南昌市村務監(jiān)督機制現(xiàn)狀調(diào)查

王華武杜玉琴高星李加慶

（1.中共青山湖區(qū)委組織部，江西 南昌 330029；2.中共新建區(qū)委組織部，江西 新建 330100；3.南昌市民政局，江西 南昌 330008；4.南昌市青云譜區(qū)京山街辦，江西 南昌 330000）

中央政治局常委、中央書記處書記劉云山同志在2015年6月5日至6日召開的全國農(nóng)村基層黨建工作座談會上指出，“健全村務監(jiān)督機制，是推進基層民主管理、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化的重要內(nèi)容?！?012年9月，南昌市全面啟動村務監(jiān)督委員會建設，在全市1159個行政村建立了村務監(jiān)督委員會。三年來，村務監(jiān)督委員會實際運行效果如何？村務監(jiān)督工作面臨怎樣的困難和問題？今后怎樣加強村務監(jiān)督委員會工作？為了解南昌市村務監(jiān)督委員會運行狀況，市委黨校46期青干班第2組學員在南昌市五個涉農(nóng)縣區(qū)中，每個縣區(qū)選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調(diào)研點，分別選取了南昌縣蓮塘鎮(zhèn)、新建縣聯(lián)圩鎮(zhèn)、進賢縣衙前鄉(xiāng)、安義縣東陽鎮(zhèn)、青山湖區(qū)湖坊鎮(zhèn)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為此次調(diào)研點，進行了調(diào)研。

一、現(xiàn)狀及評價

（一）現(xiàn)狀

村務監(jiān)督委員會是由村民會議或村民代表大會依法選舉產(chǎn)生的村民自治組織之一，其職能是村務監(jiān)督。1998年11月4日第九屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，沒有明確村務監(jiān)督機構。2010年10月28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議，對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了修訂，新增了第32條，提出“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構”，并對村務監(jiān)督機構人員組成和產(chǎn)生等作了明確規(guī)定。為落實這一規(guī)定，2011年9月29日江西省第十一屆人大常委會第二十七次會議通過的《江西省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，進一步明確“村應當設立由三人或者五人組成的村務監(jiān)督機構?！保ǖ?0條），也對村務監(jiān)督機構設置進行了再明確。2012年9月，南昌市將全市村務監(jiān)督機構正式定名為“村務監(jiān)督委員會”，由市紀委、市委組織部、市監(jiān)察局、市民政局、市財政局聯(lián)合下發(fā)了《關于〈建立村務監(jiān)督委員會的實施方案〉的通知》(洪紀字[2012]65號)文件，在全市正式部署建立村務監(jiān)督委員會，同時撤銷村務監(jiān)督小組、民主理財小組，由村務監(jiān)督委員會全面負責村務監(jiān)督職能。至此，村務監(jiān)督委員會在南昌地區(qū)全面建立。

（二）基本評價

通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，推行村務監(jiān)督委員會，對加強農(nóng)村社會事務管理，推進農(nóng)村基層黨風廉政建設，保障農(nóng)民群眾的知情權、決策權、管理權和監(jiān)督權，進一步強化村級自我組織、自我管理、自我監(jiān)督功能，加強村級事務民主化、規(guī)范化、制度化管理等方面，具有極其重要的作用。全市村務監(jiān)督委員會總體情況良好，“有架子、有路子、有底子、有果子”。

一是實現(xiàn)了組織全覆蓋，搭好了“架子”。此次抽取的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有行政村67個，建立村務監(jiān)督委員會67個，村務監(jiān)督委員會成員計297人，平均每村3-5人。在村務監(jiān)督委員會的人員結構上也較為合理。在調(diào)研中，我們通過相關部門了解到，目前全市各縣區(qū)村務監(jiān)督委員會均已按要求建立。

