改革開放以來群團(tuán)組織研究述評(píng)

胡獻(xiàn)忠

（中國(guó)青少年研究中心，北京 海淀 100089）

改革開放以來群團(tuán)組織研究述評(píng)

胡獻(xiàn)忠

（中國(guó)青少年研究中心，北京 海淀 100089）

改革開放以來，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)群團(tuán)組織的研究從興起到熱絡(luò)，研究領(lǐng)域相對(duì)集中在人民團(tuán)體概念的界定、群團(tuán)組織屬性和功能的辨析、中共與群團(tuán)組織歷史階段性關(guān)系的研判、群團(tuán)組織發(fā)展存在問題的揭示、群團(tuán)組織改革與轉(zhuǎn)型的探討，提出許多新觀點(diǎn)、新思維和新經(jīng)驗(yàn)。但也存在縱向整合不夠、總體性研究略顯不足等問題。期待隨著《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》和中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，群團(tuán)組織研究將取得更多有價(jià)值的成果。

群團(tuán)組織；群團(tuán)工作；研究綜述

中國(guó)共產(chǎn)黨來自人民、植根于人民，在革命與建設(shè)過程中形成了密切聯(lián)系群眾、組織動(dòng)員群眾的兩條根本性路徑：一是通過政黨自身網(wǎng)絡(luò)直接聯(lián)系與組織廣大民眾，二是在外圍建立群團(tuán)組織以整合各階層群眾。從源頭上看，中共一大通過的《中共第一個(gè)決議》開篇就說，“本黨的基本任務(wù)是成立產(chǎn)業(yè)工會(huì)”。［1］1921年11月，陳獨(dú)秀簽發(fā)的中央局通告指出，“全國(guó)社會(huì)主義青年團(tuán)必須在明年七月以前超過二千團(tuán)員”，“各區(qū)必須有直接管理的工會(huì)一個(gè)以上”，“議決以全力組織全國(guó)鐵道工會(huì)”，“青年團(tuán)及女界聯(lián)合會(huì)改造宣言及章程日內(nèi)即寄上，望依新章從速進(jìn)行”。［2］自此，中國(guó)共產(chǎn)黨已將群團(tuán)組織視為宣傳動(dòng)員廣大民眾的斗爭(zhēng)工具，以革命思維和解放邏輯組建和發(fā)展這些組織。

在革命年代和建設(shè)年代，關(guān)于群團(tuán)組織的研究大多是由業(yè)內(nèi)人士從現(xiàn)實(shí)工作角度展開的。改革開放后，學(xué)術(shù)界開始較多地關(guān)注群團(tuán)組織的理論研究。1989年12月，中共中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》 （以下簡(jiǎn)稱“1989年中央12號(hào)文件”）后，研究逐漸升溫。進(jìn)入21世紀(jì)，群團(tuán)組織研究比較活躍，但相對(duì)于政治學(xué)其他重要領(lǐng)域，還是略顯冷清。我們有理由相信，隨著《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》 （以下簡(jiǎn)稱“2015年中央4號(hào)文件”）的貫徹落實(shí)，此項(xiàng)研究將會(huì)再次熱絡(luò)起來?，F(xiàn)有研究成果大概分為四類：一是群團(tuán)研究專著。主要有鄔夢(mèng)兆著《改革開放與群團(tuán)工作》 （1992）、謝勇主編《新時(shí)期黨的群團(tuán)工作理論研究》（1992）、袁純清主編《人民群眾團(tuán)體論》 （1993）、褚松燕著《在國(guó)家和社會(huì)之間：中國(guó)政治社會(huì)團(tuán)體功能研究》 （2014）。二是政治學(xué)論著中有關(guān)群團(tuán)組織的論述。王惠巖主編《政治學(xué)原理》第十章第三節(jié)、王浦劬等著《政治學(xué)基礎(chǔ)》第四篇第三章、楊光斌主編《政治學(xué)導(dǎo)論》第八章第二節(jié)。三是相關(guān)研究論文。檢索中國(guó)知網(wǎng)，篇名含“人民團(tuán)體”的179條，“群眾團(tuán)體”120條，“群團(tuán)組織”214條，“群團(tuán)工作”120條，以上篇目中有價(jià)值的學(xué)術(shù)論文僅占1/10左右。另外，關(guān)于工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)各自的專項(xiàng)研究更多一些。四是地方志中有關(guān)群團(tuán)工作的資料記載。例如《湖南省志·黨派群團(tuán)志》、《廣州市志·政黨群團(tuán)志》等。

