問題引導(dǎo)立法，立法解決問題
——北京市動物防疫法制工作建設(shè)

關(guān)鍵詞：立法；條例；問題；做法；機制；建設(shè)

中圖分類號：S851.33 文獻標識碼：C 文章編號：1005-944X（2015）02-0091-03

問題引導(dǎo)立法，立法解決問題
——北京市動物防疫法制工作建設(shè)

北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所

關(guān)鍵詞：立法；條例；問題；做法；機制；建設(shè)

中圖分類號：S851.33文獻標識碼：C文章編號：1005-944X（2015）02-0091-03

編者按：應(yīng)各地動物衛(wèi)生監(jiān)督部門要求，從本期開始，本刊增設(shè)了《經(jīng)驗交流》欄目。在這個欄目中，將陸續(xù)刊登一些省、市、區(qū)在動物衛(wèi)生法制、社會化服務(wù)體系、獸醫(yī)體系建設(shè)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度和診療管理等方面的典型作法，為各地業(yè)務(wù)工作開展提供借鑒。

自上幾世紀90年代開始，北京市先后設(shè)立了三部與獸醫(yī)工作相關(guān)的地方性法規(guī)，分別是1994年施行的《北京市家畜家禽檢疫條例》，2004年施行的《北京市實施＜中華人民共和國動物防疫法＞辦法》（以下簡稱《實施辦法》），以及2014年施行的《北京市動物防疫條例》（以下簡稱《條例》）。這些法規(guī)都是根據(jù)不同歷史時期亟待解決的重點問題出臺的，在內(nèi)容設(shè)置方面也具有鮮明的時代特色。

1 主要做法

《條例》的制定是在市人大立法后評估的基礎(chǔ)上于2012年3月啟動的，歷時兩年零兩個月，于2014年5月23日審議通過，10月1日起正式施行。

1.1 始終秉承“問題引導(dǎo)立法，立法解決問題”的指導(dǎo)思想

隨著北京市經(jīng)濟社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的動物防疫問題，在實踐工作中發(fā)現(xiàn)，2004版《實施辦法》不能很好的解決這些問題。于是我們梳理出以下獸醫(yī)工作亟待解決的八大問題：首都動物防疫重大決策機制問題、如何有效遏制狂犬病疫情問題、動物疫病凈化以及區(qū)域化防控保障問題、動物無害化處理體系建設(shè)問題、適應(yīng)食品安全管理職能調(diào)整問題、規(guī)范首都動物診療行業(yè)發(fā)展問題、強化部門職責(zé)、基層隊伍穩(wěn)定問題以及動物寄養(yǎng)、比賽、活禽交易、導(dǎo)盲犬等特殊問題。下面舉三個例子進行說明。

1.1.1 如何有效遏制狂犬病。近十年，我市養(yǎng)犬人數(shù)逐年增加，據(jù)初步估計飼養(yǎng)的犬只數(shù)量已超過200萬條，2005年以來連續(xù)9年出現(xiàn)人感染狂犬病死亡病例。此外，200萬條犬涉及到約200萬個家庭，與約600萬市民直接相關(guān)。所以，狂犬病的防控問題已經(jīng)不是個單純的動物防疫問題，更加是個社會問題。世界動物衛(wèi)生組織倡導(dǎo)動物、人與環(huán)境的和諧共處理念，狂犬病的防控就是其最有代表性的一個方面。因此，在本次《條例》中規(guī)定，北京市對犬只實施狂犬病強制免疫，與之相配套，出臺了《北京市犬只狂犬病強制免疫管理辦法》，明確了免疫點認定、疫苗管理等方面的細則；北京市還借鑒國外的成功做法，為接種疫苗的犬只佩戴狂犬病免疫標識，犬只飼養(yǎng)者不得攜帶未佩戴免疫標識的犬只在戶外活動。一方面讓市民能夠明顯地區(qū)分識別接種疫苗的犬只，另一方面通過公眾監(jiān)督和輿論引導(dǎo)促進疫苗接種率。

