法律援助律師值班制度調(diào)研報(bào)告——以廈門市法律援助中心為藍(lán)本

甘權(quán)仕（福建省廈門市法律援助中心）

值班律師制度作為一項(xiàng)針對(duì)犯罪嫌疑人和被告人這類特殊人群提供法律咨詢律師值班制度，在刑事法律未明確律師在場(chǎng)權(quán)和訴辯交易①律師在場(chǎng)權(quán)，是指犯罪嫌疑人在受到偵查機(jī)關(guān)的刑事偵查訊問(wèn)時(shí)，有要求律師在場(chǎng)的權(quán)利。律師不在場(chǎng)訊問(wèn)取得的訊問(wèn)筆錄不具有合法性，不能作為定案的證據(jù)使用。訴辯交易，是指在法院開庭審理刑事案件之前，檢察官因?yàn)檎莆毡桓嫒朔缸锏淖C據(jù)較少，且收集證據(jù)比較困難或代價(jià)高昂，為避免所指控的罪名不能成立，或?yàn)楣?jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，以作出較輕的指控，許諾代為向法官求情為代價(jià)，換取被告人有罪的供述，而與被告人的辯護(hù)律師在法庭外討價(jià)還價(jià)達(dá)成妥協(xié)的一種制度。的情況下，其職能并未能充分發(fā)揮。而“律師值班制度”面對(duì)不特定的廣大社會(huì)群眾，承擔(dān)著90%以上咨詢接待工作，因此建設(shè)與完善“律師值班制度”相對(duì)更為緊迫。筆者擬通過(guò)對(duì)廈門市法律援助中心建設(shè) “律師值班制度”具體實(shí)踐的總結(jié)分析，進(jìn)一步促進(jìn)該項(xiàng)制度的完善。

一、律師值班制度之含義

“律師值班制度”和“值班律師制度”看似相似，內(nèi)涵卻大不相同?！奥蓭熤蛋嘀贫取笔侵冈行钠刚?qǐng)社會(huì)律師在法援中心窗口或工作站值班，負(fù)責(zé)為來(lái)訪群眾提供免費(fèi)法律咨詢服務(wù)的一項(xiàng)制度?！爸蛋嗦蓭熤贫取逼鹪从谟?guó)，專指援助機(jī)構(gòu)為犯罪嫌疑人或被告提供免費(fèi)法律咨詢而聘請(qǐng)社會(huì)律師值班的制度。英國(guó)法律規(guī)定，任何接受警察詢問(wèn)的公民，無(wú)論是否被拘留都有權(quán)獲得免費(fèi)的法律幫助，為了確保為所有可能之對(duì)象提供及時(shí)、專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、高效的免費(fèi)法律幫助，法律援助值班律師制度應(yīng)運(yùn)而生。在英國(guó)，值班律師制度僅限于為被告人和犯罪嫌疑人提供24小時(shí)免費(fèi)咨詢服務(wù)。

從定義來(lái)看，兩項(xiàng)制度在本質(zhì)上相同，都是提供免費(fèi)法律咨詢服務(wù)的制度，且在服務(wù)過(guò)程中均不審查經(jīng)濟(jì)狀況證明。區(qū)別在于“值班律師制度”僅限于刑事案件，且針對(duì)被告人和犯罪嫌疑人這類特殊人群，必要時(shí)需值班律師24小時(shí)待命。而“律師值班制度”針對(duì)不特定的廣大社會(huì)群眾。

二、律師值班之現(xiàn)狀

（一）律師值班情況

1.咨詢接待窗口律師值班情況。廈門市法律援助中心咨詢接待窗口2012年至2013年安排10名律師值班，每名律師負(fù)責(zé)半天，一周為單位循環(huán)。2014年為了減輕值班律師的負(fù)擔(dān)和培養(yǎng)更多的值班律師，將法律援助中心咨詢接待窗口值班律師增加至20人，每名律師負(fù)責(zé)半天，兩周一個(gè)循環(huán)。

