領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式能力論綱

吉龍華

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式能力論綱

吉龍華

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

法治即法的統(tǒng)治。法治思維指用法治的理念，從法律角度觀察、分析、思考問題；法治方式指通過法治思維形成的，以法律規(guī)則、法律程序、法律制度處理問題的方法、措施。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備辦事依法、利益平衡等四方面的法治思維能力和自覺擴(kuò)大民主、依法履行職責(zé)、依程序解決問題等五方面的法治方式運用能力，并通過帶頭學(xué)法、用法等途徑，切實提高運用法治思維和法治方式的能力。

領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維；法治方式；運用能力

黨的十八大報告提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》再次指出，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。可見，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治方式運用能力，對依法治國、推進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的重要意義，體現(xiàn)了新時期對領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的要求。

一、法治要義

（一）法應(yīng)具有至上的權(quán)威，任何權(quán)力都要受法律約束

這是人治與法治的根本區(qū)別。在人治狀態(tài)下，存在著一個至高無上的個人權(quán)力，“國王便是法律”，“生法者君也”。在法治狀態(tài)下，“法律是不說話的國王”，要求做到法律面前人人平等，全民守法、服法，不存在超越法律的特權(quán)，不存在不服從法律的階層、組織、個人。

（二）法能夠制約權(quán)力、保障權(quán)利

這是法治的基本功能和核心。法律規(guī)定了權(quán)力的來源，明確了權(quán)力的行使方式和對權(quán)力的制衡、監(jiān)督，以及責(zé)任的承擔(dān)；現(xiàn)在提出和實行的權(quán)力清單、責(zé)任清單制度就是法律功能的體現(xiàn)。另一方面，法律確認(rèn)和賦予了人們行為的自由和界限、利益的正當(dāng)性和相應(yīng)的能力，馬克思說，法典就是人民自由的圣經(jīng)。由此，法一方面制約權(quán)力，一方面保障權(quán)利。

（三）法要體現(xiàn)公平正義

這是法治的本質(zhì)屬性和終極目標(biāo)。一個公平正義的制度，要從三個方面考量：

1.機(jī)會平等，體現(xiàn)為程序公正。機(jī)會平等就是羅爾斯所說的權(quán)力和地位在機(jī)會均等基礎(chǔ)上對每個人開放。馬克思講，程序是法律的生命形式，因為這種“形式”能夠保障大家具有同等的機(jī)會。

2.得所應(yīng)得，體現(xiàn)為實體公正?！暗盟鶓?yīng)得”體現(xiàn)了“自然正義”和法律上的“因果報應(yīng)”關(guān)系，即付出與得失、行為與后果的對應(yīng)。每個人所得應(yīng)當(dāng)與其付出相當(dāng)，要對自己的行為擔(dān)責(zé)，權(quán)利義務(wù)要對應(yīng)。

3.扶助貧弱，體現(xiàn)為社會公正。由于能力、機(jī)會、政治等因素，一個社會不可避免地會產(chǎn)生貧困弱勢者。憐憫之心、同情之心人皆有之，這是一方面；羅爾斯講，社會經(jīng)濟(jì)不平等應(yīng)當(dāng)盡可能地有利于從中得益最少的人。因此，從人道和社會穩(wěn)定、人們共同利益上講應(yīng)給他們扶助。

二、法治思維與內(nèi)容

（一）法治思維的特征

法治思維作為一種思維模式，指用法治的理念從法律角度觀察、分析、思考問題，它是以合法性為起點，以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。［1］法治思維不完全等同法律思維，其側(cè)重的是依據(jù)法律的原則和精神思考問題，而不能等同于處理個案的法律思維方法。