1.1.2 如何規(guī)范動物診療行業(yè)的管理。北京市的動物診療行業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭，各類寵物診療機構(gòu)達到362個，為首都市民提供了較好的寵物診療服務(wù)。但是，由于整個行業(yè)方興未艾，診療標準體系尚不健全，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。因此，在《條例》中設(shè)置一章以規(guī)范動物診療管理，并配套制定了《北京市動物診療機構(gòu)管理辦法》，明確了動物診療機構(gòu)病歷、處方、藥品、手術(shù)、住院、醫(yī)療廢物處置、醫(yī)源性感染控制和檔案管理等制度；制定了《北京市動物寄養(yǎng)防疫管理規(guī)定》，將動物寄養(yǎng)活動的防疫管理納入監(jiān)管范圍，規(guī)定了人員、設(shè)施設(shè)備、場所和制度條件。

1.1.3 如何科學(xué)建設(shè)動物無害化處理體系。動物無害化處理體系建設(shè)是各地面臨的全新難點問題之一。為從立法層面促進體系建設(shè)并保證其有序運行，北京市在《條例》中明確規(guī)定動物、動物產(chǎn)品無害化處理公共設(shè)施是公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，并規(guī)定了各類處理設(shè)施的建設(shè)和運營要求等內(nèi)容，為北京市動物無害化處理工作提供了堅實的法制保障。

1.2 努力貫徹“社會共同治理”的管理理念

比如在打造覆蓋全市的獸醫(yī)管理體制方面，《條例》不僅規(guī)定了市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）的動物防疫責(zé)任，還對村民委員會和居民委員會的動物防疫職責(zé)做出了規(guī)定。在動物疫病強制免疫部分，更加強調(diào)動物飼養(yǎng)者是強制免疫的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定實施免疫接種、做好免疫記錄、建立免疫檔案，不具備自行實施免疫接種條件的，應(yīng)當(dāng)向區(qū)縣獸醫(yī)主管部門設(shè)立的基層獸醫(yī)機構(gòu)申請強制免疫接種服務(wù)。在犬只狂犬病強制免疫部分，為接受狂犬病強制免疫的犬只佩戴免疫標識，通過公眾監(jiān)督和輿論引導(dǎo)，促進狂犬病疫苗接種率。在動物、動物產(chǎn)品無害化處理方面，鼓勵和支持單位和個人投資建設(shè)動物、動物產(chǎn)品無害化處理設(shè)施，向社會提供無害化處理服務(wù)。

1.3 注重地方立法工作的實效性

在形式上不求法規(guī)體例的形式完整、與上位法的完全對應(yīng)、面面俱到，而是優(yōu)先突出立法的實效性，強調(diào)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，緊貼首都特大消費型城市的特點，立足北京和諧宜居之都建設(shè)目標，借鑒國際先進的理念、經(jīng)驗，系統(tǒng)設(shè)計了一系列解決首都獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展瓶頸的機制和制度。

《條例》共7章74條。第二章動物疫病的預(yù)防和控制部分對應(yīng)《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《防疫法》）的第二、三、四章；《條例》沒有與《防疫法》第八章相對應(yīng)設(shè)置保障措施，有關(guān)保障方面的條款在相應(yīng)章節(jié)中進行體現(xiàn)。在內(nèi)容上，《防疫法》關(guān)于動物防疫條件、獸醫(yī)實驗室生物安全，以及一、二、三類疫病及其疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)處置等方面的內(nèi)容規(guī)定非常明確，在《條例》中就沒做重復(fù)規(guī)定，有關(guān)要求依據(jù)《防疫法》執(zhí)行。

2 《條例》的重點內(nèi)容介紹

2.1 獸醫(yī)管理體系建設(shè)

