提高邊疆民族地區(qū)宗教工作法治化水平的思考
——以云南省德宏州為例

楊曉蘭 董國菊

（中共德宏州委黨校，云南 芒市 678400）

提高邊疆民族地區(qū)宗教工作法治化水平的思考
——以云南省德宏州為例

楊曉蘭 董國菊

（中共德宏州委黨校，云南 芒市 678400）

習(xí)近平總書記在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調(diào)：“積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)，必須堅持中國化方向，必須提高宗教工作法治化水平，必須辯證看待宗教的社會作用，必須重視發(fā)揮宗教界人士作用”。［1］貫徹落實好習(xí)近平總書記有關(guān)宗教工作的重要講話精神，提高宗教工作法治化水平，促進德宏州各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展，關(guān)鍵在強化法治思維，進一步提升依法管理宗教事務(wù)的能力水平，發(fā)揮宗教團體與信教群眾在法治建設(shè)中的參與作用，共同推進宗教事務(wù)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

邊疆民族地區(qū)；宗教事務(wù)管理；法治化水平；制約因素

一、提高宗教工作法治化水平的重要價值

宗教工作法治化應(yīng)體現(xiàn)在遵循法治理念，健全宗教事務(wù)管理法律法規(guī)和監(jiān)督體系，依法維護宗教團體及信教群眾合法權(quán)益，提高依法管理宗教事務(wù)的能力等方面。國家宗教事務(wù)局局長王作安指出：“推動宗教工作法治化的重點是保證相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，為行而不返’”。［4］

從1982年至今30多年來，我國的宗教工作法治建設(shè)取得了很大進展，《宗教事務(wù)條例》《宗教活動場所管理條例》《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》《宗教院校設(shè)立辦法》《宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理辦法（試行）》等的出臺，為我們科學(xué)管理宗教事務(wù)提供了法律依據(jù)和行為規(guī)范。德宏州各級黨委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的民族宗教政策，尊重和保護各民族宗教信仰自由，堅持不懈地重視并加強宗教骨干隊伍、宗教場所的建設(shè)，認(rèn)真落實宗教事務(wù)管理的有關(guān)條例、法規(guī)，確保了德宏州各民族之間、不同信仰人群間和睦相處、和諧穩(wěn)定、和順向上，為國家的長治久安和邊疆的繁榮穩(wěn)定夯實了執(zhí)政基礎(chǔ)。然而，宗教事務(wù)管理面臨新形勢、新要求，需要我們深化對依法管理宗教事務(wù)的認(rèn)識，因勢利導(dǎo)、順勢而為。

（一）推進邊疆基層宗教事務(wù)管理科學(xué)化的需要

宗教事務(wù)的管理效能應(yīng)體現(xiàn)在行使宗教事務(wù)管理職能職責(zé)過程中，我們的措施和方法能達到預(yù)期的管理目標(biāo)與要求。而宗教事務(wù)管理的科學(xué)化，則要求職能部門及工作人員熟練掌握黨的民族宗教理論和政策，準(zhǔn)確把握國情、省情、州情、縣情、鄉(xiāng)情，擁有做好民族宗教工作和處理好民族宗教事務(wù)的理論、專業(yè)知識；能夠認(rèn)識和遵循宗教規(guī)律，找準(zhǔn)民族宗教工作與黨和政府中心工作、重點工作的結(jié)合點，整合社會力量，共同推動民族宗教工作健康有序發(fā)展；能及時了解宗教發(fā)展的新變化、新趨勢，科學(xué)化解宗教事務(wù)管理中面臨的矛盾問題，維護不同信教者之間的團結(jié)與社會和諧穩(wěn)定。為此，要求我們必須堅持按宗教發(fā)展規(guī)律做好宗教工作，堅持用法治方式推進宗教工作。