一、群團(tuán)組織的概念

（一）新中國(guó)成立前后

一是黨和國(guó)家的重要文獻(xiàn)、法律法規(guī)在總稱工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)等組織時(shí)多用“人民團(tuán)體”。例如，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》（1949）、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（1949）、《中華人民共和國(guó)中央人民政府公告》（1949）、《在中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)組織工作會(huì)議上的報(bào)告》（劉少奇，1951）、《中華人民共和國(guó)憲法》（1954）、《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》 （毛澤東，1954）、中共八大章程（1956）等。二是用“群眾組織”，如《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》（1950）、《加強(qiáng)黨對(duì)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)》（1955）、《在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的報(bào)告》（劉少奇，1962）等。三是用“群眾團(tuán)體”，如工會(huì)法（1950）、《政務(wù)院關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支劃分的決定》（1951）、《第二屆全國(guó)司法會(huì)議決議》 （1953）、《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》（1955）等。四是用“人民群眾團(tuán)體”，如《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》（1950）、《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》（1951）等。

（二）改革開放以來黨政重要文獻(xiàn)、法律法規(guī)及相關(guān)章程對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織的稱謂情況

1.人民團(tuán)體。使用“人民團(tuán)體”的有180多份?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》 （1979）、《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史的決議》（1981）、《中華人民共和國(guó)憲法》（1982）、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1989）、《中華人民共和國(guó)刑法》（1997），《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話》 （江澤民，2001）、中共十六大報(bào)告（2002）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》 （2004）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》 （2006）、中共十七大報(bào)告（2007）、中共十八大報(bào)告（2012）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015），近年來政府工作報(bào)告、全國(guó)青聯(lián)章程（1990年始）等。

2.群眾團(tuán)體。使用“群眾團(tuán)體”的有60多份。中共十三大報(bào)告（1987）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》 （1990）、中共十五大報(bào)告（1997）、《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈21個(gè)群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革意見〉的通知》（2000）、《如何做好新形勢(shì)下的群眾工作》 （習(xí)近平，2005）、全國(guó)婦聯(lián)章程等。

3.群眾組織。使用“群眾組織”的有60多份。1989年中央12號(hào)文件、《為把黨建設(shè)成更加堅(jiān)強(qiáng)的工人階級(jí)先鋒隊(duì)而斗爭(zhēng)》 （江澤民，1989）、中共十四大報(bào)告（1992），《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》（1992）、《在慶祝五一國(guó)際勞動(dòng)節(jié)全國(guó)勞動(dòng)模范座談會(huì)上講話》 （江澤民，2001）、中國(guó)共產(chǎn)黨章程、中國(guó)工會(huì)章程、中國(guó)共青團(tuán)章程等。

4.群團(tuán)組織。使用“群團(tuán)組織”的不到10份?！对谥鞒种醒胝尉值谌渭w學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（胡錦濤，2003）、《如何做好新形勢(shì)下的群眾工作》 （習(xí)近平，2005）、《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》 （2013）、2015年中央4號(hào)文件等。

在這些文獻(xiàn)中，當(dāng)專指參加政治協(xié)商會(huì)議的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織時(shí)多使用“人民團(tuán)體”，當(dāng)泛指免于登記的社會(huì)團(tuán)體時(shí)常使用“群眾團(tuán)體”等。在有關(guān)法律法規(guī)中，一般使用“人民團(tuán)體”。有些文件交替使用其中兩個(gè)概念，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》在提到工青婦等時(shí)其后綴為“人民團(tuán)體”；當(dāng)提普遍要求時(shí)，用“群團(tuán)組織”?！度绾巫龊眯滦蝿?shì)下的群眾工作》是將“群眾團(tuán)體”與“群團(tuán)組織”并用的。相對(duì)而言，“人民團(tuán)體”的政治色彩濃一些，“群眾團(tuán)體”、“群團(tuán)組織”、“群眾組織”的社會(huì)性凸顯一些。

總的來說，這些概念稍有區(qū)別而沒有嚴(yán)格界分，只是在不同語境中有所選擇而已。若非要細(xì)化概念外延之大小，不妨以一公式來表示：

人民團(tuán)體≤群眾團(tuán)體＝群團(tuán)組織≤群眾組織

在這組概念中，學(xué)術(shù)界對(duì)“人民團(tuán)體”的界定較多，但尚未達(dá)成共識(shí)。比較一致的認(rèn)識(shí)是，人民團(tuán)體作為我國(guó)特有的一種社會(huì)組織，是由中國(guó)共產(chǎn)黨指導(dǎo)組建或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府部門批準(zhǔn)設(shè)立，由國(guó)家撥付行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮橋梁紐帶作用，依法依章程開展工作的群眾組織。其具體范圍，從狹義上說，一般指各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民群眾團(tuán)體。從廣義上說，主要包括兩類社會(huì)團(tuán)體：一是參加人民政協(xié)的8家社會(huì)團(tuán)體，即按照其各自特點(diǎn)組成的從事特定的社會(huì)活動(dòng)的群眾組織，包括全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共青團(tuán)、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)科協(xié)、中國(guó)僑聯(lián)、全國(guó)臺(tái)聯(lián)、全國(guó)青聯(lián)、全國(guó)工商聯(lián)。二是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的14家社會(huì)團(tuán)體，包括中國(guó)文聯(lián)、中國(guó)作協(xié)、新聞工作者協(xié)會(huì)、對(duì)外友協(xié)、外交學(xué)會(huì)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、宋慶齡基金會(huì)、法學(xué)會(huì)、紅十字總會(huì)、思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)、中華職教社。研究認(rèn)為，群團(tuán)組織作為群眾性社會(huì)團(tuán)體組織的簡(jiǎn)稱，其外延可以更大些，社會(huì)性更強(qiáng)些。故本文使用“群團(tuán)組織”的概念來總領(lǐng)各類相關(guān)研究。

