治理共同體視角下民主行政社會(huì)建構(gòu)思考

馮文靜

【摘要】我國的民主行政建設(shè)在20世紀(jì)末逐步展開，政府開始改革行政管理模式，讓公眾逐步參與到社會(huì)公共事務(wù)決策之中，我國民主行政建設(shè)自此不斷發(fā)展，但政府中心主義的治理模式存在已久、社會(huì)組織自治能力不足、公民參與精神與參與理性不足、行政文化建設(shè)滯后等問題意味著，民主行政建設(shè)任重道遠(yuǎn)。文章在治理共同體視角下研究民主行政及其社會(huì)建構(gòu)，并對(duì)我國民主行政社會(huì)建構(gòu)做了進(jìn)一步思考。

【關(guān)鍵詞】治理共同體 民主行政 社會(huì)建構(gòu) 思考

【中圖分類號(hào)】D621 ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從西方民主行政的發(fā)展歷程看，民主行政已經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的根本途徑，民主行政理論已經(jīng)成為行政理論乃至政治理論的重要組成部分，加強(qiáng)對(duì)民主行政及其社會(huì)建構(gòu)研究具有重要的理論與應(yīng)用價(jià)值。

治理共同體與民主行政的社會(huì)建構(gòu)

民主行政是現(xiàn)代政治文明對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理的一種制度安排，其是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，以行政參與為核心，在民主基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體參與公共事務(wù)的一種行政運(yùn)行機(jī)制。民主行政是一種政治理想和價(jià)值追求，其主要是將行政嵌入到政府與社會(huì)合作的公共治理之中，構(gòu)建起政府與社會(huì)之間的合作橋梁。

而治理共同體也是一種公共事務(wù)治理機(jī)制，其主要是指多元治理主體之間依照民主治理與公共性規(guī)范而建立起來的一個(gè)具有共同價(jià)值、目標(biāo)和利益的共同體。在民主行政的環(huán)境下，治理共同體應(yīng)該由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體等共同組成，這些共同體要想實(shí)現(xiàn)共同治理需要一定的治理規(guī)則，如在倫理上相互信任、在政治上相互認(rèn)同，從而能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)治理，達(dá)成共同的治理目標(biāo)。

在現(xiàn)代政治文明語境下，推進(jìn)民主行政社會(huì)建設(shè)必然要進(jìn)行治理共同體建設(shè)，這也是順應(yīng)了人類社會(huì)治理模式發(fā)展的規(guī)律。人類社會(huì)的治理主要經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種模式，而先進(jìn)政治文明的一個(gè)特征便是服務(wù)型社會(huì)管理模式的建設(shè)。在服務(wù)型社會(huì)管理模式下，政府在社會(huì)公共事務(wù)管理中不再處于絕對(duì)的中心和權(quán)威地位，社會(huì)組織、公民和私人部門也成為公共事務(wù)的管理主體。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，追求政治進(jìn)步也是社會(huì)發(fā)展必然，因而進(jìn)行民主行政社會(huì)構(gòu)建也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果。近年來，我國不斷推進(jìn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，這是國家權(quán)力適時(shí)和適當(dāng)退出部分社會(huì)管理領(lǐng)域的體現(xiàn)，有助于更多治理主體進(jìn)入社會(huì)治理領(lǐng)域，從而在民主行政社會(huì)形成治理共同體。

我國民主行政取得的成績

我國的民主行政建設(shè)是在20世紀(jì)末逐步展開的，當(dāng)時(shí)隨著改革開放的推進(jìn)，國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境都發(fā)生巨大變化，而身處這種巨變環(huán)境中的社會(huì)個(gè)體也產(chǎn)生了思想觀念的變化，人們對(duì)原本的政府行政模式產(chǎn)生質(zhì)疑，民眾與政府之間的矛盾也有加劇趨勢(shì)，在此背景下，政府開始對(duì)自己的行政管理模式進(jìn)行改革，讓公眾逐步參與到社會(huì)公共事務(wù)決策之中，我國的民主行政建設(shè)也自此不斷發(fā)展。

公共行政法治化。公共行政法治化一方面是指通過法律來規(guī)范政府行為，另一方面是指以法律來維護(hù)公民參與政府公共事務(wù)治理的權(quán)利。在公共行政法治化方面，我國相繼推出了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》和《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，這些法律一方面是對(duì)政府權(quán)力的約束，另一方面也是對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)，防止公民的合法權(quán)利因政府公權(quán)而受到侵害。這些法律的出臺(tái)表明我國政府與社會(huì)之間的關(guān)系出現(xiàn)變化，由政府權(quán)力本位向社會(huì)權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。在此過程中，我國的行政問責(zé)制度也不斷完善，這極大地約束了政府官員的行為，對(duì)于推進(jìn)民主行政有重要意義。