2.12348法律咨詢熱線律師值班情況。市法律援助中心與三家律師事務(wù)所協(xié)商，由律師事務(wù)所安排律師到12348值班，負(fù)責(zé)電話咨詢。雖然法律援助中心在業(yè)務(wù)上對(duì)12348進(jìn)行指導(dǎo)管理，但是法律援助中心與12348卻屬兩個(gè)機(jī)構(gòu)，在財(cái)務(wù)上相互獨(dú)立。因此市法律援助中心只能與律師事務(wù)所協(xié)調(diào)，由律師事務(wù)所安排律師值班。但由于12348沒有專屬財(cái)政支持，無(wú)法支付律師值班補(bǔ)貼，很難調(diào)動(dòng)律師工作積極性，律師作用無(wú)法充分發(fā)揮。

3.市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委援助工作站值班律師情況。2012年7月17日，廈門市法律援助中心、廈門市勞動(dòng)仲裁委員會(huì)的共同推動(dòng)下，廈門市法律援助中心駐市勞動(dòng)仲裁委工作站掛牌成立。至即日起，每周星期二上午和星期四上午安排律師值班。

4.中級(jí)人民法院援助工作站值班律師情況。2013年年底，市司法局和市中級(jí)人民法院共同協(xié)商制定了《關(guān)于在廈門市中級(jí)人民法院設(shè)立法律援助工作站的工作意見》。2014年1月10日，“廈門市法律援助中心市中級(jí)法院工作站”正式掛牌成立。工作站設(shè)立在市中級(jí)人民法院訴訟服務(wù)中心，由市法律援助中心安排律師于每周一、三上午在工作站值班。

5.第一、二看守所援助工作站值班律師情況。2014年8月13日，廈門市法律援助中心駐第一看守和第二看守所法律援助工作站正式設(shè)立。市法律援助中心經(jīng)過(guò)認(rèn)真遴選、組織了一支由48位具有刑辯經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)業(yè)二年以上的律師組成值班律師隊(duì)伍，分別安排到兩個(gè)看守所值班。其中第一看守所值班律師37名，分為三個(gè)小組，每周一三五上午輪流值班；第二看守所值班律師11名，每周一上午輪流值班。此外，第一看守所每月20日和第二看守所每月15日的開放日安排有專門的值班律師。

6.市人大信訪辦公室律師值班情況。在市人大信訪辦公室，市法律援助中心于每周一上午安排律師負(fù)責(zé)值班，每年市法律援助中心將派出50多名律師值班。

（二）值班律師的工作職責(zé)

值班律師在值班期間主要工作內(nèi)容包括：一是解答來(lái)訪來(lái)電當(dāng)事人的法律咨詢；二是對(duì)于符合法律援助條件的案件進(jìn)行初審并引導(dǎo)當(dāng)事人按規(guī)定向法律援助中心申請(qǐng)法律援助；三是對(duì)于不符合法律援助條件的，耐心指導(dǎo)其參與訴訟；四是協(xié)同中心、仲裁委、法院或人大信訪辦公室做好群體性案件的疏導(dǎo)工作；五是開展法律宣傳，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)法律途徑解決糾紛；六是對(duì)于來(lái)訪咨詢當(dāng)事人的身份信息、聯(lián)系電話、咨詢內(nèi)容和回答內(nèi)容在在線援助信息管理系統(tǒng)錄入登記?？词厮蛋嗦蓭熯€負(fù)責(zé)為在押犯罪嫌疑人或被告提供法律咨詢和代擬法律文書等法律幫助。法院值班律師還負(fù)責(zé)為刑事案件速裁程序中的被告人提供法律咨詢和代擬法律文書等法律幫助。

（三）法律咨詢服務(wù)需求量大

根據(jù)法律援助信息管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，2012年至2014年市法律援助中心值班律師接待來(lái)訪咨詢共4496件②其中仲裁委值班始于2012年8月14日，因此2012年的仲裁值班咨詢案件數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2012年8月14日至2012年12月31日。中級(jí)人民法院值班開始于2014年1月10日，因此2014年中級(jí)人民法院值班咨詢案件數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2014年1月10日至2014年12月31日。看守所值班開始于2014年9月12日，因此2014年看守所值班咨詢案件數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2014年9月12日至2014年12月31日。。詳細(xì)情況如下表：