二、群團(tuán)組織的屬性和功能

建國(guó)以來，黨的重要文獻(xiàn)對(duì)群團(tuán)組織屬性和功能有比較明確的論述。1951年，劉少奇在第一次全國(guó)組織會(huì)議報(bào)告中指出：“黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民群眾的團(tuán)體，例如：新民主主義青年團(tuán)、工會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)、合作社、婦女聯(lián)合會(huì)、文化工作者的團(tuán)體等，都是黨聯(lián)系人民群眾的紐帶，也是黨向人民群眾進(jìn)行共產(chǎn)主義教育的場(chǎng)所”。［3］1982年，中共十二大報(bào)告指出，必須大大加強(qiáng)黨在工會(huì)中的工作，使工會(huì)成為聯(lián)結(jié)黨和工人群眾的強(qiáng)大紐帶。黨要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，支持它按照青年的特點(diǎn)進(jìn)行工作，使它充分發(fā)揮黨的助手和后備軍作用，真正成為廣大青年在實(shí)踐中學(xué)習(xí)共產(chǎn)主義的學(xué)校。婦聯(lián)應(yīng)當(dāng)成為代表婦女利益，保護(hù)和教育婦女，保護(hù)和教育兒童的有權(quán)威的群眾團(tuán)體。1987年，中共十三大報(bào)告指出，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體歷來是黨和政府聯(lián)系工人階級(jí)和人民群眾的橋梁和紐帶。這一表述為此后歷次黨代會(huì)報(bào)告所沿襲并有所拓展。1989年，中央12號(hào)文件指出，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)是黨領(lǐng)導(dǎo)的工人階級(jí)、先進(jìn)青年、各族各界婦女的群眾組織，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱。2015年，中央4號(hào)文件指出，群團(tuán)組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。

（一）橋梁紐帶論

黨的重要文獻(xiàn)通常將工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等稱為黨聯(lián)系群眾的“橋梁”和“紐帶”，工青婦等在各自文件中使用頻率也很高。不論實(shí)務(wù)界，還是學(xué)術(shù)界，對(duì)此項(xiàng)功能基本上達(dá)成了廣泛共識(shí)。在楊光斌看來，作為黨和政府機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、教育群眾、團(tuán)結(jié)群眾的“杠桿”“紐帶”和“橋梁”，工青婦組織的發(fā)展具有久遠(yuǎn)的歷史。中共誕生后所進(jìn)行的革命活動(dòng)與這些組織有著緊密的聯(lián)系，它們因在革命中的特殊作用，在社會(huì)主義社會(huì)建立后都確立了自己恰當(dāng)?shù)奈恢?，并延續(xù)至今。［4］還有研究者認(rèn)為，作為橋梁和紐帶，群眾團(tuán)體是黨和政府在各個(gè)時(shí)期路線、方針、政策的宣傳者、貫徹者，是特定階層群眾利益的代表者、維護(hù)者，是黨帶領(lǐng)人民群眾建設(shè)社會(huì)主義民主政治的協(xié)助者、監(jiān)督者。［5］

（二）政治社團(tuán)論

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)政治社團(tuán)的定義有所差別，但很多研究者都傾向于將工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、僑聯(lián)等群團(tuán)組織視為政治社團(tuán)。王惠巖等認(rèn)為，政治社團(tuán)是那些不同于政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、有組織地參與、影響政治決策形成過程的利益群體，工青婦等作為政治社團(tuán)具有組織、參政、民主監(jiān)督、教育等功能。［6］王浦劬將政治社團(tuán)定義為：按照特定的利益集合在一起，有組織地參與、影響政府政策制定、變動(dòng)和執(zhí)行過程的社會(huì)團(tuán)體。他認(rèn)為工青婦等在政治生活中主要有象征性功能、意識(shí)形態(tài)性功能、溝通性功能、工具性功能、經(jīng)濟(jì)性功能以及政治社會(huì)化功能等。這些功能既是政治社團(tuán)成員表現(xiàn)為社會(huì)形式的需求的復(fù)雜性，同時(shí)也說明了政治社團(tuán)存在的基本原因。［7］在褚松燕看來，政治社會(huì)團(tuán)體是指其利益代表地位獲得了國(guó)家認(rèn)可，承擔(dān)一定公共職能，并制度化地參與到公共事務(wù)管理中的社會(huì)團(tuán)體，其范圍包括8家參與政協(xié)的社團(tuán)和14家免于注冊(cè)的社團(tuán)。［8］梁麗萍將工會(huì)、共青團(tuán)、青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等政治社團(tuán)分為經(jīng)濟(jì)型、政治型、社會(huì)型三類，并認(rèn)為它們?cè)谡紊鐣?huì)運(yùn)行中具有組織、參政議政、政府助手、民主監(jiān)督、教育等獨(dú)特功能。［9］