二是機制運行相對正常，走順了“路子”。此次調(diào)研的67個行政村中，村務監(jiān)督委員會能夠集中辦公履行監(jiān)督職責的占94%；村務監(jiān)督委員會成員能夠列席村級重要會議履行監(jiān)督職責的占95.5%；村務監(jiān)督委員會與村“兩委”每季度至少雙向通報一次工作的占92.5%；能夠正常向村民代表會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報告工作的占88%。在座談中，有的村干部反映，村務監(jiān)督委員會能夠?qū)Υ寮壷匾聞者M行監(jiān)督，當好維護集體利益的“監(jiān)督員”；能夠與反映問題的群眾進行溝通，當好維護穩(wěn)定的“協(xié)調(diào)員”；能夠積極收集社情民意，當好加強溝通的“信息員”。

三是保障措施比較到位，打牢了“底子”。此次調(diào)研抽樣調(diào)查點中，大部分行政村做到了“六有即有人員、有牌子、有印章、有辦公場所、有工作制度、有履職記錄”?；韭鋵嵙苏`工補貼，如湖坊鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)定村務監(jiān)督委員會主任誤工補貼每月不高于300元，成員每月不高于200元。聯(lián)圩、東陽、衙前、蓮塘等鎮(zhèn)分別按照每次30至50元不等的標準，根據(jù)村務監(jiān)督委員會實際情況進行補貼。這些措施的落實，有力地保障了村務監(jiān)督委員會履職盡責。

四是參與監(jiān)管初見成效，結出了“果子”。在與有關人員座談過程中，不少人反映，通過把公益事業(yè)列入村務監(jiān)督委員會工作內(nèi)容，鞏固了群眾基礎；通過村務監(jiān)督委員會嚴格把關，加強了村集體“三資”管理；通過全程監(jiān)督村務，使集體經(jīng)濟活力倍增?！瓣柟庹铡笔勾鍎毡O(jiān)督委員會成為百姓的“公平秤”。

二、存在問題及原因分析

三年來，南昌地區(qū)的村務監(jiān)督委員會工作有進展、有亮點、有成效，但在調(diào)研和座談過程中，也發(fā)現(xiàn)村務監(jiān)督委員會運行過程中存在著一些問題。主要是四個方面：

（一）重要地位沒有得到充分凸顯。推進村務監(jiān)督委員會建設以來，雖然村務監(jiān)督委員會組織建設實現(xiàn)了全覆蓋，但對村務監(jiān)督委員會的重視程度明顯不夠。2014年全省村“兩委”換屆也沒有對村務監(jiān)督委員會成員進行相應培訓。2012年9月村務監(jiān)督委員會建立以后，規(guī)定要求的每年一次培訓，沒有落實到位。尤其是縣區(qū)村務監(jiān)督工作原來明確由紀委牽頭，隨著紀委職能“三轉”，村村務監(jiān)督委員會沒有明確在縣區(qū)具體由哪個單位牽頭負責指導。存在著紀檢、民政、經(jīng)管三個分管領導都管又都不完全管的局面。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民代表會議、村務監(jiān)督委員會等配套組織建設缺乏應有的力度，對村務監(jiān)督委員會放任自流，聽之任之。有的村“兩委”干部沒有按規(guī)定落實相關政策。尤其是沒有很好地落實縣、鄉(xiāng)兩級應將村務監(jiān)督委員會成員的誤工補貼列入財政預算，而是由村集體自行決定補貼發(fā)放對象和范圍，使村務監(jiān)督委員會在實際工作中受到掣肘、牽制，難以發(fā)力。