來(lái)訪咨詢案件登記情況（表一）年度中心仲裁中院看守所總數(shù)2012 1451 120 ／ ／ 1571 2013 1448 212 ／ ／ 1660 2014 1082 146 13 24 1228

來(lái)電咨詢統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于12348信息管理平臺(tái)，該數(shù)據(jù)包括三名司法局工作人員和值班律師的人工接聽量和人工繁忙時(shí)自動(dòng)語(yǔ)音接聽情況。三年來(lái)人工接聽47937件，語(yǔ)音接聽214067件。具體情況如下表：

來(lái)電咨詢登記情況（表二）年度人工接聽語(yǔ)音接聽總接聽數(shù)2012 16515 58753 75268 2013 17642 69431 87073 2014 13780 85883 99663

三年來(lái)，來(lái)電來(lái)訪咨詢總量如下：

通過(guò)分析以上兩組數(shù)據(jù)基本可以得出以下結(jié)論：

1.法律咨詢數(shù)量非常大，且成逐年上漲趨勢(shì)。說(shuō)明法律咨詢服務(wù)需求量很大，且逐年上漲。

2.雖然在押被告人、犯罪嫌疑人對(duì)免費(fèi)法律咨詢服務(wù)的需求比其他案件當(dāng)事人更迫切，但在我國(guó)法律未確立律師在場(chǎng)權(quán)和訴辯交易的情況下，看守所值班律師的作用并不明顯。而其他案件當(dāng)事人對(duì)免費(fèi)法律咨詢服務(wù)的需求比被告人、犯罪嫌疑人大很多。

3.12348熱線工作人員嚴(yán)重欠缺，提供的人工咨詢服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于來(lái)電法律咨詢需求。

4.仲裁委工作站、中級(jí)人民法院工作站和看守所工作站來(lái)訪咨詢數(shù)量相對(duì)較低，預(yù)期效果并不明顯。分析認(rèn)為，可能存在以下原因：一是各援助工作站安排的值班時(shí)間相對(duì)較少。例如，仲裁委援助工作站值班時(shí)間為每周星期一、四上午；中級(jí)人民法院工作站值班時(shí)間為每周一、三上午。二是工作站硬件設(shè)施仍存在不足。例如，看守所法律援助工作站設(shè)置在家屬等候室，且標(biāo)志標(biāo)語(yǔ)并不明顯；中級(jí)人民法院值班律師設(shè)置在當(dāng)事人休息室，相對(duì)比較隱蔽，平時(shí)人流量不是很大，且法院值班工作室的工作電腦一直處在無(wú)法使用的狀態(tài)。三是宣傳不夠，市法律援助中心咨詢窗口通過(guò)十幾年優(yōu)質(zhì)服務(wù)積累了大量的人氣，因此咨詢量一直在不斷增長(zhǎng)；但仲裁值班工作站設(shè)立于2012年7月，中院法律援助工作站設(shè)立于2013年年底，看守所援助工作站設(shè)立于2014年8月，設(shè)立時(shí)間相對(duì)都較短，人氣和口碑的積累都還需一定的時(shí)間積累。四是存在部分值班律師脫崗和未及時(shí)錄入的問(wèn)題。

