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    治理共同體視角下民主行政社會(huì)建構(gòu)思考

    2015-01-23 18:48:31馮文靜
    人民論壇 2014年36期
    關(guān)鍵詞:思考

    馮文靜

    【摘要】我國的民主行政建設(shè)在20世紀(jì)末逐步展開,政府開始改革行政管理模式,讓公眾逐步參與到社會(huì)公共事務(wù)決策之中,我國民主行政建設(shè)自此不斷發(fā)展,但政府中心主義的治理模式存在已久、社會(huì)組織自治能力不足、公民參與精神與參與理性不足、行政文化建設(shè)滯后等問題意味著,民主行政建設(shè)任重道遠(yuǎn)。文章在治理共同體視角下研究民主行政及其社會(huì)建構(gòu),并對(duì)我國民主行政社會(huì)建構(gòu)做了進(jìn)一步思考。

    【關(guān)鍵詞】治理共同體 民主行政 社會(huì)建構(gòu) 思考

    【中圖分類號(hào)】D621 ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    從西方民主行政的發(fā)展歷程看,民主行政已經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的根本途徑,民主行政理論已經(jīng)成為行政理論乃至政治理論的重要組成部分,加強(qiáng)對(duì)民主行政及其社會(huì)建構(gòu)研究具有重要的理論與應(yīng)用價(jià)值。

    治理共同體與民主行政的社會(huì)建構(gòu)

    民主行政是現(xiàn)代政治文明對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理的一種制度安排,其是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo),以行政參與為核心,在民主基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體參與公共事務(wù)的一種行政運(yùn)行機(jī)制。民主行政是一種政治理想和價(jià)值追求,其主要是將行政嵌入到政府與社會(huì)合作的公共治理之中,構(gòu)建起政府與社會(huì)之間的合作橋梁。

    而治理共同體也是一種公共事務(wù)治理機(jī)制,其主要是指多元治理主體之間依照民主治理與公共性規(guī)范而建立起來的一個(gè)具有共同價(jià)值、目標(biāo)和利益的共同體。在民主行政的環(huán)境下,治理共同體應(yīng)該由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體等共同組成,這些共同體要想實(shí)現(xiàn)共同治理需要一定的治理規(guī)則,如在倫理上相互信任、在政治上相互認(rèn)同,從而能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)治理,達(dá)成共同的治理目標(biāo)。

    在現(xiàn)代政治文明語境下,推進(jìn)民主行政社會(huì)建設(shè)必然要進(jìn)行治理共同體建設(shè),這也是順應(yīng)了人類社會(huì)治理模式發(fā)展的規(guī)律。人類社會(huì)的治理主要經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種模式,而先進(jìn)政治文明的一個(gè)特征便是服務(wù)型社會(huì)管理模式的建設(shè)。在服務(wù)型社會(huì)管理模式下,政府在社會(huì)公共事務(wù)管理中不再處于絕對(duì)的中心和權(quán)威地位,社會(huì)組織、公民和私人部門也成為公共事務(wù)的管理主體。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,追求政治進(jìn)步也是社會(huì)發(fā)展必然,因而進(jìn)行民主行政社會(huì)構(gòu)建也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果。近年來,我國不斷推進(jìn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開,這是國家權(quán)力適時(shí)和適當(dāng)退出部分社會(huì)管理領(lǐng)域的體現(xiàn),有助于更多治理主體進(jìn)入社會(huì)治理領(lǐng)域,從而在民主行政社會(huì)形成治理共同體。

    我國民主行政取得的成績

    我國的民主行政建設(shè)是在20世紀(jì)末逐步展開的,當(dāng)時(shí)隨著改革開放的推進(jìn),國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境都發(fā)生巨大變化,而身處這種巨變環(huán)境中的社會(huì)個(gè)體也產(chǎn)生了思想觀念的變化,人們對(duì)原本的政府行政模式產(chǎn)生質(zhì)疑,民眾與政府之間的矛盾也有加劇趨勢(shì),在此背景下,政府開始對(duì)自己的行政管理模式進(jìn)行改革,讓公眾逐步參與到社會(huì)公共事務(wù)決策之中,我國的民主行政建設(shè)也自此不斷發(fā)展。

