論重構(gòu)中央與地方政府事權(quán)劃分的法治化路徑

張曉寧

（中共中央黨校，北京 100091）

新中國(guó)成立前后中央與地方的關(guān)系時(shí)松時(shí)緊，變動(dòng)不居是常態(tài)，進(jìn)入改革開放后，縱向政府間的事權(quán)關(guān)系經(jīng)過一系列調(diào)整，有所好轉(zhuǎn)，漸趨科學(xué)化和規(guī)范化。但是，中央與地方事權(quán)的矛盾并未消失，沖突依然存在，縱向政府間的事權(quán)劃分面臨些許困境。為此，關(guān)于深化改革的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，我國(guó)要明確事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。關(guān)于依法治國(guó)的十八屆四中全會(huì)在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”板塊提出“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，意義重大。

一、問題及意義

事權(quán)，也可謂職權(quán)，指處理事情的能力或權(quán)力。這是事權(quán)本身所具有的基本含義。政府事權(quán)是指政府行使法律授予的職權(quán)進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)的管理。中央與地方政府各自所劃分的事權(quán)因?yàn)閷?shí)力和區(qū)域范圍上的區(qū)別，各有側(cè)重。

在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，中央對(duì)事權(quán)劃分的科學(xué)展望是：一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。自分稅制改革以來，大幅度地提高了中央一級(jí)政府的財(cái)政收入，在總體比重中占幅巨大，中央政府的宏觀調(diào)控能力顯著提升，同時(shí)也釋放了地方政府的活力，地方政府的可支配收入越來越可觀，社會(huì)公共管理能力得到明顯改善，中央和地方之間事權(quán)關(guān)系似乎秩序井然、有條不紊。但深入觀察之，縱向政府間的事權(quán)劃分仍然面臨重重困境，一些問題亟待解決：

（一）政府“越位”與“缺位”并存。“法無授權(quán)不可為”和“法無禁止即可為”，這可以作為政府與市場(chǎng)界限劃分的一般準(zhǔn)則?，F(xiàn)實(shí)是政府干預(yù)市場(chǎng)的行為時(shí)有發(fā)生?！霸轿弧敝饕憩F(xiàn)在：一方面一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府頻繁出手，導(dǎo)致行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)而生態(tài)惡化；另一方面，能力比較低的政府行使著高層級(jí)政府的職能，權(quán)責(zé)不相匹配。政府“缺位”在于對(duì)一些基礎(chǔ)的、公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足。主要是基礎(chǔ)教育、環(huán)境衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、三農(nóng)等?；A(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)以及過熱投資，擠占了基礎(chǔ)和公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政空間，削弱了政府保障國(guó)計(jì)民生的能力。

（二）政府公共服務(wù)不到位。前面我們對(duì)政府事權(quán)的定義落腳點(diǎn)在“管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力”上。十八大以來，我國(guó)政府逐漸加大了對(duì)基本公共服務(wù)的投入，然而總體而言，中央與地方的事權(quán)還是以經(jīng)濟(jì)總量為重心?，F(xiàn)如今，以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的縱向政府間關(guān)系面臨轉(zhuǎn)型的問題。如果繼續(xù)保持對(duì)GDP的熱度追求，卻對(duì)公共物品的供應(yīng)呈現(xiàn)不足，漠視對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建，那么政府的公共服務(wù)能力將大打折扣。政府的公共服務(wù)職能不到位，客觀上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)基本服務(wù)均等化也可能成為空談。

（三）政府間事權(quán)劃分不清晰。我國(guó)政府層級(jí)為五級(jí)，比一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更為復(fù)雜，且縱向政府間的職能、職權(quán)范圍呈現(xiàn)嚴(yán)重的同質(zhì)化和一致性。雖然我們有憲法和立法法等基本法律，事權(quán)劃分有一定法律依據(jù)，但各級(jí)政府事務(wù)的性質(zhì)差別并不大（國(guó)防建設(shè)、對(duì)外事務(wù)是例外），地方政府的事權(quán)幾乎是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化。另外，中央與地方共管事項(xiàng)較多，交叉嚴(yán)重，導(dǎo)致“中央出錢干地方事，地方出錢干中央事”。這種不合理轉(zhuǎn)嫁和置換使得一些政府主體推諉拖拉，辦事效率低下，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)和效果。