（二）職能定位沒有細化明確。雖然市里下發(fā)的《關于〈建立村務監(jiān)督委員會的實施方案〉的通知》中，明確了村務監(jiān)督委員會職責、權利、義務等，但各鎮(zhèn)村工作的實際情況不一，村務監(jiān)督委員會的教育培訓由哪里組織，培訓什么內(nèi)容，對村級財務是否要進行監(jiān)管，與其它相關聯(lián)的組織是什么關系等還沒有明確。由此給村務監(jiān)督委員會的工作帶來很多問題。一是職能簡化。最常見的問題是，有的地方把村務監(jiān)督委員會的職責簡化為財務監(jiān)督，每個季度集中在村里收支的票據(jù)上加蓋下章子，就算履責了。二是職能異化。有的村書記、主任“一肩挑”，存在黨務和村務有時難區(qū)分的情況，出現(xiàn)村務監(jiān)督委員會對黨務工作能否實施監(jiān)督存在空白等情況。有的村務監(jiān)督委員會對村委會的決策過程不是在監(jiān)督，而是在執(zhí)行。三是職能泛化。根據(jù)市里有關規(guī)定，村務監(jiān)督委員會工作范圍寬泛。它的主要職責包括對村“兩委”執(zhí)行黨的路線、方針、政策及本村各項管理制度情況、對村民（代表）會議討論決定的事項的執(zhí)行情況、對村集體資金收支和資產(chǎn)資源處置、對村干部權力行使等方面進行監(jiān)督。這些工作業(yè)務涉及面比較廣，且涉及業(yè)務部門比較多。既造成了村務監(jiān)督委員會工作無所適從、“難以下口”，又因為沒有明確細化各業(yè)務指導部門的工作職責，以致于業(yè)務指導難以落實到位。

（三）履職水平參差不齊。要把村級的人、財、物監(jiān)管好，業(yè)務水平很重要。但從調(diào)研情況看，存在幾個問題：一是人員整體素質(zhì)仍然偏低。有的村務監(jiān)督委員會成員，主要由一些年紀大的老黨員、老干部參與，其文化水平、財會和法律知識跟不上工作需要。有的村務監(jiān)督委員會只有一個主任或者當過會計的成員監(jiān)管到一部分村務，其他成員對怎么監(jiān)管都不是很內(nèi)行。二是履職能力難以適應要求。就村務監(jiān)督委員會工作內(nèi)容而言，財務監(jiān)管相對較嚴較容易，但對資產(chǎn)、資源的監(jiān)管，對人、事監(jiān)管的水平，每個樣本點有很大差距。這些情況，一方面是由于當前全市村級事務發(fā)生巨大變化，如征地拆遷、還建安置在以前較少有。另一方面與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村的發(fā)展不平衡也有關。三是教育培訓沒有跟上。目前區(qū)、鄉(xiāng)兩級雖然在一開始組織相應的培訓，但存在著教育質(zhì)量不高，內(nèi)容針對性不強，培訓時間短以及教、學不相長的問題，經(jīng)常性培訓制度沒落實到位。

（四）工作積極性普遍不高。村務監(jiān)督委員會成員有的對村務監(jiān)督工作認識不深，主動開展工作的積極性不高，存在“出工不出力”、“出工出不了力”、“既不出工也不出力”等現(xiàn)象。出現(xiàn)這一問題的原因，有著現(xiàn)實因素。一方面，現(xiàn)在農(nóng)村雇工一天平均收入是100元左右，而村務監(jiān)督委員會除個別鎮(zhèn)規(guī)定了固定的誤工補貼外，其他基本是按出勤情況計給補貼，沒有固定報酬，如果工作量太大，往往會影響其務農(nóng)、務工，必定會降低其工作積極性，年富力強、文化水平較高的中青年也就不愿意做村務監(jiān)督委員會工作。這次抽樣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村務監(jiān)督委員會中平均年齡為54.3歲，65歲及以上人員達21.5%，如安義縣東陽鎮(zhèn)、新建縣聯(lián)圩鎮(zhèn)和進賢縣衙前鄉(xiāng)等偏遠農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年輕人外出務工較多，村里大多是老年人留守。另一方面，農(nóng)村人與人相互之間比較熟悉，家族關系、姻親關系、同學關系等等，錯綜復雜，加之，能當上村干部的人，在地方上都有一定影響力，掌握了一定的人脈資源。在這種情況，村務監(jiān)督委員會有時難以打破情面，難以監(jiān)督。如遇到比較強勢、作風霸道的村干部，有的村務監(jiān)督委員會甚至是不敢監(jiān)督。如，原昌東工業(yè)區(qū)石橋村書記熊某，按當?shù)厝苏f法，他是“打出來的”，在村里，此人說一不二，為所欲為，最終因貪污100多萬被判刑。對這種人，村務監(jiān)督委員會確實是不敢監(jiān)督，怕惹麻煩，怕打擊報復。