    公共行政法治化。公共行政法治化一方面是指通過法律來規(guī)范政府行為,另一方面是指以法律來維護(hù)公民參與政府公共事務(wù)治理的權(quán)利。在公共行政法治化方面,我國相繼推出了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》和《公務(wù)員法》等法律法規(guī),這些法律一方面是對(duì)政府權(quán)力的約束,另一方面也是對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù),防止公民的合法權(quán)利因政府公權(quán)而受到侵害。這些法律的出臺(tái)表明我國政府與社會(huì)之間的關(guān)系出現(xiàn)變化,由政府權(quán)力本位向社會(huì)權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。在此過程中,我國的行政問責(zé)制度也不斷完善,這極大地約束了政府官員的行為,對(duì)于推進(jìn)民主行政有重要意義。

    行政決策民主化。進(jìn)行民主行政化建設(shè)的有效途徑便是實(shí)行行政決策民主化,即讓公眾更多地參與到政府公共事務(wù)的決策過程。例如近年來我國逐步推廣的聽證制度、專家論證制度等,其都為普通民眾或相關(guān)方面專家提供了一個(gè)參與政府行政決策的公共平臺(tái)。政府行政決策的民主化也有利于民眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督,保證政府公共決策能夠代表和維護(hù)民眾的利益,促進(jìn)政府決策的科學(xué)化。

    政府職能社會(huì)化。隨著政治文明的推進(jìn),政府職能在逐步向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變。所謂政府職能的社會(huì)化是指政府開始將一些職能交由社會(huì)組織來承擔(dān),而非以往大包大攬式的做法。政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變,一方面能夠降低政府的行政成本,另一方面也能夠讓社會(huì)專業(yè)組織來執(zhí)行一些職能,兼顧質(zhì)量與效率,有利于提升公共服務(wù)的品質(zhì)。我國自改革開放之初就有意將政府職能向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變,而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化,我國政府職能社會(huì)化也不斷加速,到了新世紀(jì),我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期,為了解決日益凸顯的社會(huì)矛盾,我國開始實(shí)施政企分開、政事分開以及政資分開等政策,將應(yīng)該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)同政府剝離,將社會(huì)組織能夠辦好的事項(xiàng)交由第三方組織進(jìn)行承擔(dān),這有效地解決了原本在公共領(lǐng)域政府提供公共產(chǎn)品質(zhì)量不高、效率不快的問題,讓民眾獲得更多利益。

    政務(wù)信息公開化。政府進(jìn)行政府信息的公開,一方面可以使得這些信息服務(wù)于公眾或社會(huì)組織的生產(chǎn)與生活,另一方面也是維護(hù)公民的知情權(quán),公民有權(quán)獲取相關(guān)的政府政務(wù)信息,從而對(duì)政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督。自2000年起,國務(wù)院相繼下發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》,對(duì)城鄉(xiāng)縣市的政府信息公開作出要求。2008年我國頒布實(shí)施了《中華人民共和國政府信息公開條例》,這意味著政府信息公開成為我國的一項(xiàng)正式制度,也標(biāo)志著我國政府在民主行政建設(shè)上邁進(jìn)了一大步。

    中國民主行政社會(huì)建構(gòu)存在的問題

    政府中心主義的治理模式存在已久。長期以來,我國形成了黨和政府同體化的治理模式,它們往往都是社會(huì)公共事務(wù)治理的主體結(jié)構(gòu),也正因?yàn)榇耍趥鹘y(tǒng)的社會(huì)事務(wù)管理中,政府往往處于絕對(duì)的權(quán)威和主體地位,它對(duì)一切社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行全面的管理和控制,扮演著全能政府的角色。在這種社會(huì)管理模式中,公民和一切社會(huì)組織必須完全服從于政府,政府是權(quán)力中心,這種模式也就忽視了公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與權(quán),不利于民眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。此外,在這種單一的政府中心主義管理模式下,政府公職人員往往沒有作為公共管理者的責(zé)任意識(shí),為民眾服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),甚至有些公職人員將國家公眾賦予其的權(quán)力拿來做交易,以此獲得私利,造成腐敗。