因此，我們要積極探索中央與地方政府間事權(quán)劃分的新模式，即促使我國(guó)的事權(quán)劃分呈現(xiàn)規(guī)范化、法律化。推進(jìn)政府間事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國(guó)家治理的本質(zhì)要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代國(guó)家治理要求對(duì)國(guó)家公共權(quán)力的邊界進(jìn)行科學(xué)的界定。國(guó)家公共權(quán)力的縱向配置就是事權(quán)劃分。引導(dǎo)并推進(jìn)中央與地方政府的事權(quán)規(guī)范化和法律化，有助于形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、權(quán)責(zé)一致、法律保障的國(guó)家權(quán)力縱向配置體系，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

推進(jìn)政府間事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化，是建設(shè)法治政府和依法治國(guó)的根本遵循。其基本方略，內(nèi)在地要求政府間事權(quán)的劃分必須遵循法治化的制度和路徑安排，更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

那么，推進(jìn)政府間事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化，以法治分權(quán)的模式主導(dǎo)我國(guó)中央與地方政府間的事權(quán)改革有何法學(xué)基礎(chǔ)或者理論淵源？

二、建構(gòu)中央與地方政府事權(quán)劃分模式的政治學(xué)基礎(chǔ)

自建國(guó)以來，我國(guó)的事權(quán)制度進(jìn)行了數(shù)十次變革,事權(quán)的劃分依據(jù)多是政策和紅頭文件,而不是依憲法或基本法律的規(guī)定。因此，中央與地方之間的事權(quán)劃分必須摒棄行政命令分權(quán)的老路，轉(zhuǎn)而走由憲法或憲法性法律文件明確事權(quán)的法治化路徑。

（一）契約意識(shí)

契約大致有兩層含義。一種意義上我們把它理解為民事契約，也就是合同。在政治學(xué)學(xué)者尤其是法理學(xué)學(xué)者那里，他們理解的契約是一種授權(quán)協(xié)議，稱謂社會(huì)契約。往往是人民放棄自己的部分權(quán)利，為組建國(guó)家和政府所達(dá)成的協(xié)議；或者是人民委托國(guó)家或政府行使管理國(guó)家和社會(huì)職能的授權(quán)協(xié)議。

社會(huì)契約的觀念從一個(gè)新的角度強(qiáng)化了民主政治理念，成為憲政的思想基礎(chǔ)。依照契約社會(huì)的原則，享有自然權(quán)利的公民交出其中的一部分由自己的政治代理人行使，并給政府代理人規(guī)定了權(quán)力的限制和行使權(quán)力的程序，并保留了撤回委托的權(quán)力。建設(shè)法治社會(huì)必須確立起契約精神，并以契約精神作為意識(shí)基礎(chǔ)。中央與地方政府間的事權(quán)劃分以法律來確立不同層級(jí)政府責(zé)任與權(quán)力的契約。這個(gè)契約從理論研究和紙面定義到真正實(shí)施需要政府尊重契約，遵守承諾。因此，政府間事權(quán)劃分必須確立契約意識(shí)和合同精神。這是事權(quán)劃分法治化得以形成必需的前提。

（二）法治精神

法治的根本使命在于約束權(quán)力，防止權(quán)力的濫用，反對(duì)權(quán)力的極端化。事權(quán)是政府執(zhí)行法律的權(quán)力，也是政府治理社會(huì)的權(quán)力。這種權(quán)力具有特殊廣泛性和公益性，既不能被隨便享有也不能被隨意行使。通過法律來配置事權(quán)是最明確、最規(guī)范的方式。在法治的理念中，沒有對(duì)于權(quán)力的約束就沒有法治。法治建設(shè)的根本方面是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的法治化，為建立法治國(guó)家而努力。對(duì)事權(quán)劃分進(jìn)行法律上的配置，是建立行政法治的第一步，而后事權(quán)的法律監(jiān)督都可以繼續(xù)進(jìn)行，這事關(guān)整個(gè)行政權(quán)力運(yùn)行的法治化狀況，也事關(guān)整個(gè)法治建設(shè)的成敗。