（三）社會(huì)職能論

1988年，宋德福在共青團(tuán)十二大報(bào)告中提出，共青團(tuán)應(yīng)具有三種主要的社會(huì)職能：團(tuán)結(jié)、教育和引導(dǎo)青年建功立業(yè)，組織青年參與民主政治建設(shè)，代表和維護(hù)青年利益。顯然，這里的社會(huì)功能是廣義取向。1989年中央12號(hào)文件下發(fā)后，袁純清等在對(duì)有關(guān)群團(tuán)組織的重大理論和實(shí)踐問題論述時(shí)沿用“社會(huì)職能”概念，他們認(rèn)為人民群眾團(tuán)體的社會(huì)職能是群團(tuán)活動(dòng)的基本方向、范圍，它包括組織、參與、聯(lián)結(jié)、教育、維護(hù)和代表、調(diào)節(jié)等六項(xiàng)職能。［10］隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，為數(shù)不少的學(xué)者認(rèn)為，群團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)盡力走出行政化窠臼，更多地體現(xiàn)或回歸社會(huì)職能。這里的社會(huì)職能是與政治職能相對(duì)而言的狹義概念。

（四）雙重角色論

群團(tuán)組織作為黨和政府聯(lián)系群眾橋梁紐帶的現(xiàn)實(shí)地位，決定其必然具有雙重身份。林尚立指出，工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)三大組織，實(shí)際上既是社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨的外圍團(tuán)體。其中，共青團(tuán)具有準(zhǔn)政黨性。［11］有研究者認(rèn)為，群眾團(tuán)體既是代表不同群體利益的群眾團(tuán)體，又是在黨和政府直接領(lǐng)導(dǎo)下成立的組織；既要按各自章程規(guī)定開展活動(dòng)，要代表和維護(hù)所代表的那部分群眾的利益，又在不同程度上承擔(dān)了黨政有關(guān)部門的某些職能，所以具有雙重角色和雙重功能。［12］還有學(xué)者通過對(duì)共青團(tuán)章程的分析，指出其具有政治職能和社會(huì)職能。［13］

（五）利益代表論

代表和維護(hù)所聯(lián)系群眾的合法利益，是黨賦予群團(tuán)組織的基本職能。尤其是工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，其核心職能就在于維權(quán)。離開了對(duì)其所聯(lián)系群體具體利益的代表和維護(hù)，就失去了存在的政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。郭道暉認(rèn)為，工會(huì)、青聯(lián)、婦聯(lián)等既有政治社會(huì)團(tuán)體在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下受國(guó)家直接資助、帶有半官方性質(zhì)的團(tuán)體，過去其活動(dòng)的獨(dú)立性較少，很難說是獨(dú)立的利益集團(tuán)，但實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，它們開始注意謀求本身利益的相對(duì)獨(dú)立性，但它們?cè)诔浞直硎銎渌淼娜后w利益訴求和積極維護(hù)群眾的權(quán)益上，還有不少窒礙。［14］

（六）黨政附屬論

實(shí)事求是地講，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)取得執(zhí)政地位后，群團(tuán)組織逐漸改變了站在外圍為黨工作的成立初衷和制度設(shè)計(jì)，與黨政靠得越來越緊密了。2006年8月中組部、人事部發(fā)文規(guī)定，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等使用行政編制或由中央機(jī)構(gòu)編制部門直接管理機(jī)構(gòu)編制的人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。孫關(guān)宏、胡雨春認(rèn)為，工會(huì)、共青團(tuán)等政治社團(tuán)在一定意義上是黨政機(jī)關(guān)的附屬組織，其政治功能在于傳達(dá)、宣傳黨和政府的方針、政策和指示，聯(lián)系、組織、動(dòng)員民眾的作用。［15］王長(zhǎng)江在分析政黨與利益集團(tuán)關(guān)系時(shí)指出，我國(guó)雖建有工會(huì)、婦聯(lián)等群眾組織，但在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期它們并無表達(dá)不同利益的功能。［16］俞可平認(rèn)為，群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體是中國(guó)現(xiàn)存體制下特定的政治概念。這些組織具有很強(qiáng)的政治和行政色彩，像行政機(jī)關(guān)一樣，有相應(yīng)的行政級(jí)別，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)同設(shè)，由國(guó)家給予正式編制，并且通常承擔(dān)一定的行政管理職能。從其職能和性質(zhì)來看，它們更像是政府組織，而不是非政府組織。［17］

（七）壟斷地位論

有研究者認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民團(tuán)體具有形成主體的政治性、組織群眾的廣泛性、帶有一定的政治任務(wù)、差異化制度安排等特征。差異化是指與其他社團(tuán)的不同，包括把人民團(tuán)體作為國(guó)家政治體制的組成部分、廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，國(guó)家對(duì)人民團(tuán)體的資源做出保障，免予登記，賦予壟斷地位等。通過這種制度化安排，將特定的人民團(tuán)體整合到政治體系中。［18］