5.2014年以來(lái)，市法律援助中心和市勞動(dòng)仲裁委工作站的咨詢量都出現(xiàn)了下降。分析認(rèn)為，可能存在以下原因：一是2014年法律援助信息管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題影響到律師的錄入登記。2014年1月舊系統(tǒng)停用，啟用新系統(tǒng)，許多值班律師反映新系統(tǒng)一時(shí)難以適應(yīng)。數(shù)據(jù)上看，2014年2月份的咨詢錄入量?jī)H為38件，遠(yuǎn)低于2013年2月份77件。由于各區(qū)中心和大量值班律師反映新系統(tǒng)存在大量問(wèn)題，2014年5月份，市法律援助中心與省法律援助中心協(xié)調(diào)后，決定于2014年7月重新啟用舊系統(tǒng)。在這幾個(gè)新舊系統(tǒng)交替過(guò)程中，必然影響到值班律師對(duì)來(lái)訪咨詢的登記錄入。二是12348法律咨詢熱線分流了部分人流量。2012年開始，市法律援助中心在宣傳過(guò)程中加大了對(duì)12348法律咨詢熱線的宣傳，從數(shù)據(jù)上看，法律咨詢熱線的咨詢量逐年增高，并于2014年突破10萬(wàn)件。三是市法律援助中心開通了網(wǎng)上咨詢和微博咨詢服務(wù)，增設(shè)了市仲裁委法律援助工作站、中級(jí)人民法院法律援助工作站和看守所工作站。

三、律師值班之必要

（一）法律咨詢是法律援助的重要組成部分

1.根據(jù)《法律援助條例》第2條規(guī)定，法律援助包括法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無(wú)償法律服務(wù)形式?！稄B門經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律援助條例》第16條將“提供法律咨詢、法律意見”列為法律援助的主要形式之一。并且法律援助咨詢沒有經(jīng)濟(jì)困難要求，沒有案件范圍的限制，其受眾群體更為廣泛。

2.根據(jù)2012年以來(lái)全市法律援助案件受理總數(shù)與全市來(lái)電來(lái)訪咨詢總數(shù)的數(shù)據(jù)對(duì)比分析(見表四)，來(lái)電來(lái)訪法律咨詢的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律援助案件受理的數(shù)量，雖然這一數(shù)據(jù)對(duì)比并不能得出來(lái)電來(lái)訪法律咨詢工作比受理法律援助案件更重要，但至少可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，法律咨詢是法律援助工作不可或缺，且十分重要的一環(huán)。

3.根據(jù)市法律援助中心與各區(qū)法律援助中心關(guān)于來(lái)電來(lái)訪咨詢數(shù)量分析（表五），來(lái)電來(lái)訪的法律咨詢主要集中在市法律援助中心。2012年市法律援助中心來(lái)電來(lái)訪咨詢量約占全市總咨詢量的82.5%，2013年約占82.1%，2014年約占83.3%。

4.從實(shí)際工作流程來(lái)看，不管是前來(lái)咨詢的還是來(lái)申請(qǐng)法律援助的人員，最先接觸的都是法律咨詢服務(wù)。因此，做好法律援助咨詢服務(wù)是做好法律援助工作的首要環(huán)節(jié)。只有在咨詢環(huán)節(jié)樹立良好的法律援助形象并建立起其對(duì)法律援助的信心，才有可能引導(dǎo)其向法律援助機(jī)構(gòu)需求更多的法律幫助，也才能建立起法律援助的公信力，形成良好的法律援助口碑。因此，法律咨詢是否做好，將影響到法律援助事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本。

（二）法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的補(bǔ)充

廈門市法律援助中心（包括醫(yī)療糾紛調(diào)解辦公室）具有法律知識(shí)背景的工作人員7人，其中有3人在醫(yī)療糾紛調(diào)解辦公室負(fù)責(zé)醫(yī)療糾紛調(diào)解工作，因此從事法律援助業(yè)務(wù)工作的僅有4人。在這4人中，正職領(lǐng)導(dǎo)1人，副職領(lǐng)導(dǎo)1人，工作人員2名。如果沒有值班律師的參與，做好市法律援助中心咨詢窗的咨詢業(yè)務(wù)，在人手方面捉襟見肘，更何況還有法律援助宣傳、法律援助案件的受理審查指派以及法律援助工作人員業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)等。