2.1.1 明晰基層職責(zé)，構(gòu)筑堅實網(wǎng)底。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立動物防疫責(zé)任制度，協(xié)助做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫知識宣傳、動物飼養(yǎng)情況調(diào)查、動物疫病監(jiān)測、重大動物疫情控制和撲滅等工作；要求村委會、居委會配合做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作，督促和引導(dǎo)村民、居民依法履行動物防疫義務(wù)，為動物防疫工作在基層的落實提供了保障。

2.1.2 設(shè)置基層“兩員”，強化防疫隊伍。在原有以農(nóng)業(yè)和財政部門聯(lián)合發(fā)文為依據(jù)設(shè)置村級防疫員的工作基礎(chǔ)上，以《條例》明文確定的方式首次賦予了村級防疫員法律地位，同時提出了在社區(qū)設(shè)立動物防疫協(xié)管員，負責(zé)社區(qū)寵物飼養(yǎng)情況調(diào)查、防疫知識宣傳、違法行為報告和制止等工作。以 “兩員”為主體建設(shè)基層防疫隊伍，確保城鄉(xiāng)動物防疫工作網(wǎng)底。

2.1.3 理順管理體制，厘清部門職責(zé)。確定了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)支持“三位一體”的動物防疫行政管理體制；明確了獸醫(yī)、衛(wèi)生、工商等多部門和出入境檢驗檢疫機構(gòu)在動物防疫工作中承擔(dān)的職責(zé)；與動物防疫相關(guān)、一時難以定性且涉及多部門的事項，由獸醫(yī)行政主管部門先行處理并負責(zé)協(xié)調(diào)。

2.2 動物疫病防控機制建設(shè)

2.2.1 立足依法科學(xué)決策，完善風(fēng)險評估制度。規(guī)定由獸醫(yī)行政主管部門組織開展動物疫病狀況風(fēng)險評估。根據(jù)評估結(jié)果發(fā)布動物疫病風(fēng)險警示，制定預(yù)防、控制措施，必要時采取隔離、緊急免疫接種、暫停購進動物及產(chǎn)品、限制相關(guān)動物及產(chǎn)品移動等預(yù)防和控制措施。將風(fēng)險評估結(jié)果作為制定相應(yīng)預(yù)防、控制措施或進入應(yīng)急狀態(tài)的決策依據(jù)。

2.2.2 立足區(qū)域化防控，建立支持性政策。規(guī)定由市獸醫(yī)行政主管部門根據(jù)動物疫病防治規(guī)劃制定動物疫病凈化計劃，采取動物免疫退出、動物疫病傳播阻斷機制以及實施動物疫病區(qū)域化管理等措施，控制和凈化重點動物疫病和人畜共患傳染??；支持企業(yè)通過開展生物安全隔離區(qū)、無特定動物病原場群建設(shè)，實施對動物疫病的區(qū)域化管理，控制和凈化重點動物疫病和人畜共患傳染病。

2.2.3 統(tǒng)一測報網(wǎng)絡(luò)，強化三方協(xié)作。規(guī)定由政府組織獸醫(yī)、衛(wèi)生、園林綠化、水務(wù)等行政部門和出入境檢驗檢疫機構(gòu)建立健全統(tǒng)一的動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強動物疫情監(jiān)測，及時互相通報信息；在人畜共患傳染病防治、野生動物疫源疫病監(jiān)測、外來動物疫病防范三方面分別與衛(wèi)生、林業(yè)、出入境檢疫部門建立橫向溝通協(xié)調(diào)機制。

2.2.4 增設(shè)強制免疫，依法控制狂犬病。將狂犬病免疫納入強制免疫范疇，明確犬只飼養(yǎng)者為強制免疫的責(zé)任人；規(guī)定犬只飼養(yǎng)者攜帶犬只在戶外活動，應(yīng)當(dāng)為犬只佩戴狂犬病免疫標識；不得攜帶未佩戴狂犬病免疫標識的犬只在戶外活動。發(fā)現(xiàn)未佩帶免疫標識的犬只：動物衛(wèi)生監(jiān)督人員應(yīng)對犬只飼養(yǎng)者進行勸導(dǎo)并發(fā)放強制免疫責(zé)任告知書。對于確認未進行狂犬病免疫的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)給予1000元的處罰；對于拒不免疫且懷疑為尚未登記的犬，通報公安機關(guān)核查處理。同時，我們還制定了《北京市犬只狂犬病強制免疫管理辦法》，就免疫點認定、免疫人員培訓(xùn)考核、免疫信息和疫苗管理、免疫標識樣式等具體事項作出了明確的說明。