三、中國(guó)共產(chǎn)黨與群團(tuán)組織關(guān)系的歷史階段性特征

在革命年代和建設(shè)年代，黨的領(lǐng)袖高度重視群團(tuán)組織建設(shè)和群團(tuán)工作，以高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和辯證思維處理黨與群團(tuán)的關(guān)系。馮小敏對(duì)毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平、陳云等關(guān)于群團(tuán)工作的論述進(jìn)行了梳理，論證老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家的群團(tuán)工作觀點(diǎn)和理論。諸如強(qiáng)調(diào)對(duì)真正的群眾工作人才和群眾領(lǐng)袖的培養(yǎng)；尊重群眾團(tuán)體的獨(dú)立性；尤其要講求正確的方法，不能以領(lǐng)導(dǎo)黨的方式來領(lǐng)導(dǎo)群眾等。［19］林尚立從“黨建國(guó)家，黨建社會(huì)”的邏輯切入，指出中共依靠自身組織網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)體系、整合各派政治力量的過程中，從而形成了一個(gè)富有活力的“軸心——外圍”政治體系。［20］袁純清把中共與人民群眾團(tuán)體的關(guān)系分為四個(gè)層面，即中共是人民群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者，黨對(duì)人民群眾團(tuán)體主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立自主的原則，人民群眾團(tuán)體是黨的重要依靠力量。［21］

（一）民主革命時(shí)期，中共與群團(tuán)組織同舟共濟(jì)

這個(gè)時(shí)期，中共力量比較弱小，組織群眾成為“黨的基本任務(wù)”，因此，黨著力組建各類群團(tuán)，“不拘任何形式創(chuàng)造非黨的工農(nóng)組織”，并在斗爭(zhēng)實(shí)踐中形成共生型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。張文標(biāo)、戴莉萍對(duì)中央蘇區(qū)工會(huì)、農(nóng)會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)、少年先鋒隊(duì)等群團(tuán)建設(shè)的主要做法進(jìn)行了分析，指出建設(shè)群團(tuán)是中共動(dòng)員群眾的主要方式，也是反對(duì)國(guó)民黨軍事“圍剿”的需要。［22］何友良認(rèn)為，廣泛組織民眾參與的社會(huì)團(tuán)體，將分散的農(nóng)民組織成強(qiáng)大的革命主體性力量，是中共領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村革命的制度性要求。在黨的文件中“柱石”、“樞紐”、“骨干”、“靠手”、“助力”、“支柱”等詞匯被加諸各社團(tuán)，足見蘇區(qū)黨政組織對(duì)社團(tuán)的明確期待及其在蘇區(qū)的分量。［23］還有研究者梳理了抗戰(zhàn)時(shí)期中共的社團(tuán)管理政策，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨為了最大限度地發(fā)動(dòng)和組織民眾，采取各種政策措施鼓勵(lì)和支持根據(jù)地工會(huì)、青救會(huì)、婦救會(huì)等群團(tuán)的發(fā)展，在尊重群團(tuán)獨(dú)立性的同時(shí)，加強(qiáng)黨對(duì)群團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。［24］

（二）新中國(guó)成立后，中共領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織

雖然作為執(zhí)政黨的中共仍強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織在業(yè)務(wù)、組織等方面的獨(dú)立性，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行，群團(tuán)組織的自主空間被逐漸壓縮，最終與黨形成隸屬型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。楊光斌認(rèn)為，從1949年到1978年，政治性社團(tuán)發(fā)展的選擇性很強(qiáng)，只有工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等有較大的發(fā)展，其他則難以發(fā)育，根本原因在于新中國(guó)成立后建立的高度統(tǒng)一的政治與經(jīng)濟(jì)體制。［25］有學(xué)者分析認(rèn)為，由于和平時(shí)期離開群眾便不能存在的直觀性不那么明顯了，加之執(zhí)政黨具有組織動(dòng)員人財(cái)物的強(qiáng)大能力和權(quán)力，使得一些干部誤以為群眾力量和群眾工作似乎不那么重要了，群團(tuán)組織難免不被附屬化、形式化。［26］不少學(xué)者從建國(guó)初期工會(huì)職能之爭(zhēng)以犧牲工會(huì)相對(duì)獨(dú)立地位而收?qǐng)龅慕Y(jié)局，總結(jié)中共執(zhí)政后處理與群團(tuán)組織的歷史教訓(xùn)。