    社會(huì)組織自治能力不足。我國的社會(huì)組織自治能力不足表現(xiàn)在社區(qū)自治能力欠缺與社會(huì)組織能力不足兩方面。

    我國目前的社區(qū)自治組織自治能力主要表現(xiàn)為城市(農(nóng)村)社區(qū)自治組織自治權(quán)與街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政權(quán)兩種,這二者形成了社會(huì)組織自治的二元權(quán)力格局,但這二者在實(shí)際的行政管理中存在著沖突,主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)或街道辦事處往往過于干預(yù)村民或居民委員會(huì)的自治管理活動(dòng),這其實(shí)也是我國行政管理共同體精神缺失的一種體現(xiàn),造成我國目前的公民社區(qū)歸屬感不強(qiáng)、自治水平不高的問題。

    而就社會(huì)組織而言,主要是指非政府組織,也存在自治能力欠缺的現(xiàn)象。由于我國的社會(huì)組織登記門檻較高,導(dǎo)致我國的許多社會(huì)組織都是由黨政機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦的,這類社會(huì)組織往往依賴黨政機(jī)關(guān)提供的資源而運(yùn)行,而且其思維方式與作風(fēng)也都沿襲了黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣,不具有非政府組織所應(yīng)有的志愿性與自治性的特點(diǎn)。社會(huì)組織自治能力的欠缺必然會(huì)妨礙治理共同體的發(fā)展,不利于社會(huì)公共事務(wù)的共同治理,阻礙我國民主行政社會(huì)建設(shè)。

    公民參與精神與參與理性不足。改革開放之后,隨著政治民主的推進(jìn),人們參與國家社會(huì)政治事務(wù)的意識(shí)逐漸增強(qiáng),但總體上來說我國的政治參與水平并不高,即便是積極參與,其往往也是帶著明顯的利益取向或是維權(quán)性質(zhì),甚至帶著給政府施壓的目的。值得注意的是,隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與興盛,我國逐漸出現(xiàn)了一種新的政治參與方式,即網(wǎng)絡(luò)政治參與。網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性的特點(diǎn),這也就使得網(wǎng)絡(luò)政治參與往往不受限制,出現(xiàn)非法參與與無序參與的情況,往往有一些別有用心的組織與個(gè)人利用網(wǎng)絡(luò)政治參與的這種特性而惡意誹謗攻擊政府,組織非法政治參與。此外,由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性,也使得網(wǎng)民往往肆無忌憚地發(fā)表不負(fù)責(zé)任的、非理性的言論,這種言論往往具有極大的煽動(dòng)性,迅速傳播形成網(wǎng)絡(luò)暴力,影響正常的政治參與,妨礙社會(huì)與政府的共同管理,不利于民主行政建設(shè)。

    行政文化建設(shè)滯后。由于政府中心主義固化,導(dǎo)致我國行政文化建設(shè)也具有嚴(yán)重“官本位”特性,民主、多元與互動(dòng)不足。從作為行政主體的政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)員來看,長期以來的官本位文化使之責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、民主意識(shí)等不強(qiáng),并習(xí)慣控制一切社會(huì)事務(wù),不具備與民眾平等互動(dòng)的意識(shí),這顯然與民主行政建設(shè)下的共同治理背道而馳。而從作為行政客體的公民和社會(huì)組織來看,行政客體長期以來處于官本位思想之下,缺乏社會(huì)政治事務(wù)參與的主動(dòng)性、主體自覺性,也缺乏主動(dòng)運(yùn)用公民權(quán)利來爭(zhēng)取和維護(hù)自身合法權(quán)益的勇氣與習(xí)慣。在這種行政文化之下,公民與社會(huì)組織也很難對(duì)民主行政社會(huì)建設(shè)起到推動(dòng)作用,社會(huì)的共同體治理也很難實(shí)現(xiàn)。

