代表性福利國家社會保障制度改革對中國的啟示

李 杰

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

西方發(fā)達(dá)國家自19世紀(jì)末開始通過立法手段確立并擴(kuò)大了社會保障制度，并于20世紀(jì)中期建立了“福利國家”模式。這一制度模式的安排充分發(fā)揮了“資源配置方式”之一的政府在再分配領(lǐng)域的作用，很大程度地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。但伴隨20世紀(jì)70年代“石油危機(jī)”的來臨，西方福利國家遭遇了嚴(yán)峻的政治、經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，其社會保障制度也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)[1]。20世紀(jì)70年代中期起，福利國家開始通過改革等手段來迎接挑戰(zhàn)和緩解危機(jī)。這些改革既緩解了福利國家的財(cái)政壓力、社會矛盾，也促進(jìn)了社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但與此同時(shí)，改革也產(chǎn)生了諸如貧富分化等新的社會問題。深入分析福利國家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)階段顯得尤為重要。我國社會保障制度正處于初級階段，在福利國家經(jīng)驗(yàn)與改革的啟示下，建設(shè)適合我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會保障制度是當(dāng)前我國的主要任務(wù)。

一、代表性福利國家社會保障制度經(jīng)歷的危機(jī)

福利國家的社會保障作為一種社會制度，對國家的經(jīng)濟(jì)、社會以及社會生活中的各個方面和各個領(lǐng)域有著重大的影響。同時(shí)，隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)已逐漸出現(xiàn)“滯漲”，失業(yè)率長期居高不下，以及日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，社會保障制度面臨著一定程度的危機(jī)。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，社會保障費(fèi)用日益膨脹，政府不堪重負(fù)。近20年來，歐洲各國用于社會保障的支出增加很快，并且人口老齡化情況日益嚴(yán)重，支出國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例日益提高。與此相對的是，社會經(jīng)濟(jì)低速發(fā)展，社會保障發(fā)展的速度超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，社會保障收支嚴(yán)重不平衡，從而造成了社會保障的嚴(yán)重赤字，影響了其經(jīng)濟(jì)復(fù)興的進(jìn)程[2]。

第二，受益存在不公，保障效率受損。公平和效率是影響社會福利的兩個基本因素，是提高社會福利的重要手段。在大多數(shù)的福利國家，社會保障制度對人們的經(jīng)濟(jì)熱情產(chǎn)生了一定的消極影響。在高福利和福利平均化的情況下，人民的工作熱情被減弱，甚至養(yǎng)活了一批懶漢，這種影響主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)投資減少和投資環(huán)境的惡化，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益受損；在社會方面上這種現(xiàn)象的結(jié)果表現(xiàn)為人們更多地追求“生活質(zhì)量”和“閑暇”等后工業(yè)化社會價(jià)值，經(jīng)濟(jì)動力不足。

第三，辦事機(jī)構(gòu)臃腫，官僚主義嚴(yán)重。社會保障作為社會政策，需要大量的組織管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)作。伴隨社會保障項(xiàng)目的增加，社會保障機(jī)構(gòu)確實(shí)需要各級各類專門人才和行政管理人員。但是，這支隊(duì)伍的上層部分逐漸形成了自己的利益集團(tuán)，并且僅有自我生存的唯一目標(biāo)。結(jié)果在社會保障十分關(guān)鍵的保險(xiǎn)環(huán)節(jié)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)林立，內(nèi)部疊床，冗員增加，管理混亂，手續(xù)繁瑣，費(fèi)用上升，官僚主義泛濫。因此，福利國家的社會保險(xiǎn)的支出更高，減少了用于再生產(chǎn)的資金，經(jīng)濟(jì)效率低下，其他企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)加重，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，從而更加加劇了福利的收支失衡現(xiàn)象[3]。

第四，養(yǎng)老以及失業(yè)問題嚴(yán)重。人口老齡化加劇，致使全世界陷入解決老年人資金保障和老年贍養(yǎng)費(fèi)用的困難。人口老齡化的加劇使財(cái)務(wù)危機(jī)日益顯現(xiàn)。老齡化一方面拖累了經(jīng)濟(jì)的增長，另一方面也抬高了福利成本，加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)。失業(yè)問題一直被認(rèn)為是由于福利保障消極影響的主要結(jié)果。一方面，大部分勞動力由于失業(yè)保障的優(yōu)越性造成懶惰特性，另一方面，勞動力成本過高造成福利國家在失業(yè)問題的條件下還會伴隨著用人困難的問題。福利國家在就業(yè)保障和培訓(xùn)管理方面應(yīng)在一定程度上進(jìn)行更周密的規(guī)范與培養(yǎng)。但是，由于政黨更迭對于個人選票的重要性，就業(yè)促進(jìn)政策任重而道遠(yuǎn)。但基于各福利國家都具有此類的問題，各國之間共同探討針對這一問題的解決具有建設(shè)性的意義和價(jià)值，這在一定程度上是一個很現(xiàn)實(shí)和明確的方向。