（三）改革開放后，中共與群團(tuán)組織和諧發(fā)展

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中開始重構(gòu)，黨與群團(tuán)的關(guān)系也在不斷調(diào)整。朱慶躍將這種關(guān)系調(diào)整分為三個(gè)階段：1978—1992年，由政黨主宰型向政黨主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變；1992—2002年，政黨主導(dǎo)型關(guān)系由原來的行政型向法規(guī)型轉(zhuǎn)變；2002年之后，確定法規(guī)型政黨——群團(tuán)關(guān)系的發(fā)展方向。［27］林尚立認(rèn)為，隨著單位制的松散，工青婦等外圍組織所聯(lián)系和服務(wù)的對(duì)象不再完全依屬于單位組織，執(zhí)政黨要把這些對(duì)象積聚在自己周圍，就需要有效開發(fā)工青婦組織，完善其應(yīng)有的功能，發(fā)揮其中介性作用。［28］很多學(xué)者指出，面對(duì)改革開放出現(xiàn)的社會(huì)形態(tài)多樣化、碎片化、流動(dòng)化和陌生化，需要深化區(qū)域化黨建，依靠工、青、婦等群眾組織，架構(gòu)起多元治理主體之間溝通與協(xié)商的中介與橋梁，同時(shí)確定黨在公共體系中的樞紐性地位。［29］

四、群團(tuán)組織發(fā)展過程中存在的問題和原因

（一）官辦色彩濃，代表維護(hù)民意不夠

施雪華等認(rèn)為，工青婦等群眾團(tuán)體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)主要方式等，實(shí)質(zhì)上都是黨政機(jī)構(gòu)的一部分。在利益表達(dá)上，偏重于國(guó)家利益、社會(huì)利益、總體利益，而維護(hù)和代表組織所屬群眾的具體利益顯得不夠有力、不夠經(jīng)常、不夠深入。［30］有研究者認(rèn)為，由于群團(tuán)組織是在黨和政府直接領(lǐng)導(dǎo)下成立的組織，并承擔(dān)著某些行政職能，導(dǎo)致群團(tuán)組織的民間性社會(huì)性特點(diǎn)不突出，官辦色彩太濃厚。受“官本位”的影響，群團(tuán)組織在反映民眾呼聲，爭(zhēng)取群眾利益方面往往不盡人意。［31］還有研究者指出，多數(shù)政治社團(tuán)重視協(xié)助黨和政府的工作，輕維護(hù)和增進(jìn)其所代表的群體利益；重參與黨和國(guó)家的各項(xiàng)決策的貫徹與落實(shí)，輕能動(dòng)地影響黨和國(guó)家作出反映自己群體利益要求的各項(xiàng)決策。［32］

（二）覆蓋面萎縮，凝聚力下降

研究者普遍認(rèn)為，群團(tuán)組織的吸引力和凝聚力不強(qiáng)、工作有效覆蓋面不夠，是長(zhǎng)期困擾群團(tuán)發(fā)展的兩大難題，尤其基層組織“空殼化”、“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。李強(qiáng)認(rèn)為，工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)這些傳統(tǒng)社會(huì)組織很多官氣比較重，動(dòng)力不強(qiáng)，仍然固守在原來的單位體制框架內(nèi)，沒有積極拓展、積極進(jìn)取的精神。［33］有研究者認(rèn)為，改革開放后民間組織發(fā)展迅速，為公民表達(dá)意見、參與社會(huì)生活提供了舞臺(tái)，部分地代替了工會(huì)、青年組織、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的橋梁功能。有業(yè)內(nèi)人士研究指出，在實(shí)際工作中普遍存在群團(tuán)組織設(shè)置不合理，有被弱化邊緣化傾向；基層群團(tuán)干部偏少，一些機(jī)關(guān)單位和改革重組企業(yè)把工青婦等群團(tuán)組織與其他科室歸并到一起。［34］有研究者以共青團(tuán)為例，指出團(tuán)組織邊緣化現(xiàn)象主要發(fā)生在社會(huì)轉(zhuǎn)型以及單位制衰微后生成和轉(zhuǎn)型的新的社會(huì)組織和社會(huì)領(lǐng)域里，其實(shí)質(zhì)即意味著共青團(tuán)整合青年的能力在下降。［35］

（三）官僚作風(fēng)嚴(yán)重，工作方式簡(jiǎn)單化

很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，群團(tuán)組織的運(yùn)作方式行政色彩濃厚，缺乏靈活性；資金來源渠道單一，主要依靠行政撥款；工作理念陳舊，缺乏活力。［36］有研究者基于調(diào)研指出，一些工會(huì)干部喜歡坐在辦公室里“發(fā)號(hào)施令”，而很少下車間到基層，在職工群眾中摸真實(shí)情況，關(guān)注職工的喜怒哀樂，尤其是不了解職工真實(shí)的甘苦憂愁。［37］還有研究者指出，相當(dāng)一部分團(tuán)干部從“家門”到“校門”再到“機(jī)關(guān)門”，缺乏基層工作經(jīng)歷，缺乏對(duì)普通青年的深厚感情，缺乏對(duì)政治、社會(huì)及人生的領(lǐng)悟，做青年“官”的心態(tài)不同程度地存在著。［38］