    治理共同體視角下民主行政的社會(huì)建構(gòu)思考

    治理共同體理念是民主行政社會(huì)的價(jià)值追求。思想指導(dǎo)實(shí)踐,要想進(jìn)行民主行政社會(huì)建設(shè)首先要實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,要樹立治理共同體理念。之所以能夠形成治理共同體,主要是因?yàn)檫@些治理主體有著對(duì)公共性的信仰,這也是其形成行政管理共同體的價(jià)值基礎(chǔ)。因此可以說,從治理共同體角度來看,要構(gòu)建民主行政社會(huì)需要建立公共行政的價(jià)值理念。

    所謂公共行政價(jià)值是指行政客體對(duì)作為人類社會(huì)的主體的有用性和積極意義,是人們對(duì)公共行政的一種期望,也是公共行政應(yīng)有的精神與信仰。在現(xiàn)代文明社會(huì)中,一切行政活動(dòng)都應(yīng)該體現(xiàn)公共行政價(jià)值,其具體體現(xiàn)為公共行政的公平、效率、秩序等價(jià)值。政府行政的一個(gè)重要任務(wù)就是促進(jìn)社會(huì)個(gè)體在盡可能公平地獲取更多合法權(quán)益,在注重行政公平的同時(shí)也必須強(qiáng)調(diào)行政效率,這是實(shí)現(xiàn)行政有效性的重要保證。此外秩序也是現(xiàn)代社會(huì)民主行政的一個(gè)重要衡量指標(biāo),我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,各種利益沖突、矛盾競(jìng)爭(zhēng)等帶來了社會(huì)的無序發(fā)展,此時(shí)社會(huì)的有序發(fā)展就尤為重要,因此有序也成為民主行政的一個(gè)重要價(jià)值訴求。

    治理共同體的主體建構(gòu)是實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)多元共治的重要途徑。在治理共同體視角下,民主行政社會(huì)是一個(gè)由政府、社會(huì)組織以及公民個(gè)體共同參與治理社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì),因此要構(gòu)建民主行政社會(huì)需要培養(yǎng)成熟的多元共治主體。除了要促進(jìn)政府向社會(huì)職能方向轉(zhuǎn)變,提高其在民主行政社會(huì)中的執(zhí)政水平,最為重要的還是要培養(yǎng)社會(huì)組織自治能力以及公民的政治參與精神。

    在提高社會(huì)組織的自治能力方面,一是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治,這是治理共同體的靈魂所在,具體表現(xiàn)就是社區(qū)自治組織、管理者與社區(qū)居民之間能夠互相協(xié)作,共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的治理,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)、自我約束以及自我教育的治理狀態(tài),而要想實(shí)現(xiàn)這種社區(qū)組織自治,政府作為共同治理的主導(dǎo)者需要給予社會(huì)自治組織一定的地位和身份認(rèn)同。二是要發(fā)展非政府組織的自治能力。我國的非政府組織由于過于依賴黨政機(jī)關(guān)而缺乏自治能力。非政府組織又是民主行政社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同治理的重要主體,因此必須培養(yǎng)起自治能力,使之成為政府與公民交往溝通的一個(gè)重要平臺(tái)。為此,政府應(yīng)該降低第三方組織的進(jìn)入門檻,使之脫離對(duì)黨政機(jī)關(guān)的依賴性,保證其合法性與獨(dú)立性,為其創(chuàng)造一個(gè)良好發(fā)展的外部環(huán)境。

    在培養(yǎng)公民的政治參與方面,要培養(yǎng)積極主動(dòng)的公民,使之具備公民精神,積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理。著名政治學(xué)家漢娜·阿倫特認(rèn)為人的基本活動(dòng)由行動(dòng)、工作和勞動(dòng)三種,而行動(dòng)是高于工作和勞動(dòng)的,而這里的行動(dòng)主要是指公民能夠積極參與政治活動(dòng),進(jìn)入公共領(lǐng)域,這便是積極的公民。積極公民是構(gòu)建民主行政社會(huì)的關(guān)鍵因素之一。我國的公民參與政治的意識(shí)有所增強(qiáng),但總體水平還不高,因此進(jìn)行民主行政社會(huì)構(gòu)建需要培養(yǎng)公民的政治參與水平。首先就是要提高公民美德,這是公民成為治理共同體的必要素質(zhì),這里的公民美德主要是指公民有致力于公共利益的精神,具有通過維護(hù)國家自由而實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的意識(shí),這種美德是維系政治共同體發(fā)展的重要力量。其次是要培育公民精神,高度的公民意識(shí)主要表現(xiàn)為公民有強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)與參與熱情。我國的公民精神培養(yǎng)主要是其公共意識(shí)、主體意識(shí)與責(zé)任意識(shí),讓其認(rèn)識(shí)到自己在社會(huì)公共管理中的價(jià)值,獨(dú)立、自覺、自主地參與到社會(huì)公共事務(wù)管理之中。