除此之外，福利國家社會保障制度中的某些條文、規(guī)定還存在一些漏洞和不合理的現(xiàn)象。例如，許多人為享受社會福利，抓住條文漏洞想方設(shè)法少報(bào)收入爭當(dāng)窮人，因而助長偷稅漏稅。這一系列的問題都在向我們表明，福利國家的改革勢在必行。

二、代表性福利國家社會保障制度的改革

（一）英國社會保障制度的改革

英國的社會福利制度改革涉及的領(lǐng)域主要有養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房、衛(wèi)生和其它社會服務(wù)，采取的措施主要包括以下幾個方面：第一，早在1979年撒切爾夫人執(zhí)政以來，便開始對失業(yè)補(bǔ)貼和家庭補(bǔ)貼進(jìn)行改革，為節(jié)省財(cái)政開支，在接下來的日子又相繼削減了一些社會福利支出，爭取小范圍的緩解收支平衡的問題。第二，廢除了國民養(yǎng)老金制度，將年金保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)逐步由國家轉(zhuǎn)向企業(yè)。鼓勵私營企事業(yè)單位進(jìn)一步改善職工養(yǎng)老金制度，完善和普及企業(yè)從國民保險(xiǎn)項(xiàng)目中承包年金保險(xiǎn)的機(jī)制，從而充分發(fā)揮社會的積極性來補(bǔ)充國家養(yǎng)老金的不足[4]。第三，1984年通過了《住房及建房控制法》，推行公房私有化，鼓勵私人擁有住房的政策。政府通過縮短居住年限、提供折扣和低息貸款的優(yōu)惠政策，刺激私人買房，因此政府可縮減大量的住房津貼。同時(shí)，這些政策促進(jìn)了住房的買賣、市場的發(fā)展和資金的流動。第四，在醫(yī)療方面，為解決國立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的效率問題，政府允許地方政府向效益好的私人醫(yī)院撥款；允許醫(yī)生集體開業(yè)參與社會良性競爭，建立成本和效益體系；允許居民自主選擇醫(yī)生；建立醫(yī)療質(zhì)量評價(jià)制度，完善初級醫(yī)療服務(wù)機(jī)制。因此，參加私人醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)大大增加，同時(shí)，國民醫(yī)療制度中從事私人營業(yè)的人數(shù)也有所增加。

（二）法國社會保障制度的改革

對于法國而言，由于福利制度改革關(guān)系到不同階層、行業(yè)和年齡的人的切身利益，所以法國政府的很多改革措施都引起了強(qiáng)烈的社會反應(yīng)和抗議浪潮。法國政府在財(cái)政、社會和政治方面改革難度都非常大。如法國以老齡人和醫(yī)生為代表的選民人數(shù)眾多且醫(yī)生具有較高的社會地位，如果國家大幅度削減福利或進(jìn)行保健制度改革，都將對法國政府選舉產(chǎn)生重大影響。即使在這種困境下，法國也在進(jìn)行改革嘗試與探索，爭取找到“具有法國特色”的改革道路。

法國當(dāng)局曾采取許多開源節(jié)流的措施來壓縮社會保障方面的赤字。如1983年增收各種收入1%的特別稅，1990年征收普遍社會稅，增加疾病保險(xiǎn)稅，從中增加國家收入。法國同時(shí)調(diào)整了公立和私立醫(yī)院布局，增加公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)自主權(quán)，其目的是加強(qiáng)醫(yī)療保健制度的社會管理，減少個人選擇的自由，鼓勵合理用藥，爭取“少花錢、治好病”。從1998年起，政府對藥品促銷增加增值稅，嚴(yán)格控制家庭補(bǔ)貼，延長公務(wù)員獲得全額養(yǎng)老金的工作年限，將目前享受特殊制度的公務(wù)員和一些職業(yè)的公職人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限由37.5年改為40年。經(jīng)過努力，上述改革措施獲得了一些效果，但措施仍屬于治標(biāo)不治本。但法國人能夠意識到改革是長期而復(fù)雜的，所以福利國家的社會保障制度將成為人們長期關(guān)注和解決的重要問題[5]。