1.尊崇法律權(quán)威?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設(shè)，”［2］法律至上成為一種普遍的信念，當(dāng)全體公民，尤其是掌權(quán)者，相信法律、服從法律并內(nèi)化為自己的思維習(xí)慣時，法治才能變成一種現(xiàn)實。截至2013年底，我國現(xiàn)行有效法律243件、行政法規(guī)731件、地方性法規(guī)（包括自治條例和單行條例） 9347件，［3］法律可謂不少，然而，不信法、不依法、不守法者卻大有人在，根本的是心中沒有規(guī)則，法律也就“形同虛設(shè)”。

2.以公平正義為價值目標(biāo)?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！保?］公平正義既是衡量一種制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，也是法治思維的核心要素。在缺乏法治文化傳統(tǒng)的國度中，公平正義尤其難能可貴。因此，從立法到法律實施的各個環(huán)節(jié)，以及在國家治理中都要以公平正義作為分析、思考問題的準(zhǔn)則。

3.按法律規(guī)則行事。法律規(guī)則具有普遍性、明確性和強(qiáng)制性，它給人們帶來秩序和對未來穩(wěn)定的預(yù)期，因此成為人們行為的尺度。人與人之間的社會關(guān)系是靠規(guī)則聯(lián)系的，現(xiàn)代社會作為“大社會”并以市場為基礎(chǔ)，主要是靠法律規(guī)則調(diào)整和規(guī)范，并由此形成按法律規(guī)則行事的習(xí)慣。法治的社會心理基礎(chǔ)，就是在全社會中形成自覺遵守規(guī)則、按規(guī)則行事的意識。

4.統(tǒng)籌思考權(quán)利與義務(wù)。權(quán)利是被一個社會所認(rèn)可和視為正當(dāng)?shù)睦妫⒂纱说靡韵蛩酥鲝?、間接支配他人的能力?！皳碛袡?quán)利意味著有資格做什么或者要求什么，以增進(jìn)自身的福利?！保?］權(quán)利意味著利益和自由。義務(wù)是對應(yīng)于權(quán)利的必須為或不為一定行為的一種約束和代價。義務(wù)意味著某種負(fù)擔(dān)和限制。權(quán)利的實現(xiàn)依賴于義務(wù)的履行。享有權(quán)利的同時必須承擔(dān)義務(wù)，承擔(dān)義務(wù)也就意味著能主張或享有某種權(quán)利。法治思維也就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問題，以實現(xiàn)法律的規(guī)范作用，從而達(dá)到對社會的良好治理。

（二）法治思維的主要內(nèi)容

1.秉持法治理念。法律至上、人權(quán)保障、公平正義是法治的基本標(biāo)志，也是法治的最基本理念。法治思維首先是建立在法治理念基礎(chǔ)上的思維，一些人雖具有法律知識、技能，以法律為業(yè)，但未必真正樹立起這方面的信念，知法犯法、有法不依、執(zhí)法違法、徇情枉法等就是典型。

2.依據(jù)法律思考、分析問題。思考問題，分析問題，處理問題要，以法律為依據(jù)，即通常說的“以法律為準(zhǔn)繩”，并形成法律性思維習(xí)慣：合不合法？法律規(guī)定何在？證據(jù)在哪里？程序是什么？

3.依據(jù)事實思考、分析問題。實際上是一種對“證據(jù)”和事實的重視，即在思考、分析問題時，要有事實依據(jù)，要有比較充分、客觀的事實，而不是主觀推斷或想象，這就要樹立證據(jù)意識。

4.利益平衡的思維。法律要體現(xiàn)人們的共同意志和利益，這就要求在立法上平衡好各方面的利益，而不同的利益群體也要有所妥協(xié)；在法律實施上，依據(jù)法律的原則、方法、規(guī)定能夠達(dá)成當(dāng)事方利益的平衡。因此，法治思維很大程度上就是平衡思維。

三、法治方式的特點與種類

法治思維是法治的內(nèi)在方面，作為一種思想認(rèn)識活動和過程，必然要外化為法治行為即法治方式。所謂法治方式，是指通過法治思維形成的，以法律規(guī)則、法律程序、法律制度處理問題的方法、措施。