三、對策及建議

基層是與人民群眾直接打交道的最底層，是基礎，是穩(wěn)定器。“基礎不牢，地動山搖”。習近平總書記2014年1月20日在黨的群眾路線教育實踐活動第一批總結暨第二批部署會議上指出，有的群眾說“老虎”離得太遠，但“蒼蠅”每天撲面。這就告訴我們，必須著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題。推進村務監(jiān)督委員會，健全完善村民自治體系的內(nèi)生監(jiān)督機制，從源頭防控農(nóng)村基層腐敗問題，至關重要。

1.加強對村務監(jiān)督委員會的管理。重點是補充完善村務監(jiān)督委員會相關規(guī)定，抓緊出臺《南昌市村務監(jiān)督委員會管理辦法》，規(guī)范村務監(jiān)督委員會管理。首先，要明確管理的責任主體。在縣區(qū)紀委“三轉”的大背景下，從村務來看，涉及民政的事務較多，建議縣區(qū)明確由紀委或民政部門牽頭管理，其它職能部門明確配合職責；鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜由紀委歸口為宜，民政、經(jīng)管、財政等配合。其次，明確區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村務監(jiān)督委員會監(jiān)管職責權利。尤其是要明確縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級民政的管理職責和協(xié)調(diào)職責，以及各縣區(qū)涉及到農(nóng)村黨風廉政建設的較多的職能單位相應的職責，如財政、審計、經(jīng)管等職能單位對農(nóng)村“三資”管理的職責。同時，縣鄉(xiāng)兩級要適時加強督促檢查，既可以提高村務監(jiān)督委員會的履職效能，又可提高他們履職的能力和業(yè)務水平。第三，加強部門聯(lián)合監(jiān)管，提高村務監(jiān)督委員會履職水平。村務監(jiān)督委員會履職確實存在著很多不規(guī)范的地方和很多不好辦的事情，各縣區(qū)定期把涉及到重要工作的部門聯(lián)合起來進行指導性監(jiān)管，進一步明晰事情哪些該管，哪些不該管，出現(xiàn)的新問題如何加以解決，以便進一步加以修訂和完善，把工作抓得更好、更切合實際。

2.明確村務監(jiān)督委員會職能定位。在定位方面，通過調(diào)研，結合南昌地區(qū)農(nóng)村基層工作實際情況，我們認為村務監(jiān)督委員會的基本定位應該是：村務監(jiān)督委員會是在中國共產(chǎn)黨領導下的對村務進行監(jiān)督的群眾自治組織，在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委為骨干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政、財政、經(jīng)管等機構組成的農(nóng)村黨風廉政建設領導小組指導下和村黨支部的領導下開展工作，對廣大村民負責，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村務監(jiān)督委員會進行考核評估。為此，建議以市委名義出臺《南昌市村務監(jiān)督委員會管理辦法》的同時，給村務監(jiān)督委員會準確定位，并進一步建立和完善《村務監(jiān)督委員會工作制度》、《村務監(jiān)督委員會工作職責》、《村務監(jiān)督委員會權利和義務》、《村務監(jiān)督委員會選舉辦法》等，對村務監(jiān)督委員會的權利、義務、工作職責、法律保護、工作制度、誤工補貼（宜明確補貼上、下限）等加以統(tǒng)一，用制度把村務監(jiān)督委員會的地位性質(zhì)和具體職能權利進行具體化，并明確與各種組織的關系。各縣區(qū)可因地制宜，進一步明確具體細則。

