活通變，一定程度上推動(dòng)了改革的進(jìn)程；另一方面，由于縣級(jí)政府的主觀色彩以及執(zhí)行過(guò)程中的不順暢導(dǎo)致改革成效甚微。

首先，改革在一定程度上達(dá)到了“強(qiáng)鎮(zhèn)”的目標(biāo)，通過(guò)權(quán)限的下放增強(qiáng)了鎮(zhèn)級(jí)政府的社會(huì)管理能力，提高了地方治理水平和治理能力。但是，并沒(méi)有把鎮(zhèn)級(jí)治理的重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人大量的精力和時(shí)間仍然集中在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)等行為上。一方面，選擇性的行為導(dǎo)致縣級(jí)權(quán)力下放不徹底；另一方面，鎮(zhèn)級(jí)迫于“干部責(zé)任制”和各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的壓力，傾向于著力完成“硬指標(biāo)”而忽略了“軟指標(biāo)”。然而，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的情況下，加強(qiáng)與民生息息相關(guān)的服務(wù)性職能才是基層有效治理的關(guān)鍵所在，“選擇式治理”恰恰忽視了這點(diǎn)。

其次，改革完善了縣鎮(zhèn)兩級(jí)的政府職能劃分，一定程度上完善了治理體系。然而由于縣鎮(zhèn)兩級(jí)在改革過(guò)程中的不對(duì)等地位，縣級(jí)出于內(nèi)外部環(huán)境的壓力，選擇性地執(zhí)行改革精神而導(dǎo)致改革不徹底，并未完全實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。除此之外，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府職能同質(zhì)化現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，管理內(nèi)耗增多，行政成本隨之上升；縣級(jí)引領(lǐng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)治理現(xiàn)代化的能力不強(qiáng)；鎮(zhèn)級(jí)權(quán)力與責(zé)任、公共事務(wù)與人員編制不匹配，鎮(zhèn)級(jí)所承擔(dān)的一些審批和執(zhí)法事務(wù)專業(yè)水準(zhǔn)有所下降，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，監(jiān)管有所弱化等。

值得一提的是，“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”不僅存在于縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的運(yùn)作中，更是我國(guó)中央和地方關(guān)系的一個(gè)縮影。它根本上反映了我國(guó)國(guó)家治理存在的一個(gè)重大缺陷，即沒(méi)有理清地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任的邊界，缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。與之相對(duì)應(yīng)，上級(jí)政府有著對(duì)下級(jí)政府的任意干涉權(quán)，無(wú)形中對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生政治壓力。除此之外，由于中國(guó)的行政體制是向上負(fù)責(zé)制，部分地方政府改革創(chuàng)新的目的是追求短期績(jī)效，長(zhǎng)期來(lái)看可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。提倡“政府創(chuàng)新”的動(dòng)機(jī)是好的，但是調(diào)動(dòng)所有的行政資源去做這件事情未必是好事，可能會(huì)推動(dòng)地方政府“造假”。經(jīng)過(guò)回訪發(fā)現(xiàn)，幾年之后，一些當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的亮點(diǎn)可能早已不復(fù)存在。有些改革短期來(lái)看卓有成效，長(zhǎng)期卻無(wú)法持續(xù)。例如，深圳的網(wǎng)格化管理，將一個(gè)街道很多的組織、官員重新組合，就是為了實(shí)現(xiàn)某一短期目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致制度機(jī)會(huì)主義，難以持久*此部分觀點(diǎn)得益于2014年9月19日浙江莫干山會(huì)議期間，同著名學(xué)者周雪光教授的交流，特此致謝。。

2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！蔽磥?lái)的簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革應(yīng)當(dāng)重視鎮(zhèn)級(jí)治理的合法性，在自下而上探索的同時(shí)，也需要由國(guó)家治理機(jī)制自上而下的推動(dòng)改革，并配套同步舉措。本文的政策性建議如下：

(一)破除改革面臨的體制機(jī)制障礙

第一，《決定》指出，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。未來(lái)改革的核心是賦予鎮(zhèn)級(jí)更為廣泛的公共管理和公共服務(wù)權(quán)力，根本目的在于建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)民眾、企業(yè)和社會(huì)；通過(guò)系列舉措還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)，理順政府和社會(huì)、社區(qū)之間的關(guān)系。繼續(xù)開(kāi)展商事登記制度改革，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，同步推進(jìn)投資領(lǐng)域?qū)徟母锖托滦褪袌?chǎng)監(jiān)管體系研究，構(gòu)建起“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管體系和國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。通過(guò)上述改革，核心內(nèi)容是完善地方政府的治理機(jī)制，明確鎮(zhèn)級(jí)自主權(quán)，擴(kuò)大其相應(yīng)的治理權(quán)力和空間；其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的未來(lái)發(fā)展定位應(yīng)當(dāng)上升到小城鎮(zhèn)建設(shè)的高度，否則將無(wú)法適應(yīng)我國(guó)城市化快速發(fā)展的需求。