（一）法治方式的主要特點

1.它是一種文明的方式。法律是“理與力”的結(jié)合，法律具有強(qiáng)制性，但不是赤裸裸的暴力，它要“講理”，要“以理服人”；法律會對個別人實施武力，但不是一種戰(zhàn)爭的方式，因此，它是一種和平方式；同時，它要體現(xiàn)人道主義精神。法律對人進(jìn)行懲罰，尤其是剝奪他人的生命，不僅要有充分的理由，而且有嚴(yán)格的程序，要以人性的、不損及人的尊嚴(yán)的方式進(jìn)行。

2.它是一種公平的方式。法律具有非人格化的特點，不會因人而異。法律對普遍性的考慮是第一位的，對特殊性的考慮是第二位的；法律是事先規(guī)定的，因此，立法者不可能預(yù)見這些法律對于特定的人會產(chǎn)生什么影響，也無力預(yù)見特定的人將把它們運用于實現(xiàn)什么目的［6］，從而與那些即時性的個人意志相區(qū)別。由此才能做到法律面前人人平等，一視同仁，反對歧視。

3.它是一種理性的方式。法律的普遍性、明確性和強(qiáng)制性，表明了法律的“合規(guī)律性”，法律理性意味著人們規(guī)劃、控制自己行為的合理化程度；法治所要求的法律是良法，它是在民主基礎(chǔ)上制定的，能夠體現(xiàn)事物的規(guī)律，反映多數(shù)人的利益，具有科學(xué)性。

4.它是一種穩(wěn)定的方式。人們的活動很大程度上依賴過去的經(jīng)驗，否則難以生存。因此，法律不能朝令夕改、反復(fù)無常，否則，人們就會無所適從，從而導(dǎo)致社會秩序的混亂；法律要給人以合理的預(yù)期和明確的指引，否則，就會急功近利。因此，法治既要規(guī)范眼前，也要著眼未來。

（二）法治的主要方式

1.民主方式。民主是一種能夠體現(xiàn)多數(shù)意志、反映多數(shù)利益的政治制度。民主是法治的前提，同樣，法治也體現(xiàn)著民主的原則和方式，在立法、司法、執(zhí)法、守法、護(hù)法上體現(xiàn)出多數(shù)的意志、民眾的參與、大家的決斷。如論證制度、協(xié)商制度，陪審員制度、聽證制度和輿論監(jiān)督等制度。

2.權(quán)力制約方式?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，已是世界性共識。如何制約權(quán)力，雖然有一定分歧，但總的是“以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力”。黨的十八大報告指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”；權(quán)力要公開行使，實行權(quán)力清單制度，要保障民眾的參與權(quán)，要加強(qiáng)各方面的監(jiān)督。

3.權(quán)利救濟(jì)方式。法一方面制約權(quán)力，一方面保障權(quán)利。公民權(quán)利能夠得到有序、有效、公平的救濟(jì)，是社會和諧、文明、安定的保障?！胺ㄊ怯蓹?quán)利構(gòu)成的，救濟(jì)手段只是這些權(quán)利的程序外衣?！保?］所以“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。申訴、請愿、復(fù)議、仲裁、訴訟、補(bǔ)償、賠償?shù)鹊榷际蔷葷?jì)的方式。

4.正當(dāng)程序方式?！罢?dāng)程序”的概念來自美國憲法修正案第5條的規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。正當(dāng)程序主要體現(xiàn)在程序的平等、中立、公開、參與性上。法治方式就是大量正當(dāng)程序的方式。

5.責(zé)任追究方式。責(zé)任是基于主體一定的義務(wù)或行為而必須承受的后果。責(zé)任是秩序和實現(xiàn)目標(biāo)的保障。根據(jù)責(zé)任性質(zhì)的不同，責(zé)任追究的方式有民事、行政、刑事責(zé)任追究的方式，有紀(jì)律懲戒和道德譴責(zé)的方式。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)是法律實施、法律權(quán)威、法律秩序?qū)崿F(xiàn)的保障，因而是法治的重要方式。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治思維和法治方式運用能力