（二）建設(shè)邊疆民族團結(jié)進步示范區(qū)的需要

德宏州作為云南省8個民族自治州之一，宗教類型多、分布廣、民族性、多樣性等特征較為突出。2014年末，全州總?cè)丝?26.4萬人，信教人群占全州總?cè)丝诘?1.09%，信仰南傳上座部佛教的人群占全州信教總?cè)丝诘?9%；全州有佛教（漢傳佛教、南傳上座部佛教）、基督教、天主教、伊斯蘭教、道教、原始宗教等宗教類型。從全州世居主體民族的信仰看，或幾個民族的部分群眾共同信仰某一種宗教（如傣族、德昂族、阿昌族，信仰南傳上座部佛教，特別是90%以上的傣族信仰南傳上座部佛教），或一個民族的部分群眾分別信仰幾種不同宗教（如景頗族、傈僳族多數(shù)信仰基督教，也信仰天主教，少數(shù)信仰原始宗教），還有一個民族的少數(shù)群眾改信其他宗教（如近幾年極少數(shù)傣族由信仰南傳上座部佛教改信基督教，少數(shù)景頗族由信仰原始宗教改信基督教或天主教），甚至一個家庭有幾種信仰的現(xiàn)象。宗教對各民族的歷史傳統(tǒng)及文化教育、風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范、心理特征以及民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了深遠的影響。各民族之間民風(fēng)習(xí)俗不一，信仰各異，既帶來豐富多彩的民族文化資源，也使得維護民族團結(jié)及宗教和順的難度較大。另一方面，由于歷史、自然環(huán)境及現(xiàn)實等多方面的因素，德宏州各民族信教群眾文化素質(zhì)相對較低，法律素養(yǎng)有限，對宗教教義的理解較為膚淺，加之邊疆農(nóng)村尤其是邊境一線山區(qū)村寨經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，貧困人群較多，自然災(zāi)害頻發(fā)，一些境內(nèi)外宗教組織以扶貧濟困、救災(zāi)救助等深入貧困村寨開展活動，對信教群眾的影響較大。如何保護合法信教，有效地防范境外勢力利用宗教進行“文化滲透”，需要我們堅持不懈地做好普法宣傳，提高信教群眾的法律素質(zhì)與辨別能力，為邊疆民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)營造良好的社會環(huán)境。

（三）加快沿邊開放和瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的需要

“一生四夢，得意處惟在牡丹”[1]的《牡丹亭還魂記》，主要依據(jù)《杜麗娘慕色還魂》改編，這是不爭的事實。但魏晉志怪、唐人傳奇對《牡丹亭》創(chuàng)作的影響，人們常常估計不足。湯顯祖在《牡丹亭題詞》里明明白白寫道：

德宏州三面與緬甸接壤，有503.8公里的邊境線，占中緬邊境線的23%。全州5個縣市，有4個處在邊境線上（僅梁河縣無邊境），邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的42%，邊境一線人口占全州總?cè)丝诘?7%左右，占全州農(nóng)村人口的27.7%。緬甸的撣族、克欽、勃歐、阿薩姆等民族與德宏州的五個世居少數(shù)民族同族同宗，跨境而居，在農(nóng)耕、互市、通婚、節(jié)慶等方面的交流（尤其是跨境民族間文化交流）源遠流長。經(jīng)濟的快速發(fā)展和國家“南向戰(zhàn)略”的實施，使德宏州又一次從改革的“末梢”變?yōu)槊嫦驏|南亞、南亞開放的“前沿”。繼試驗區(qū)建設(shè)機遇之后，德宏州又迎來了“孟中印緬經(jīng)濟走廊”建設(shè)和“一帶一路”國家戰(zhàn)略實施的大好時機。目前，瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)對外通道已達70多條，有兩個國家一類口岸和兩個國家二類口岸，僅2013年，瑞麗口岸進出口總值占云南省對緬貿(mào)易總額的60%，占全國對緬貿(mào)易總額的30%。伴隨對外貿(mào)易的發(fā)展，民間的交流交往更加頻繁，包括宗教在內(nèi)的文化交流交融也將進一步密切，提升宗教工作法治化水平，有利于試驗區(qū)軟環(huán)境的改善。

二、德宏州宗教工作法治化面臨的主要制約因素

當(dāng)前，各種宗教持續(xù)發(fā)展，信眾規(guī)模不斷擴大，宗教活動場所日益增多，國際宗教交流日趨活躍，要較好地適應(yīng)宗教事務(wù)管理形勢、任務(wù)更加復(fù)雜多變的現(xiàn)實要求，德宏州必須正視和解決面臨的一些問題。