綜上所述，這些問題有其深刻的政治原因和社會(huì)原因，褚松燕通過大量的一手?jǐn)?shù)據(jù)分析認(rèn)為，政治社會(huì)團(tuán)體的屬性配置受制于轉(zhuǎn)變緩慢的國(guó)家——社會(huì)關(guān)系戰(zhàn)略理念，體制性嵌入，造成政治社團(tuán)地位的依附性和作用的邊緣化；機(jī)制匱乏，造成政治社團(tuán)服務(wù)的主動(dòng)性不強(qiáng)；黨和政府自上而下的結(jié)構(gòu)性賦權(quán)改革探索，在加強(qiáng)政治社團(tuán)社會(huì)屬性方面的功效并不明朗。［39］有研究者通過對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的分析，指出一些地方黨政尤其是個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群團(tuán)組織的性質(zhì)和地位認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)群團(tuán)工作研究不夠深入、缺乏有效指導(dǎo)，工作支持乏力，存在重經(jīng)濟(jì)工作輕群團(tuán)工作傾向。一些地方黨組織在引導(dǎo)群團(tuán)組織發(fā)揮作用方面重視不夠，沒有把群團(tuán)事業(yè)發(fā)展納入總體發(fā)展規(guī)劃，在考慮各項(xiàng)工作時(shí)，把群團(tuán)作為一支重要力量納入總體考慮的自覺意識(shí)還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。［40］不少研究者認(rèn)為，集政治屬性和社會(huì)屬性于一身的雙重代理，使群團(tuán)組織陷入角色沖突中難以自拔，現(xiàn)實(shí)中代表和服務(wù)所聯(lián)系群眾的各種不力，又印證了這種角色沖突。還有研究者以具體群團(tuán)為例，指出目前中國(guó)工會(huì)要處理的核心問題，不是與雇主或資本的關(guān)系，而是與黨和政府的關(guān)系。［41］婦聯(lián)的官辦性之所長(zhǎng)期存在，是一種路徑依賴。既有相關(guān)利益集團(tuán)的阻撓，也有女性自主結(jié)社意識(shí)淡漠、主體性觀念缺失以及政府主導(dǎo)一切的思想影響。［42］

五、群團(tuán)組織的改革與轉(zhuǎn)型

（一）推動(dòng)群團(tuán)組織去“行政化”“機(jī)關(guān)化”

很多研究者認(rèn)為，官辦社會(huì)組織的存在，是我國(guó)國(guó)家和社會(huì)不分的表征，“二政府”現(xiàn)象和社會(huì)自組織的不發(fā)達(dá)都是其連帶弊端，因此，有必要保留行政職能的官辦社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)直接設(shè)立政府機(jī)構(gòu)；不屬于行政職權(quán)范圍的官辦社會(huì)團(tuán)體，則應(yīng)剪斷其行政紐帶，［43］必須實(shí)現(xiàn)與黨政部門的物理分離和組織運(yùn)作的去行政化。［44］還有研究者指出，要重塑人民團(tuán)體的社會(huì)屬性，去除人民團(tuán)體的行政化趨向，以發(fā)揮人民團(tuán)體協(xié)商的主導(dǎo)性和積極性。人民團(tuán)體不應(yīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)，而應(yīng)成為民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，應(yīng)借鑒業(yè)主委員會(huì)的做法，對(duì)人民團(tuán)體進(jìn)行改革。［45］

（二）保持群團(tuán)組織功能的均衡發(fā)展

褚松燕指出，政治社會(huì)團(tuán)體作為中國(guó)政治的一個(gè)重要主體，需要保持政治屬性和社會(huì)屬性之間的均衡，即在全面梳理和定位國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采取以社會(huì)屬性的功能為主、政治屬性的功能為輔的改革思路對(duì)政治社會(huì)團(tuán)體的功能發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。［46］有研究者認(rèn)為，群團(tuán)組織未來發(fā)展需要同時(shí)“向上看”和“向下看”，尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的最佳結(jié)合點(diǎn)，要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，依照法律章程獨(dú)立自主開展工作，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)職能，強(qiáng)化維權(quán)職能。［47］還有研究者以共青團(tuán)為例，論述改革開放后群團(tuán)組織開始從凸顯政治功能到兼顧社會(huì)功能，在實(shí)際中應(yīng)該通過社會(huì)功能的開發(fā)來實(shí)現(xiàn)其政治功能。［48］

（三）擴(kuò)大群團(tuán)組織獨(dú)立工作的自主裁量權(quán)

有研究者認(rèn)為，群團(tuán)組織是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，但它不是黨委或政府的一個(gè)附屬組織，更不是一級(jí)黨政組織。在國(guó)家和社會(huì)生活的許多方面，他們應(yīng)當(dāng)有自己的聲音、主張和態(tài)度。黨政組織對(duì)他們的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。要大膽放手讓他們進(jìn)行工作，不應(yīng)當(dāng)什么事都經(jīng)過黨政組織點(diǎn)頭、更不應(yīng)當(dāng)由黨組織把他們的具體工作管起來。［49］有研究者以工會(huì)為例，指出中國(guó)的工會(huì)必須經(jīng)歷一個(gè)脫胎換骨的轉(zhuǎn)型，才能更好地維護(hù)工人階級(jí)的權(quán)益。只有在解決“御用工會(huì)”、“裙帶工會(huì)”、“牌子工會(huì)”的問題后，才有可能承當(dāng)起在“三方機(jī)制”（政府、企業(yè)、工會(huì)） 解決勞資關(guān)系中應(yīng)當(dāng)扮演的角色，否則，工會(huì)組織的覆蓋率再高也是無濟(jì)于事。［50］