（三）人民民主

一般來說，法治是目標(biāo)，當(dāng)然是正確的。但是，相對(duì)于民主來說，法治則是工具，法治最終要服務(wù)于民主。行政權(quán)力在直接的意義上，是國(guó)家的；在終極的意義上，是人民的。人民是權(quán)力的來源，也就決定了權(quán)力必須歸屬于人民。人民作為一個(gè)整體如何來左右權(quán)力的運(yùn)行，如何來考察權(quán)力的運(yùn)行狀況，這不是沒有標(biāo)準(zhǔn)和尺度的。這些標(biāo)準(zhǔn)和尺度最重要的就是法律的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。法律對(duì)于任何權(quán)力的配置都是人民對(duì)于權(quán)力進(jìn)行處置的第一步，也是人民在其后對(duì)權(quán)力的運(yùn)行狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。對(duì)于事權(quán)也同樣如此。

國(guó)家的事權(quán)，千百萬的人民是無法來集體行使的。他們必須委托他們所信賴的政府來行使。政府行使什么權(quán)力、多大范圍、多大效力的權(quán)力都是由人民確定。人民確定權(quán)力的內(nèi)容、范圍、效力的手段就是立法。通過選舉代表，制定法律來對(duì)權(quán)力進(jìn)行確定。通過立法來配置行政權(quán)力，進(jìn)行事權(quán)的劃分，實(shí)際上是人民當(dāng)家做主的體現(xiàn)，也是人民掌控權(quán)力的重要方式。它體現(xiàn)的是人民民主，體現(xiàn)的是人民如何以國(guó)家和社會(huì)主人的身份來設(shè)定事權(quán)劃分、考察事權(quán)劃分和監(jiān)督事權(quán)劃分。對(duì)于事權(quán)的依法劃分，是在事權(quán)上實(shí)行人民民主的第一步。依法劃分事權(quán)的民主意義，不容忽視。

三、以法治化路徑建構(gòu)中央與地方政府事權(quán)劃分的具體建議

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家做出了全方位的戰(zhàn)略部署。以此為契機(jī)，我們要加強(qiáng)中央與地方、行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)和密切配合，高舉法治的大旗，以法治思維貫穿事權(quán)關(guān)系改革始末，注重培育和發(fā)展全社會(huì)的契約精神，把人民民主落實(shí)到位，積極推進(jìn)政府事權(quán)劃分的規(guī)范化、法律化。

（一）事權(quán)與立法權(quán)相匹配，建立健全“負(fù)面清單”制度。

對(duì)立法法進(jìn)行修改，賦予地方適當(dāng)立法權(quán)。十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了修改立法法的決定。新立法法賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)并規(guī)范授權(quán)立法。明確設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限和范圍，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”可以制定地方性法規(guī)。無疑是對(duì)一些政府在社會(huì)管理中不作為或者隨意作為進(jìn)行依法規(guī)制，確定了一級(jí)政府的行為邊界。地方政府以立法權(quán)為依歸，使得地方事權(quán)有法可依，有法必依，地方事權(quán)在法律的軌道上運(yùn)行。地方政府的事權(quán)與立法權(quán)相匹配。

李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院的一次廉政工作會(huì)議上告誡政府不要過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，否則將增加交易成本、滋生腐敗。從民主的性質(zhì)上看，法治就是確保政府權(quán)力到位而不越位的重要手段。因?yàn)檎娜蔽痪褪鞘?，越位就是侵?quán)。判斷政府缺位與越位以及失職與侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是法律。因此，必須推進(jìn)政府與市場(chǎng)界分的法治化。建立健全政府在某些職能領(lǐng)域當(dāng)然界入的清單公示，清單之外不得再行插手界入，實(shí)際上是政府管理行為的“負(fù)面清單”。此外，在科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，各級(jí)政府要迅速歸位，彌補(bǔ)以前的空缺，提高投入，扎實(shí)發(fā)展好基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。以法律作為界分的直接依據(jù)，運(yùn)用法治思維和法治方式對(duì)待政府與市場(chǎng)問題，在法治的軌道上解決好政府缺位、越位的問題。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府，加快事權(quán)重心轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前一些政府官員把有限的權(quán)力都用在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高政績(jī)上,淡化或忽視了當(dāng)今政府的最主要職能是提供公共物品和服務(wù)，國(guó)民共享改革發(fā)展的巨大紅利。解決當(dāng)前政府在事權(quán)劃分上公共服務(wù)弱化的問題，必須考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的宏觀形勢(shì)，作出合理預(yù)判。中央人民政府近幾年已接連下調(diào)GDP的增長(zhǎng)速度，說明政府漸漸認(rèn)識(shí)到要關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量而不是一味提速，片面追求數(shù)量增長(zhǎng)。我們要審時(shí)度勢(shì)，一方面加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，另一方面積極引導(dǎo)事權(quán)重心從“經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向提供 公共物品和服務(wù)轉(zhuǎn)變。把以前經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)落下的功課補(bǔ)足。中央與地方政府的事權(quán)內(nèi)容關(guān)注于公共服務(wù)和物品的供給，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，改變上級(jí)政府過度管理者的角色，讓各級(jí)政府成為直接面對(duì)居民的服務(wù)提供者，同級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造公平合作的環(huán)境。使政府的公共服務(wù)職能得到有效的開發(fā)與提升，與政府的公共服務(wù)能力相對(duì)稱。