（一）“不愿管”和“不敢管”的情緒較重

囿于傳統(tǒng)思維方式的影響，一些人視宗教為一個高度“敏感”且具有濃厚政治色彩的問題，存在“談宗色變”，對宗教問題有較強的防范和限制心理。有的對宗教的消極因素看得多，對其積極面認(rèn)識不足；有的只把教職人員和信教群眾看作宗教信徒，而忽視他們作為社會公民的身份，缺乏對其合理利益的關(guān)心呵護，或擔(dān)心對教職人員和信教群眾的生計關(guān)懷，深入教堂了解情況會被誤解為鼓勵和助長信教行為。

（二）“不會管”或“不善管”并存

在實際工作中，習(xí)慣用管治思維、行政命令去管理宗教事務(wù)，甚至有的干部認(rèn)為宗教事務(wù)行政執(zhí)法可有可無，只要不出事就行，存在履職不嚴(yán)，敷衍塞責(zé)，效能低下的現(xiàn)象。

（三）宗教管理法治化水平有待提升

日前，我國出臺了有關(guān)宗教方面的法規(guī)和規(guī)章60余部，但至今尚無一部由全國人民代表大會通過的、作為國家處理政教關(guān)系和宗教問題的權(quán)威的基本法。在司法實踐中，宗教問題仍存在著許多無“法”可依、無“法”可治的現(xiàn)象。現(xiàn)有宗教管理的立法上，或多或少地存在偏于行政立法，宗教管理的社會立法相對滯后。

（四）管理與執(zhí)法上存在薄弱環(huán)節(jié)

第一，管理人員嚴(yán)重不足。2014年末，全州信教人數(shù)接近51.95萬人，宗教活動場所927所，而職能部門專職管理人員不到10人，加上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請的宗教事務(wù)協(xié)管員或助理員，也不過70人，致使管理力不從心，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅有1個兼職管理者。第二，行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制不夠完善，執(zhí)法行為不規(guī)范，執(zhí)法中存在一定的隨意性等，影響宗教事務(wù)行政管理職能作用的發(fā)揮等。第三，管理經(jīng)費缺乏。各縣市列入財政年度預(yù)算經(jīng)費10萬左右，實際撥付難以到位（到位經(jīng)費多以培訓(xùn)、年度對宗教界人士慰問開支為主），特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更難保證（如盈江、瑞麗條件稍好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年可保證在5000元左右，多數(shù)無專項固定經(jīng)費），在一定程度上影響了管理效能。

三、提高德宏州宗教工作法治化水平的對策

習(xí)近平總書記指出：“解決好民族問題，物質(zhì)方面的問題要解決好，精神方面的問題也要解決好?！保?］要“善于團結(jié)群眾、爭取人心，全社會一起做交流、培養(yǎng)、融洽感情的工作；加強各民族交往交流交融，尊重差異、包容多樣，讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助，”［6］要“促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展，引導(dǎo)宗教界努力為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)。”［7］為此，我們必須辯證地認(rèn)識宗教的社會作用，全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，積極踐行法治精神，更好地以法治方式推進宗教事務(wù)管理。

（一）堅持宗教觀的與時俱進

1.深化對宗教的認(rèn)識。周恩來總理指出:“信仰宗教的人，不僅現(xiàn)在社會主義的國家里有，就是將來進入共產(chǎn)主義社會，是不是就完全沒有了？現(xiàn)在還不能說得那么死……宗教是會長期存在的……只要人們還有一些不能從思想上解釋和解決的問題，就難以避免會有宗教信仰現(xiàn)象。有的信仰具有宗教形式，有的信仰沒有宗教形式。按照唯物論的觀點，當(dāng)社會還沒有發(fā)展到使宗教賴以存在的條件完全消失的時候，宗教是會存在的。”［8］“自上世紀(jì)八十年代以來，中國主流宗教觀即建立在對宗教‘五性’認(rèn)識基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了從‘宗教鴉片論’到‘宗教文化論’、‘宗教適應(yīng)論’的變化，我們不難發(fā)現(xiàn)宗教定位呈現(xiàn)出從基本的否定到積極作用的肯定的導(dǎo)向。”［9］中國主流宗教觀的變化，反映著人們對宗教的認(rèn)識日趨客觀和科學(xué)，對宗教信仰及正常的宗教活動更加尊重、更加包容，為我們更好地做好宗教事務(wù)管理提供思想指導(dǎo)。