（四）走中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路

2015年中央4號(hào)文件的最大亮點(diǎn)，就是提出了中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路。有研究者對(duì)這一道路進(jìn)行了政治學(xué)解讀，指出中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路的初步形成，凸顯了執(zhí)政黨與群團(tuán)組織“軸心——外圍”模式的鞏固與加強(qiáng)，體現(xiàn)了群團(tuán)政治屬性與社會(huì)屬性的有機(jī)統(tǒng)一，走中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路是黨的群團(tuán)組織自身應(yīng)對(duì)社會(huì)變革的必然選擇。［51］一些研究者和業(yè)內(nèi)人士早些時(shí)候也對(duì)中國(guó)特色工會(huì)發(fā)展道路、中國(guó)特色婦女發(fā)展道路等問題進(jìn)行了相關(guān)論述。［52］

（五）打造樞紐型組織，推進(jìn)黨群工作一體化

有研究者以廣東的實(shí)踐為例，指出在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理的宏觀背景下，黨和政府要求工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵?shí)的“樞紐型”社會(huì)組織。［53］有研究者圍繞上海群團(tuán)組織樞紐性功能展開研究，介紹了構(gòu)建黨群工作一體化的工作經(jīng)驗(yàn)。［54］有研究者基于蘇南地區(qū)的基層黨建實(shí)踐，論述了“黨群工作一體化”，即以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)基層工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織建設(shè)的發(fā)展背景與實(shí)踐意義。［55］還有研究者認(rèn)為，群團(tuán)組織應(yīng)在社會(huì)主義政治文明和協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，在民間社團(tuán)中應(yīng)成為領(lǐng)軍人。

六、深化群團(tuán)組織研究的重點(diǎn)

（一）群團(tuán)組織研究中存在的不足

由于研究者的學(xué)科背景不同、研究方向不同、切入角度不同、認(rèn)識(shí)層次不同，在一些重要問題上仍然缺乏有力的文獻(xiàn)支持。第一，已有文獻(xiàn)比較關(guān)注不同歷史時(shí)期中共外圍組織的功能發(fā)揮，缺乏從歷史到現(xiàn)實(shí)的縱向整合，總體性研究略顯不足。第二，大部分文獻(xiàn)研究的立足點(diǎn)在群團(tuán)組織本身，對(duì)黨建群團(tuán)、黨用群團(tuán)的邏輯關(guān)注較少，對(duì)群團(tuán)發(fā)展對(duì)黨自身建設(shè)和功能開發(fā)的影響研究不夠。第三，缺乏對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)作為中共最主要、最穩(wěn)定外圍組織的功能與機(jī)制配置的動(dòng)態(tài)分析。

（二）群團(tuán)組織研究的新課題

隨著2015年中央4號(hào)文件和中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，群團(tuán)組織研究將會(huì)重新引起學(xué)術(shù)界更多的關(guān)注。尤其是文件提出要加強(qiáng)群團(tuán)工作學(xué)科建設(shè)，其研究列入國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃。由此可以看出，群團(tuán)組織研究只能加強(qiáng)，不能削弱。筆者認(rèn)為：第一，要進(jìn)一步研究中國(guó)特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路的實(shí)現(xiàn)路徑。中央文件只規(guī)定了幾個(gè)大的方向性原則，而現(xiàn)實(shí)中的群團(tuán)組織發(fā)展，面臨很多不可回避的挑戰(zhàn)，群團(tuán)發(fā)展道路應(yīng)該怎么走，體制機(jī)制需要哪些改革？亟待深入研究。第二，要進(jìn)一步厘清群團(tuán)組織的基本職能以及對(duì)執(zhí)政黨功能開發(fā)的影響。群團(tuán)組織發(fā)展到今天，官辦色彩相當(dāng)濃厚，有的已經(jīng)失去了成立初衷，尤其是與執(zhí)政黨的互動(dòng)關(guān)系已受很大局限，這些問題需要進(jìn)一步梳理。第三，加強(qiáng)整體性綜合性研究。從歷史到現(xiàn)實(shí)，從彼階段到此階段，貫穿其中的根本性宗旨在什么環(huán)境下可能會(huì)發(fā)生變異，群團(tuán)組織回歸社會(huì)的障礙在哪里？這些都是新的研究課題。

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責(zé)任編輯：萬泳延

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A

1671-2994（2015）05-0144-07

2015-08-21

胡獻(xiàn)忠（1972-），男，河南?？h人，中國(guó)青少年研究中心副研究員，社會(huì)學(xué)博士后。研究方向：中國(guó)政治與青年工作，公共政策與青年發(fā)展，社會(huì)變革與青年運(yùn)動(dòng)。