第二，突破傳統(tǒng)體制機(jī)制障礙。思考改革背后蘊(yùn)含的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系變遷的邏輯，未來(lái)改革要在鎮(zhèn)級(jí)組織架構(gòu)、決策方式、治理模式等方面進(jìn)行融合與重組。既要有上級(jí)政府下放鎮(zhèn)級(jí)行政審批權(quán)限的縱向簡(jiǎn)政，也要有鎮(zhèn)級(jí)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，將社會(huì)資源納入公共服務(wù)領(lǐng)域的橫向簡(jiǎn)政。改革還要考慮到歷史的因素，即原來(lái)的改革沒(méi)有解決的問(wèn)題。深層次來(lái)看，改革需要破解計(jì)劃型的行政模式與多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的矛盾，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的一系列基礎(chǔ)性制度。要積極培育和扶持社會(huì)組織，引導(dǎo)其健康有序發(fā)展，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政資助，授權(quán)等方式，以優(yōu)化資源配置為準(zhǔn)則，把政府需轉(zhuǎn)移的職能和事項(xiàng)交由市場(chǎng)中介、行業(yè)協(xié)會(huì)、文化團(tuán)體等社會(huì)組織承擔(dān)；健全社區(qū)組織建設(shè)，積極發(fā)展社區(qū)慈善福利會(huì)、外工輔助站等非政府組織，更好發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

(二)明確鎮(zhèn)級(jí)政府的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置

第一，《決定》指出“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。未來(lái)的改革應(yīng)當(dāng)側(cè)重于細(xì)化鎮(zhèn)級(jí)不同部門(mén)的職能，補(bǔ)充必要的編制，而不是精簡(jiǎn)人員。鎮(zhèn)級(jí)政府的職能設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于執(zhí)行，根據(jù)不同類型公共事務(wù)的不同特點(diǎn)合理界定鎮(zhèn)級(jí)政府的職能范圍。還要明確事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系、劃分兩級(jí)政府的收入和支出，重新確定縣、鎮(zhèn)的稅收分成。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，加快鎮(zhèn)級(jí)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理和公共服務(wù)格局。后續(xù)還要使之從直接管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者的角色。通過(guò)優(yōu)化權(quán)責(zé)和資源配置，把職能重疊的可能性降到最低，解決過(guò)去部門(mén)職能交叉、多頭管理、相互扯皮的問(wèn)題，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力。

第二，《決定》提出“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制?！睆V東省在鎮(zhèn)級(jí)政府推行兩塊牌子、一套人馬的黨政合署辦公體制，開(kāi)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革之先河。但是，鎮(zhèn)級(jí)改革的關(guān)鍵在于設(shè)立與其職能行使相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、資源，而非僅僅靠設(shè)立一個(gè)“大部門(mén)”就能解決實(shí)際問(wèn)題，如果不具備相應(yīng)的權(quán)力和資源，部門(mén)再大都無(wú)法達(dá)到改革的真正目的*葉貴仁:《權(quán)威體制下的分散式改革模式研究——以廣東省大部制改革為例》，《學(xué)術(shù)研究》，2013年第3期。。未來(lái)的鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整應(yīng)當(dāng)持一種理性、可行的心態(tài)，不必急于推廣“大部門(mén)”、“少機(jī)構(gòu)”的模式，改革必須因地制宜。不必拘泥于某種固定不變的模式，而應(yīng)一切從實(shí)際出發(fā)，尋找最適合自身的治理模式。

(三)從整體意義上進(jìn)行鎮(zhèn)級(jí)治理的制度設(shè)計(jì)

不能僅僅站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有問(wèn)題的立場(chǎng)思考如何改革，還要考慮到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，從整體上思考相應(yīng)制度設(shè)計(jì)的完整性。為了應(yīng)對(duì)各地不斷變化的行政生態(tài)環(huán)境和不同地方的治理差異，地方政府需要不斷進(jìn)行改革探索。探討因地制宜式的改革方案，盡量避免簡(jiǎn)單的“一刀切”做法。地方政府最大限度地進(jìn)行政策試驗(yàn)，恰恰體現(xiàn)了權(quán)威體制同有效治理之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

從整體意義上探討多元的上下級(jí)地方政府間關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)同省、市(地級(jí))政府之間的直接往來(lái)模式?？傮w上來(lái)看，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)鎮(zhèn)”還是“弱鎮(zhèn)”改革都有問(wèn)題，即無(wú)法預(yù)期改革舉措可能造成的政府間關(guān)系不穩(wěn)定和行政運(yùn)行的失序狀態(tài)，而這是決定改革能否成功的重要因素?？傊?，中央政府要對(duì)各地的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分類，并且在立法上體現(xiàn)各地的差異性，這將大大增強(qiáng)自上而下的政策執(zhí)行力度。

上下聯(lián)動(dòng)，避免出現(xiàn)“下改上不改”的尷尬，下級(jí)政府的改革要同上級(jí)政府的“制度設(shè)計(jì)”相互配合。上級(jí)政府(省級(jí))層面，需要對(duì)地方出現(xiàn)問(wèn)題的根源與本質(zhì)有清醒的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出改革方向；而要將這些改革成效落到實(shí)處，離不開(kāi)地方政府不懈地探索與實(shí)踐。這是一個(gè)不斷循環(huán)反復(fù)的過(guò)程，而要做到在每一次循環(huán)中都有提升，則需要上級(jí)與下級(jí)共同努力?！爸贫仍O(shè)計(jì)”可以給出鎮(zhèn)級(jí)體制改革的總目標(biāo)、原則性要求和改革方向，但是更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)通過(guò)縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府的改革實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)制度設(shè)計(jì)的合理與否。□

(責(zé)任編輯：熊覺(jué))