2.踐行法治精神。法律與宗教都關(guān)心人類生存的方式與意義，法律是維系人際關(guān)系的外在紐帶，而宗教則是溝通人們心靈的橋梁。法治文化和宗教對于正義、公平等福祉的追求有契合之處，許多宗教規(guī)范都倡導(dǎo)人們要忍讓、博愛、與人為善，客觀上有利于引導(dǎo)人們棄惡從善，遵守社會法紀(jì)?！皬哪撤N意義上說，在中國人本主義的文化背景下，建立法治意識或法治信仰具有特別的難度。這就是信仰的根基不是來自世俗世界之外的權(quán)威，而是來自人的內(nèi)心。每個人都有自己的內(nèi)心世界，表現(xiàn)為五花八門的欲望與訴求，每個人都希望自己能多占有生存與發(fā)展的資源。在缺少外在神圣權(quán)威約束的文化背景下，期待每個人都能遵守鄉(xiāng)規(guī)民約、服從法律、敬畏憲法，除了需要比較完善的法律體系、公正的法律實踐，還有一個不可或缺的因素，這就是法律的文化自覺?！保?0］依法管理宗教事務(wù)，要求我們樹立法治信仰，努力做依法管理的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。

（二）努力提高職能部門依法管理宗教事務(wù)的能力和水平

習(xí)近平總書記指出:“要善于按照宗教規(guī)律做好宗教工作。”［11］積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng)，要做到“四個必須”，即“必須堅持中國化方向，必須提高宗教工作法治化水平，必須辯證看待宗教的社會作用，必須重視發(fā)揮宗教界人士作用，引導(dǎo)宗教努力為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)。”［12］為此，宗教事務(wù)管理者。第一，要自覺加強以憲法為核心的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，熟悉宗教法規(guī)、規(guī)章及條例內(nèi)容，提高法律素養(yǎng)，增強運用法治思維和法治方式處理宗教問題的能力和水平。第二，樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，遵循執(zhí)法程序，改變重實體輕程序的做法，真正做到管理依法、遇事靠法、解決問題用法，疏導(dǎo)矛盾講法，堅決克服以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象。第三，增強“問題導(dǎo)向”意識，培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)問題的敏銳，正視問題的清醒，解決問題的自覺，“堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪。健全宗教事務(wù)管理法規(guī)和制度，依法處置涉及宗教因素的矛盾和問題?！保?3］第四，支持宗教界在獨立自主、平等友好、相互尊重的基礎(chǔ)上開展對外交往，主動防范和抵御境外勢力利用宗教進行滲透，進一步發(fā)揮好黨委政府的參謀助手作用，民族團結(jié)進步的推動作用和維護社會穩(wěn)定的保障作用。堅持寓管理于服務(wù)，依法保護宗教界人士、宗教團體、宗教場所及信教群眾的合法權(quán)益，盡力為他們排憂解難、扶貧濟弱。

（三）發(fā)揮宗教界在法治建設(shè)中的積極作用

宗教界人士和廣大信教群眾是全面推進依法治國的積極力量，宗教教義對信眾心靈有慰藉指引作用，宗教戒律對人的行為的約束規(guī)范作用，易引導(dǎo)人們形成良好的行為模式，對法治建設(shè)產(chǎn)生積極的促進作用。第一，要鼓勵宗教界深入挖掘宗教教義教規(guī)中有利于社會和諧、時代進步、健康文明的內(nèi)容，對其做出符合時代要求的闡釋，把法治精神融入講經(jīng)布道中去，用信教群眾聽得懂、易于接受的方式宣講宗教政策法規(guī)，依法表達合理訴求，維護自身合法權(quán)益，自覺抵制利用宗教進行非法活動。第二，支持宗教界弘揚宗教道德中棄惡揚善、誠實守信、寬恕待人等與社會主義道德和法治相契合的內(nèi)容，推動宗教倫理道德與中華傳統(tǒng)美德相結(jié)合，與時代精神和社會發(fā)展要求相結(jié)合，增強法治道德底蘊。第三，激勵德宏州基層宗教組織，帶領(lǐng)信教群眾發(fā)展經(jīng)濟、改善生活，更好地發(fā)揮宗教在經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)和邊境安寧中的作用。