將“提供公共物品和服務(wù)”作為事權(quán)改革的重心，關(guān)鍵還在于政府職能的轉(zhuǎn)變。加快建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府是實(shí)現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。第一，我們必須用法律來確定政府的服務(wù)性定位。在服務(wù)型政府的視角下，一方面政府必須提供體現(xiàn)服務(wù)的公共物品，諸如秩序維護(hù)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老制度；另一方面，政府又不能超越職權(quán)胡作非為。政府既不能不服務(wù)，也不能亂服務(wù)，這是服務(wù)型政府的基本要求。要做到這兩個(gè)方面，就必須借助法律手段為政府定位，確定政府的權(quán)力和責(zé)任，使政府全面實(shí)現(xiàn)其服務(wù)職能，同時(shí)又不能濫用其職權(quán)，這是政府事權(quán)必須法治化的原因所在。第二，必須用法律來設(shè)定政府的公共服務(wù)職能。

（三）借鑒先進(jìn)，完善立法明確事權(quán)歸屬。

中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化，必然要求以中國(guó)國(guó)情為前提，在中央與地方職權(quán)劃分科學(xué)合理、權(quán)責(zé)對(duì)稱的基礎(chǔ)上，完善具體的制度設(shè)計(jì)與法律建構(gòu)。全國(guó)人大可以在時(shí)機(jī)成熟之際制定《中央與地方關(guān)系法》，對(duì)中央與地方關(guān)系中的主要和關(guān)鍵的問題進(jìn)行法律上的闡明和規(guī)制。實(shí)現(xiàn)立法與事權(quán)改革相銜接，做到改革于法有據(jù)。

中央政府的事權(quán)范圍為國(guó)家整體利益、全局利益的事務(wù)，如維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及跨地域的國(guó)家工程建設(shè)等。地方政府的事權(quán)范圍為地域信息性強(qiáng)、外部性不顯著，與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)。應(yīng)包括：維護(hù)地方治安和社會(huì)穩(wěn)定；向地方居民提供公共服務(wù)和物品；保障地區(qū)市場(chǎng)統(tǒng)一、有序，良性發(fā)展等。

另外，中央與地方政府之間還存在許多交叉復(fù)合的共管事項(xiàng)，或稱為“準(zhǔn)全國(guó)性公共事項(xiàng)”。我國(guó)疆域遼闊，各地發(fā)展程度不盡相同，故可以將一些具有地域管理優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)列為中央與地方的共同事權(quán)范圍。共管事項(xiàng)的有效治理由各級(jí)政府合力推進(jìn)。上至中央，下至地方各自承擔(dān)一定的責(zé)任份額。鑒于中央財(cái)政日益穩(wěn)健，厚積薄發(fā)，兩者的負(fù)擔(dān)比例可五五開或者中央稍高于地方。支出責(zé)任等相關(guān)事項(xiàng)在立法時(shí)明晰區(qū)分。

中央與地方事權(quán)劃分的法治化是當(dāng)前及未來的政治潮向和歷史潮流，大勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。另外必須輔之以財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的國(guó)家機(jī)制，早日建立現(xiàn)代財(cái)政制度，也是中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化的強(qiáng)大助推器。同時(shí)建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，與政府事權(quán)劃分相配套。事權(quán)改革必須多管齊下，多點(diǎn)開花，才能水到渠成。

[1]封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.

[2]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[3]卓澤淵.法政治學(xué)研究[M].北京:法律出版社,2011.

[4]張永斌.世界主要國(guó)家與我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的歷史考察[J].上海行政學(xué)報(bào),2002（2）.

[5]樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化[N].人民日?qǐng)?bào),2014-12-01.

[6]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào).2014-10-29.

[7]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)[N].2015 年1 月10 日最后一次訪問.http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_3.htm.