（三）法律援助觸角延伸的需要

法律援助便民服務(wù)要求法律援助觸角不斷延伸，以便潛在的受援人能夠第一時(shí)間接觸到法律援助，并通過(guò)法律援助獲得解決法律糾紛的合適方法，從而將社會(huì)矛盾化解引導(dǎo)到法治的道路上。因此，從市法律援助中心建立以來(lái)，就致力于設(shè)立法律援助工作站。截至目前，市法律援助中心共設(shè)立96個(gè)法律援助工作站，其中需要派駐值班律師的有四處③由于廈門市的看守所有兩個(gè)，因此需要派駐值班律師的援助工作站就是市勞動(dòng)仲裁為援助工作站、中級(jí)人民法院援助工作站、第一看守所援助工作站和第二看守所援助工作站。，如果沒有法律援助值班律師的參與，法律援助工作將無(wú)法開展。

四、律師值班之困境

（一）激勵(lì)機(jī)制單一

對(duì)于值班律師，市法律援助中心給予每人每次50元的補(bǔ)貼，并在法律援助案件指派時(shí)適當(dāng)傾斜。但是，值班補(bǔ)貼很低，遠(yuǎn)低于廈門市2014年度社會(huì)平均工資的標(biāo)準(zhǔn)④2014年度廈門市社會(huì)平均工資為4655 元，每天工資為4655/21.75 約為214 元，每半天的報(bào)酬為107 元。，而辦案補(bǔ)貼也并不高⑤勞動(dòng)仲裁案件補(bǔ)貼為1000 元；民事訴訟案件一審1100 元，二審開庭審理900 元，不開庭審理600 元；刑事案件的偵查階段和審查起訴階段400 元，審判階段1000。。相對(duì)較低的物質(zhì)激勵(lì)對(duì)于大多數(shù)律師并不具有吸引力，尤其是那些業(yè)務(wù)素質(zhì)相對(duì)較高的律師。

（二）值班律師的招錄

一是隨著法律援助工作的大力推進(jìn)，法律援值班律師需求量越來(lái)越大。市法律援助中心現(xiàn)有值班律師81人⑥在這81 名值班律師中有近一半的律師在兩處值班點(diǎn)負(fù)責(zé)值班。，如果再增加法律援助工作站的值班頻率，必然需要更多的值班律師加入。二是值班律師隊(duì)伍更替也需要不斷招錄更多的律師。每年都有5至10名不等的值班律師因?yàn)椴煌虿荒芾^續(xù)值班，因此需要不斷補(bǔ)充新的律師加入。

（三）值班律師的管理

值班律師制度運(yùn)行幾年來(lái)，主要存在以下問(wèn)題：一是值班律師脫崗。由于值班律師排班表一般由市法律援助中心在年初排好后通知各律師，但由于時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，且存在一個(gè)律師在兩處或以上值班的情況，因此難免存在忘記的情況，特別是看守所援助工作站。由于看守所援助工作站的值班律師隊(duì)伍較大，平均每位律師半年僅值班一到兩次，因此常常出現(xiàn)值班律師脫崗問(wèn)題。后來(lái)，市法律援助中心工作人員在每周五通過(guò)電話再次與值班律師確認(rèn)值班時(shí)間后，再未發(fā)生律師脫崗現(xiàn)象。二是監(jiān)管難。首先，由于法律援助工作站設(shè)在法院、仲裁委、看守所等地方，法律援助中心工作人員無(wú)法直接對(duì)其監(jiān)督管理。其次，由于值班律師隊(duì)伍較為龐大，且有部分值班律師并非長(zhǎng)期從事法律援助工作，例如在現(xiàn)有值班律師隊(duì)伍中，有一半多以上的值班律師是新招錄的，由于沒有長(zhǎng)期接觸法律援助，也沒有系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于法律援助并不是很了解，因此很難保證每位值班律師在工作過(guò)程中都能給出專業(yè)的解答。

（四）業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)