2.3 動物衛(wèi)生監(jiān)管機制建設(shè)

2.3.1 規(guī)范診療行為，加強執(zhí)業(yè)管理。明確了動物診療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會公眾公示有關(guān)事項并應(yīng)當(dāng)建立病歷、處方、藥品、手術(shù)、住院、醫(yī)療廢物處置、醫(yī)源性感染控制和檔案管理等診療管理制度。不得在動物診療場所從事動物交易、寄養(yǎng)活動，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從事診療活動時要佩戴載有本人姓名、照片、執(zhí)業(yè)地點、執(zhí)業(yè)等級等內(nèi)容的標牌，授權(quán)市獸醫(yī)行政主管部門制定執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考核和培訓(xùn)計劃，可以委托動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)或行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)或者組織承擔(dān)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考核、培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作。

2.3.2 寄養(yǎng)納入監(jiān)管，規(guī)范防疫條件。根據(jù)北京市動物診療行業(yè)兼營寄養(yǎng)活動、專門從事寄養(yǎng)活動場所較多的情況，將動物寄養(yǎng)活動的動物防疫管理納入監(jiān)管范圍，制定《北京市動物寄養(yǎng)活動防疫管理規(guī)定》，詳細規(guī)定了人員條件、設(shè)施設(shè)備條件、場所條件和制度條件，避免疫病傳播。

2.3.3 加強流通監(jiān)管，劃分監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部、食藥總局對流通領(lǐng)域職能的劃分，將北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督部門和食藥監(jiān)部門在動物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)予以明確，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉或出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，確保首都動物產(chǎn)品安全可控；同時，明文規(guī)定禁止在有形市場銷售活畜禽，并由食藥監(jiān)部門負責(zé)監(jiān)管。

2.3.4 相關(guān)人員備案，相關(guān)活動報告。規(guī)定從事動物收購、銷售、運輸?shù)膯挝缓蛡€人（經(jīng)紀人），應(yīng)當(dāng)向所在區(qū)、縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)備案；動物展覽、演出和比賽等活動的主辦者，應(yīng)當(dāng)在活動舉辦60日前向活動舉辦地的區(qū)、縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)報告。區(qū)、縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)給予防疫指導(dǎo)，實施監(jiān)督檢查。

2.4 無害化處理體系建設(shè)

夯實了病死動物無害化處理的法制基礎(chǔ)，完善了動物、動物產(chǎn)品無害化處理制度。一是明確無害化處理對象的范圍；二是明確無害化處理公共設(shè)施是公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)，要求區(qū)、縣政府按照實施方案建設(shè)無害化處理公共設(shè)施；三是明確對動物屠宰加工場所、動物隔離場以及養(yǎng)殖場所等提出建設(shè)或者配備相應(yīng)的無害化處理或者暫存設(shè)施設(shè)備的強制性義務(wù)；四是授權(quán)市獸醫(yī)行政主管部門無害化設(shè)施建設(shè)方案、技術(shù)通則及運行維護辦法，將寵物尸體處理也一并納入了管理。

2.5 宣傳倡導(dǎo)動物福利

明確飼養(yǎng)責(zé)任，要求動物飼養(yǎng)者為動物提供適宜的環(huán)境，保證其達到國家規(guī)定的健康標準，并對患病動物進行必要的治療，不遺棄、虐待動物；對于除犬外其他動物的收容，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立或委托社會組織實施。