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治思維能力

1.樹立法治的理念。真正形成法大于權(quán)、法律面前人人平等的意識，具有公平正義的理念，維護(hù)法律尊嚴(yán)?！胺ù笥跈?quán)”、“法律面前人人平等”在理論上已是共識，但在現(xiàn)實中、在一部分人的意識深處并沒有完全得到認(rèn)同。中國是一個官本位文化甚濃的社會，權(quán)大于法、特權(quán)思想在一些領(lǐng)導(dǎo)干部中還不同程度地存在，以權(quán)壓法、以言代法的現(xiàn)象隨處可見。因此，在思想深處真正形成法大于權(quán)和平等理念不是一蹴而就的事。

2.養(yǎng)成法律性思維習(xí)慣。即養(yǎng)成辦事情依靠法律、遇到事情去找法律、解決問題積極運用法律、化解矛盾糾紛憑借法律的習(xí)慣。這些“習(xí)慣”貌似簡單，但踐行并非易事?！耙婪ㄅc依政策”是一個由來已久的問題，現(xiàn)在比較突出的是以“紅頭文件”代替法律，依領(lǐng)導(dǎo)者個人的意志、尤其是依“一把手”意志行事。所以，要養(yǎng)成法律性思維習(xí)慣，要通過長期的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練、實踐。

3.用事實說話?！坝檬聦嵳f話”很大程度上也就是“用證據(jù)說話”，而不是憑空想象或杜撰，或“想當(dāng)然”?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”的實質(zhì)是客觀性、規(guī)律性，如何做到客觀、把握規(guī)律，靠事實，在法律上就是證據(jù)。另一方面，就是要聽取各種意見，尤其是反對意見，而不是剛愎自用或偏聽偏信，獨斷專行。

4.具有利益平衡的思維能力。在立法上和政策的制定上要兼顧各階層、各群體的利益，處理好眼前和長遠(yuǎn)、局部和整體、少數(shù)和多數(shù)的利益問題；在司法上，在不違背法律規(guī)定的前提下，平衡好當(dāng)事各方的訴求；在行政執(zhí)法上要注意手段與目的平衡。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的法治方式運用能力

1.自覺擴(kuò)大并運用民主方式。民主是一種“多數(shù)決”的制度，因此，民眾的參與渠道和意見吸收是民主的關(guān)鍵。當(dāng)今，互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)為民眾廣泛參與提供了充分的條件。為此，黨的十八報告指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，要“完善基層民主制度”，“健全社會主義協(xié)商民主制度”。

2.自覺約束權(quán)力并接受權(quán)力制約。一是領(lǐng)導(dǎo)干部在主觀上要有對權(quán)力約束的愿望，樹立正確的權(quán)力觀。在我國，權(quán)力過于集中、權(quán)力不能有效制約，“一把手”擁有巨大權(quán)力，除非上級撤換，否則不能解決問題。因此，其權(quán)力約束的自覺性非常重要。二是通過建章立制，規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，依法依規(guī)行使權(quán)力。現(xiàn)在，自由裁量權(quán)不當(dāng)行使，行政不作為、亂作為，有法不依、執(zhí)法牟利的現(xiàn)象還不同程度地存在，根本的是制度不嚴(yán)密、執(zhí)行不力。

3.保障公民權(quán)利能夠得到有效救濟(jì)。權(quán)利是一種行為的自由，其實現(xiàn)、維護(hù)很大程度上依賴法律和政府的保障。如公民環(huán)境權(quán)，由于公民受自身能力所限，很大程度上取決于政府的保障。為此，要尊重公民的權(quán)利，尤其是程序性權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)。