（三）德國社會保障制度的改革

德國社會保障制度的調(diào)整與改革受到了經(jīng)濟(jì)全球化、國內(nèi)勞動力市場惡化、人口老齡化以及加入經(jīng)貿(mào)聯(lián)盟等諸多因素的影響。

德國的社會保障制度改革，大致可分為兩個方向：一種是原則上保留現(xiàn)有的制度；一種是進(jìn)行整頓。改革的主要內(nèi)容有：提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，養(yǎng)老金的支出將比照養(yǎng)老金的收支情況；對長期投保的人，養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡從63歲提高至65歲；失業(yè)提前領(lǐng)取養(yǎng)老金者，根據(jù)提前的年限將養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)下降。同時(shí)，德國政府也采取了靈活的養(yǎng)老金、提高保險(xiǎn)費(fèi)率、降低養(yǎng)老金增幅等措施，這些改革也同樣取得了一定的效果。

在對待如何改革、采取怎樣的措施來度過危機(jī)的問題上，由于德國各種政治力量和政治派別的不同，德國形成了較大的社會思潮。其中社民黨在《覺醒與革新——德國邁向21世紀(jì)之路》的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中擬采取的具體措施有：一是開辟就業(yè)領(lǐng)域，如社區(qū)服務(wù)等，使領(lǐng)取失業(yè)和社會救濟(jì)金的人盡快就業(yè)；二是擴(kuò)大投保人范圍；三是建立有期限的老年預(yù)備金，解決2015—2030年間人口老齡化問題；四是進(jìn)行醫(yī)療改革，提高醫(yī)療質(zhì)量和降低醫(yī)療費(fèi)用；五是制定法律修訂案。

綜上所述，社會保障制度經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，逐步形成了一套龐大而復(fù)雜的體系。因此，改革不是一蹴而就的，改革的壓力很大。但是福利國家及社會保障制度的改革是社會各界的共識，改革之路勢在必行[6]。

三、代表性福利國家社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）代表性福利國家社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)福利國家所面臨的福利問題和其采取的改革措施來看，這些國家改革制度的努力大致可歸納為3個方面。

第一，增收節(jié)支。也就是開拓渠道增加財(cái)政收入，分析情勢節(jié)省不必要的開支。西方國家在90年代時(shí)，社會保障和福利費(fèi)用膨脹的矛盾日益激化，要求改革的呼聲高漲。從個人觀點(diǎn)看，老百姓對社會保障和福利的奢望愈來愈高，要求無限保險(xiǎn)；從國家觀點(diǎn)看，政府要求減少開支，削減因此而形成的巨額財(cái)政赤字。為解決如此困境，他們采取的相應(yīng)措施有：提高社會保障的費(fèi)率，增加部分稅率，減少政府社會保障財(cái)政投入。

第二，采取外包政策將保障制度“私有化”，變福利國家為“社會投資國家”。改革后的福利國家制度應(yīng)更重視生活政治措施，強(qiáng)調(diào)授權(quán)，發(fā)揮各種主體的自主性及責(zé)任感。在福利提供上，政府需與非政府組織建立新的伙伴關(guān)系，倡導(dǎo)多元化的福利供給模式，從而盡量縮小國家干預(yù)社會保障的范圍。而政府的職能僅為制定合理的法規(guī)和政策，而運(yùn)轉(zhuǎn)和管理方面則由私人機(jī)構(gòu)代理，其間政府通過法律來維護(hù)社會保障制度市場。

第三，采取“個人賬戶制度”。個人賬戶就是社會的每一個成員都擁有自己的獨(dú)立賬戶，賬戶上詳細(xì)登錄個人的社會保障補(bǔ)貼以及個人基金的利息與增值的回報(bào)。以此種方法刺激勞動者的工作熱情，減少“大鍋飯”現(xiàn)象，培養(yǎng)個人對“勞動光榮、多勞多得”的工作意識[7]。

（二）代表性福利國家社會保障制度改革對中國的啟示

相比歐洲福利國家的百年社會保障發(fā)展歷程，我國的福利社會保障還處于初級階段。我國作為一個人口大國，普遍性的社會保障體系建設(shè)還需要很長一段時(shí)間。為此，我國在社會福利制度的改革建設(shè)過程中，應(yīng)針對中國現(xiàn)存的問題和中國當(dāng)代國情借鑒福利國家的有益經(jīng)驗(yàn)。這些有益經(jīng)驗(yàn)對我國的社會保障制度的建設(shè)有以下幾點(diǎn)啟示：