3.加大教育培訓力度。提升村務監(jiān)督委員會工作水平，關鍵在培訓。首先要保證培訓的時間。認真落實每年一次系統(tǒng)培訓的工作制度，同時明確規(guī)定基本的培訓時間。各縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本地的實際情況，在重大任務和中心工作上再抽一定的時間給予相關業(yè)務的培訓。其次要保證教學的質(zhì)量。縣鄉(xiāng)兩級要根據(jù)本地主要任務和中心工作有針對性的培訓，要組織有一線工作經(jīng)驗的專業(yè)人員進行備課交流，提高教學質(zhì)量。第三要保證培訓的重點。縣區(qū)級培訓要點面結合，內(nèi)容上側重于“三資”管理，把其它監(jiān)管事項作簡單介紹，人員培訓要以村務監(jiān)督委員會主任為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在培訓對象上要以村務監(jiān)督委員會成員為主，內(nèi)容側重于干部的工作和生活作風建設，明確怎樣進行監(jiān)督、監(jiān)督什么、出現(xiàn)問題怎么處置。哪些事不能干涉，哪些事必須監(jiān)督，不能干涉的事干涉了如何處置，要監(jiān)督的事沒有介入監(jiān)督怎么問責，加強他們反腐倡廉意識理念，提高其工作水平和業(yè)務素質(zhì)，在可操作性的監(jiān)管上下功夫。教育培訓切忌蜻蜓點水、面面俱到和脫離實際。

4.加強村務監(jiān)督工作各項保障。結合《關于<建立村務監(jiān)督委員會的實施方案>的通知》相關規(guī)定，重點是要做到“五落實”，真正為村務監(jiān)督委員會順暢運行提供堅強保障：一要落實“六有”。村務監(jiān)督委員會按規(guī)定設置專門的辦公場所，配備基本的辦公設備，人員、牌子、印章、制度要全部到位。二要落實經(jīng)濟待遇。縣、鄉(xiāng)兩級要落實“將村務監(jiān)督委員會成員的誤工補貼列入財政預算”的要求，并進一步明確補貼標準。建議參照湖坊鎮(zhèn)做法，全市統(tǒng)一標準，村務監(jiān)督委員會主任和成員誤工補貼標準確定在每月300元、200元兩個檔次，以便充分調(diào)動工作積極性。三要落實評優(yōu)激勵機制?？h區(qū)每兩年開展一次“人民滿意的監(jiān)督委員會”評選活動，真正對成績突出的給予獎勵，以有效激勵。四要落實制度保障。重點落實好村務情況分析、村務監(jiān)督工作定期報告、年度考核激勵機制，列席村委會工作會議、村黨組織有關會議制度，以及定期主持對村干部評議制度，使村務監(jiān)督委員會運行更加規(guī)范。五要落實履職支持。在村務監(jiān)督委員會遇到困難，難以履行合法、有效的監(jiān)督時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要給予大力支持；在村務監(jiān)督委員會反映村干部違紀違法問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委要及時調(diào)查處理，為村務監(jiān)督委員會撐腰打氣，便于理直氣壯地開展工作。

綜上，調(diào)研組認為，村務監(jiān)督要努力實現(xiàn)“三個轉變”，從“要我監(jiān)督”轉變?yōu)椤拔乙O(jiān)督”，從“階段監(jiān)督”轉變?yōu)椤俺B(tài)監(jiān)督”，從“一元監(jiān)督”轉變?yōu)椤岸嘣O(jiān)督”。村務監(jiān)督委員會從成立到逐步完善，再到正常運行，需要一個過程，不可能一蹴而就，必須從基礎抓起，持之以恒，不斷地鞏固、加強、完善，最終“會監(jiān)督、常監(jiān)督、敢監(jiān)督、強監(jiān)督”，真正讓村務在陽光下運行。