（四）加大對信教群眾的普法宣傳，增強各民族對自身文化的認(rèn)同度

第一，立足德宏州實際，突出思想道德建設(shè)，努力提升少數(shù)民族的文化素質(zhì)和文明素養(yǎng)，在社會主義核心價值體系的引領(lǐng)下，增強國家認(rèn)同、民族認(rèn)同和社會主義制度認(rèn)同感。第二，旗幟鮮明地反對各種錯誤思想觀念，增強廣大信教群眾識別大是大非、抵御國內(nèi)外敵對勢力思想滲透的能力。第三，大力弘揚和保護各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設(shè)各民族共有精神家園，培養(yǎng)民族文化自信與自覺。第四，指導(dǎo)宗教團體、宗教培訓(xùn)中心和宗教活動場所建立普法宣傳員隊伍，以多種方式宣講宗教政策法規(guī)，引領(lǐng)信教群眾自覺維護憲法和法律權(quán)威，自覺在憲法和法律允許的范圍內(nèi)開展宗教活動。

（五）依法管理，強化制度建設(shè)

國家宗教事務(wù)局局長王作安指出：“要積極推進宗教立法、適時修改《宗教事務(wù)條例》、依法管理宗教等?！保?4］“要嚴(yán)格規(guī)范行政行為。要健全宗教工作依法決策機制，建立重大決策合法性審查機制和法律顧問制度，建立健全專家意見征詢制度，使決策更加科學(xué)、民主。建立宗教工作權(quán)力清單制度，切實做到法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為。堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善宗教事務(wù)執(zhí)法程序，明確具體操作流程，規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。繼續(xù)精簡宗教事務(wù)方面的行政審批事項，該保留的保留，該取消的取消，該下放的下放，優(yōu)化審批程序，細(xì)化管理職責(zé)，完善事中事后監(jiān)管制度。建立宗教工作部門權(quán)力行使的制約和監(jiān)督機制，推進政務(wù)公開，進一步為宗教工作‘脫敏’，自覺接受社會各界、新聞媒體的監(jiān)督，自覺接受宗教界人士和廣大信教群眾的監(jiān)督，使管理宗教事務(wù)的行政行為更加規(guī)范有效?！保?6］為此，當(dāng)前，第一，要立足大統(tǒng)戰(zhàn)格局建設(shè)的新要求，在機構(gòu)改革中充實而非弱化現(xiàn)有管理人員隊伍，滿足行政執(zhí)法對人員的基本要求。第二，要不斷完善民族區(qū)域自治配套法規(guī)體系，加大對相關(guān)法律、條例實施和政策落實情況督查、視察力度。第三，強化宗教行政執(zhí)法監(jiān)察工作，努力為依法管理宗教事務(wù)營造更加寬松的法治環(huán)境。第四，要加大職能部門工作經(jīng)費保障力度，確保有錢辦事。

［1］［6］［11］習(xí)近平.在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話［EB/ OL］.新華網(wǎng)，2015-05-20.

［2］中共中央文獻研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社，2014:5.

［3］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29.

［4］［16］王作安.在法治軌道上推進宗教工作［N］.人民政協(xié)報，2014-11-07.

［5］［6］［10］習(xí)近平.在中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話［EB/OL］.新華網(wǎng)，2014-09-30.

［7］中共中央文獻編輯委員會編.周恩來選集（下卷）［C］.北京:人民出版社，1997:7.

［8］俞學(xué)明.全面推進宗教法治建設(shè)［N］.中國民族報，2014-10-28.

［9］郭道暉.簡論宗教與法律的關(guān)系［J］.河北法學(xué)，2010（03）.

［12］魏德東.像宗教徒信神一樣信仰法治［N］.中國民族報，2014-10-28.

［13］中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線條例（試行）［R］.2015-05-18.

［14］國家宗教事務(wù)管理局2015年工作要點［R］.中央政府門戶網(wǎng)站，2015-01-15.

責(zé)任編輯：劉建文

D 635

A

1671-2994（2015）05-0162-04

2015-05-11

楊曉蘭（1964-），女，云南昭陽人，中共德宏州委黨校副校長，教授。研究方向：基層黨建，社會管理。

董國菊（1968-），女，云南隴川人，中共德宏州委黨校公共管理教研室副教授。研究方向：邊疆民族宗教發(fā)展問題。

*本文系2014—2015年度全省社院（校）科研協(xié)作課題《當(dāng)前云南宗教工作的形勢、問題與對策研究（以德宏為例）》（2014SYXTB16）的階段性成果。