第一，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段定位方面，社會保障要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相適應(yīng)。我國處于社會主義初級階段，工業(yè)化程度遠(yuǎn)低于西方國家，因而我國的社會保障制度應(yīng)避免設(shè)定理想化、高水平的“結(jié)果平等、范圍普遍”的錯誤目標(biāo)[8]。比照福利國家，我國不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而片面發(fā)展社會保障。否則一旦遭遇經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)期，在職勞動者收入極速減少，則社會保障的來源就會減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，我國的國民經(jīng)濟(jì)和整個國家的福利事業(yè)都將會陷入困境。

第二，加強(qiáng)福利立法，推動社會福利法制化與規(guī)范化。目前，我國的社會保障具有非法制化的特點(diǎn)。然而社會福利走向法制化，是社會文明進(jìn)步的一個標(biāo)志。通過法律規(guī)定福利的供給，是社會福利制度化的基本要求。歐洲福利國家社會保障制度的建立和完善大多以健全的法制作為基礎(chǔ)，每一項(xiàng)制度的推行和修改都有相應(yīng)的法律制度為依據(jù)，因而它們的社會保障制度較為完善。對于我國，我們一方面應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對已出臺的法律、法規(guī)進(jìn)行修正；另一方面要補(bǔ)充制定新的福利法，形成與我國市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的福利社會保障體系，加強(qiáng)規(guī)范社會保障基金的管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。

第三，擴(kuò)寬籌資渠道，實(shí)現(xiàn)社會保障基金的來源多樣化。資金問題是社會福利保障制度的核心問題，它的籌集、使用與管理關(guān)系著國家社會保障制度的發(fā)展。我國的社會保障資金目前不僅來源單一，并且籌集起來困難，不能足額到位。在此情況下，為避免福利國家單純依賴政府財(cái)政支出，維持龐大的社會保障體制，我國應(yīng)積極實(shí)行多樣化的籌資模式。具體來說，可實(shí)行部分積累制為主，現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制并存，與個人賬戶、捐獻(xiàn)、發(fā)行彩票和可有效降低勞動和管理成本的志愿者服務(wù)等形式相結(jié)合的多種來源渠道的社會福利保障基金的籌措模式。只有這樣，才能滿足人們對提高生活質(zhì)量的要求。

第四，強(qiáng)制與自由參與并舉，合理確定政府在福利保障中的責(zé)任作用。我國的生產(chǎn)力水平還很低下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不足夠強(qiáng)，各項(xiàng)國家建設(shè)任務(wù)很重。因此，政府不可能承擔(dān)全部的社會保障的內(nèi)容，這就決定了政府的社會保障起的是基礎(chǔ)性的作用，即解決國民在遭遇收入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的基本生活問題。因此，發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)或其它保障制度就顯得尤為重要。國家應(yīng)盡可能減少干預(yù)，防止福利國家出現(xiàn)的工作消極情緒以及由于個人對國家的過分依賴而喪失獨(dú)立精神。北歐國家保障制度改革中為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)而引入社會團(tuán)體、私營部門等非政府機(jī)構(gòu)的做法，值得我國借鑒。

我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)還不很發(fā)達(dá)，要實(shí)行西方國家那樣的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠鐣呤遣滑F(xiàn)實(shí)的，從高福利國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，也是不必要的。因此，建立和健全社會保障制度，應(yīng)該從我國的國情與國力出發(fā)，社會保障資金要改變過去全部由國家包辦的方法，新的社會保障制度要與家庭、鄰里間的互助互濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)相結(jié)合。

[1]與瑞紅.福利國家制度的發(fā)展歷程及對我國的啟示[J].北京：科教導(dǎo)刊，2010（9）：161-163.

[2]陳帥.福利國家新的不公平及其對策研究[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（11）：9-13.

[3]張紅霞.北歐國家福利制度改革的反思及啟示[J].當(dāng)代世界與社會主義，2OO8：36-38.

[4]周宏.福利國家向何處去[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：165-170.

[5]尚慶飛，宋書琴.從積極福利到社會投資型國家——吉登斯福利國家概念初探[J].淮陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（10）：11-12.

[6]許光.歐洲福利國家改革對我國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2007：43-46.

[7]RICHARD C.LEONE and GRGE ANRIG，JR.Social security reform 1999 The century foundation perss[M].New York，2003：237-242.

[8]李珍.社會保障理論[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2002：45-46.