市法律援助中心給予值班律師每人每次50元人民幣的交通補(bǔ)貼⑦由于12348 法律平臺(tái)在財(cái)務(wù)上獨(dú)立，且無(wú)值班律師經(jīng)費(fèi)，因此在12348 值班的律師是沒有交通補(bǔ)貼的。。2014年度，市法律援助中心共安排法律援助律師值班780人次，其中，中心值班479人次，人大值班52人次，市勞動(dòng)仲裁值班97人次，看守所值班60人次，廈門市中院值班92人次，共需支付3.9萬(wàn)元。如果值班補(bǔ)貼提高到每人每次100元，值班補(bǔ)貼將高達(dá)7.8萬(wàn)元，如果再增加看守所、法院和勞動(dòng)仲裁委值班比重，并把12348值班律師納入，按法律援助中心值班人次的6倍計(jì)，則每年值班律師將突破3000人次，值班補(bǔ)貼將高達(dá)30萬(wàn)元。

五、律師值班之完善

（一）完善激勵(lì)機(jī)制

1.加大精神激勵(lì)。一是加大對(duì)值班律師的宣傳。在做好法律援助宣傳的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)凸顯值班律師的作用，提高值班律師的曝光率。二是給予值班律師足夠的尊重。雖然每一次值班和每一個(gè)法律援助案件都會(huì)支付相應(yīng)的補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼對(duì)于絕大多數(shù)律師來(lái)說(shuō)并不是主要?jiǎng)訖C(jī)，絕大多數(shù)的律師參與法律援助工作的首要?jiǎng)訖C(jī)還是出于公益之心。對(duì)于這種奉獻(xiàn)精神，要給予足夠尊重。

2.加大經(jīng)費(fèi)保障。雖然對(duì)于許多律師來(lái)說(shuō)，補(bǔ)貼并不是其從事法律援助工作的主要目的，但是具有足夠吸引力的補(bǔ)貼無(wú)疑對(duì)于吸納更多的優(yōu)秀律師留下來(lái)和更多優(yōu)秀律師加入法律援助隊(duì)伍十分有幫助。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1.嚴(yán)格篩選值班律師。一是要求具備2年以上職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師方能報(bào)名。二是堅(jiān)持律師自愿報(bào)名原則。這對(duì)于在具體工作中積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮十分重要。三是在辦理法律援助案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)責(zé)任心強(qiáng)的律師，積極主動(dòng)發(fā)展。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是不斷更新值班律師的法律專業(yè)知識(shí)。二是培養(yǎng)法律援助律師的咨詢解答技巧。三是加強(qiáng)值班律師法律援助方面的專業(yè)知識(shí)，在當(dāng)事人咨詢時(shí)對(duì)于是否能夠給予法律援助作出準(zhǔn)確的判斷。

3.加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立淘汰機(jī)制。法律援助中心應(yīng)當(dāng)安排專人負(fù)責(zé)管理值班辦公室和值班律師，對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)脫崗情況的值班律師，以及在值班過(guò)程中存在將本應(yīng)屬于法律援助的案件卻錯(cuò)誤引導(dǎo)當(dāng)事人放棄申請(qǐng)法律援助的，予以開除值班律師隊(duì)伍，并禁止其參與法律援助工作。

（三）加強(qiáng)12348 法律咨詢專線的支持力度

打破12348法律咨詢專線與法律援助中心之間的制度隔閡，打通12348法律咨詢專線與法律援助中心人員與經(jīng)費(fèi)的障礙，以便法律援助中心能夠安排更多的值班律師支持12348法律咨詢熱線的工作。

（四）探索視頻咨詢新形式

一是對(duì)12348法律咨詢專線進(jìn)行技術(shù)改造升級(jí)，對(duì)符合技術(shù)條件要求的當(dāng)事人提供視頻法律咨詢。二是在看守所與值班辦公室之間設(shè)置視頻法律咨詢專線，即有利于看守所的正常管理，也方便在押犯罪嫌疑人、被告人咨詢及值班律師的解答。

（五）拓展工作內(nèi)容

現(xiàn)階段，法律援助值班律師的主要工作是提供法律咨詢服務(wù)。在值班律師隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)大和經(jīng)費(fèi)保障充足之下，可以將擬寫有關(guān)法律文書納入值班律師的工作職責(zé)中。