    治理共同體的場(chǎng)域構(gòu)建是民主行政社會(huì)的成長空間。民主行政社會(huì)構(gòu)建離不開公共領(lǐng)域建設(shè),所謂公共領(lǐng)域主要是指人們能夠平等對(duì)話并參與行動(dòng)的一個(gè)政治空間,在這個(gè)公共領(lǐng)域內(nèi),人們能夠就一些政治政策話語進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商。我國當(dāng)前的公共領(lǐng)域建設(shè)除了上文提到的社區(qū)自治組織的政治空間建設(shè)外,另一個(gè)重要方面便是網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域建設(shè)。

    隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)的普及,其對(duì)人們生活的方方面面都產(chǎn)生了巨大的影響,改變了人們的生活、思維以及行動(dòng)方式,這也包括人們的政治參與習(xí)慣與活動(dòng)。目前許多公民都是通過網(wǎng)絡(luò)來關(guān)注社會(huì)公共事務(wù),參與對(duì)政府行為的監(jiān)督,對(duì)政府公共政策制定發(fā)布意見,網(wǎng)絡(luò)也成為民主行政社會(huì)的一個(gè)重要公共政治空間。在現(xiàn)代社會(huì),網(wǎng)絡(luò)政治參與無疑也是民主行政社會(huì)構(gòu)建的途徑之一,而面對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)政治參與的一些問題,我國需要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)政治參與,既鼓勵(lì)公民通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行自由表達(dá),也要讓其意識(shí)到在網(wǎng)絡(luò)空間中也需要約束自我的言論,不能因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的匿名性而逾越法律界限。與此同時(shí),政府應(yīng)該將網(wǎng)絡(luò)這一政治參與空間納入國家民主建設(shè)的體制框架內(nèi),使之有通暢的渠道表達(dá)自己的政治訴求,從而將網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)成為公民參與政治的重要渠道,這對(duì)實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)的多元共治也具有重要意義。

    治理共同體的規(guī)則建構(gòu)是民主行政社會(huì)的運(yùn)行保障。首先是政治上要相互認(rèn)同,這是實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)多元治理的基礎(chǔ)。社會(huì)治理的各個(gè)主體只有認(rèn)同、贊許當(dāng)前的政治體系,其才能夠積極參與到社會(huì)公共治理之中,實(shí)現(xiàn)民主行政。其次是要實(shí)現(xiàn)倫理上的互相信任,主體之間相互信任是合作的基礎(chǔ),當(dāng)公民對(duì)當(dāng)前的政治系統(tǒng)較為滿意時(shí),政治信任程度也較高,此時(shí)公民參與社會(huì)公共事務(wù)治理的意愿也更加強(qiáng)烈,這有利于形成治理共同體。再次是職責(zé)上做到權(quán)責(zé)分明,治理共同體視角下的民主行政社會(huì)建設(shè)需要明確政府、社會(huì)組織以及公民個(gè)體這三者之間的權(quán)責(zé),這既包括要明確三者的權(quán)利,也包括要?jiǎng)澐指鱾€(gè)主體的權(quán)利界限,明確各自的職責(zé),由此,多元治理主體才能夠互相合作,為共同的利益而相互協(xié)作,促進(jìn)民主行政社會(huì)的有序運(yùn)行。

    (作者單位:徐州醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院)

    責(zé)編 / 許國榮(實(shí)習(xí))

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