4.依法履行職責(zé)，勇于承擔(dān)責(zé)任。也就是要敢于“擔(dān)當(dāng)”。但是“擔(dān)當(dāng)”不是決心和膽量的大小，不是“拍胸脯”，而是正確履行法定職責(zé)、不逃避責(zé)任。職責(zé)由權(quán)力、義務(wù)構(gòu)成，職責(zé)主要取決于法律的規(guī)定?！耙婪穆殹辈拍茏龅讲辉綑?quán)、不錯位、不缺位。對于不當(dāng)行使權(quán)力產(chǎn)生的消極后果不逃避、不推諉。

5.依程序解決問題。程序是人們對一定行為過程的安排，是看得見的正義，“在這里，法律的重點不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰按照什么手續(xù)來作出決定的問題的決定。”［8］如回避、告知、聽證、時限、送達(dá)等?，F(xiàn)在存在的問題是，程序意識淡薄，忽視公民的權(quán)利救濟(jì)，表現(xiàn)在信息公開不充分、相對人參與不足、聽取意見不夠、決策程序不規(guī)范等。

五、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式運用能力的途徑

（一）帶頭學(xué)法，提高法律知識水平

完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，建立健全學(xué)法的長效機(jī)制。學(xué)法不能流于形式，“喊在嘴上、掛在墻上、卻沒有落實在行動上”，“講起來重要、做起來次要、遇到問題干脆不要”。要有計劃、定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部參加相關(guān)法律知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，既要學(xué)習(xí)憲法、通用法律知識以及與履行職責(zé)相關(guān)的法律知識，又要重視法律原則、法治精神等法治思維能力方面的培養(yǎng)。

（二）善于用法，提高依法辦事能力

1.依法決策。依法決策是科學(xué)、民主決策的保障。雖然這方面尚沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但一些法律法規(guī)已有相應(yīng)規(guī)定，如論證、聽證、評估等制度。中央、國務(wù)院也有相關(guān)的規(guī)定和要求。為此，要進(jìn)一步建立健全公眾參與、專家論證和黨委政府決定相結(jié)合的公共決策機(jī)制，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。

2.善于運用法律手段化解矛盾。法律規(guī)定了行為的方式、程序，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，它為解決問題提供了依據(jù)、尺度。面對矛盾糾紛，要具有“解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識，能夠在法律的框架下理性地解決糾紛、化解社會矛盾，而不是靠“武力解決”。

3.創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。要積極推行行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執(zhí)法方式，多運用說服教育、調(diào)解疏導(dǎo)、勸導(dǎo)示范等非強(qiáng)制手段和軟權(quán)力執(zhí)法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，融處罰于教育之中。學(xué)會運用第三方力量和市場機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任

1.建立有效的權(quán)力制約制度和科學(xué)的程序制度。

黨的十八屆三中全會決定指出，要“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。一是要建立健全權(quán)力相互制約的機(jī)制，防止權(quán)力過于集中于某一個機(jī)構(gòu)和某一個人身上。二是形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。三是要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。

2.推進(jìn)權(quán)力運行公開化規(guī)范化。公開意味著民眾的參與，尤其是當(dāng)這種公開與現(xiàn)代傳播媒介結(jié)合起來時，民眾參與的程度就空前的廣泛。因此，公開是預(yù)防腐敗、反腐的一個十分重要的途徑?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度。

（四）完善體制機(jī)制，促進(jìn)公平正義的實現(xiàn)

黨的十八大報告指出:“加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。”在司法上，要“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。

［1］繆蒂生.提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式能力［EB/OL］.2012-12-12.

［2］哈羅德·J·伯爾曼，梁治平譯.法律與宗教［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2003.

［3］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社，2014:87.

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［5］陳舜.權(quán)利及其維護(hù)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999:5.

［6］哈耶克.自由秩序原理［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997:189.

［7］巴里尼古拉斯，黃風(fēng)譯.羅馬法概論［M］.北京:法律出版社，2004:21.

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責(zé)任編輯：許如江

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1671-2994（2015）05-0170-04

2015-08-09

吉龍華（1964-），男，江蘇南京人，中共云南省委黨校法學(xué)教研部教授。研究方向：政府法治。