行政決策民主化。進(jìn)行民主行政化建設(shè)的有效途徑便是實(shí)行行政決策民主化，即讓公眾更多地參與到政府公共事務(wù)的決策過程。例如近年來我國逐步推廣的聽證制度、專家論證制度等，其都為普通民眾或相關(guān)方面專家提供了一個(gè)參與政府行政決策的公共平臺(tái)。政府行政決策的民主化也有利于民眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，保證政府公共決策能夠代表和維護(hù)民眾的利益，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化。

政府職能社會(huì)化。隨著政治文明的推進(jìn)，政府職能在逐步向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變。所謂政府職能的社會(huì)化是指政府開始將一些職能交由社會(huì)組織來承擔(dān)，而非以往大包大攬式的做法。政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，一方面能夠降低政府的行政成本，另一方面也能夠讓社會(huì)專業(yè)組織來執(zhí)行一些職能，兼顧質(zhì)量與效率，有利于提升公共服務(wù)的品質(zhì)。我國自改革開放之初就有意將政府職能向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，我國政府職能社會(huì)化也不斷加速，到了新世紀(jì)，我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，為了解決日益凸顯的社會(huì)矛盾，我國開始實(shí)施政企分開、政事分開以及政資分開等政策，將應(yīng)該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)同政府剝離，將社會(huì)組織能夠辦好的事項(xiàng)交由第三方組織進(jìn)行承擔(dān)，這有效地解決了原本在公共領(lǐng)域政府提供公共產(chǎn)品質(zhì)量不高、效率不快的問題，讓民眾獲得更多利益。

政務(wù)信息公開化。政府進(jìn)行政府信息的公開，一方面可以使得這些信息服務(wù)于公眾或社會(huì)組織的生產(chǎn)與生活，另一方面也是維護(hù)公民的知情權(quán)，公民有權(quán)獲取相關(guān)的政府政務(wù)信息，從而對(duì)政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督。自2000年起，國務(wù)院相繼下發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，對(duì)城鄉(xiāng)縣市的政府信息公開作出要求。2008年我國頒布實(shí)施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這意味著政府信息公開成為我國的一項(xiàng)正式制度，也標(biāo)志著我國政府在民主行政建設(shè)上邁進(jìn)了一大步。

中國民主行政社會(huì)建構(gòu)存在的問題

政府中心主義的治理模式存在已久。長期以來，我國形成了黨和政府同體化的治理模式，它們往往都是社會(huì)公共事務(wù)治理的主體結(jié)構(gòu)，也正因?yàn)榇耍趥鹘y(tǒng)的社會(huì)事務(wù)管理中，政府往往處于絕對(duì)的權(quán)威和主體地位，它對(duì)一切社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行全面的管理和控制，扮演著全能政府的角色。在這種社會(huì)管理模式中，公民和一切社會(huì)組織必須完全服從于政府，政府是權(quán)力中心，這種模式也就忽視了公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與權(quán)，不利于民眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。此外，在這種單一的政府中心主義管理模式下，政府公職人員往往沒有作為公共管理者的責(zé)任意識(shí)，為民眾服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，甚至有些公職人員將國家公眾賦予其的權(quán)力拿來做交易，以此獲得私利，造成腐敗。

社會(huì)組織自治能力不足。我國的社會(huì)組織自治能力不足表現(xiàn)在社區(qū)自治能力欠缺與社會(huì)組織能力不足兩方面。

我國目前的社區(qū)自治組織自治能力主要表現(xiàn)為城市（農(nóng)村）社區(qū)自治組織自治權(quán)與街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政權(quán)兩種，這二者形成了社會(huì)組織自治的二元權(quán)力格局，但這二者在實(shí)際的行政管理中存在著沖突，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)或街道辦事處往往過于干預(yù)村民或居民委員會(huì)的自治管理活動(dòng)，這其實(shí)也是我國行政管理共同體精神缺失的一種體現(xiàn)，造成我國目前的公民社區(qū)歸屬感不強(qiáng)、自治水平不高的問題。

而就社會(huì)組織而言，主要是指非政府組織，也存在自治能力欠缺的現(xiàn)象。由于我國的社會(huì)組織登記門檻較高，導(dǎo)致我國的許多社會(huì)組織都是由黨政機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦的，這類社會(huì)組織往往依賴黨政機(jī)關(guān)提供的資源而運(yùn)行，而且其思維方式與作風(fēng)也都沿襲了黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣，不具有非政府組織所應(yīng)有的志愿性與自治性的特點(diǎn)。社會(huì)組織自治能力的欠缺必然會(huì)妨礙治理共同體的發(fā)展，不利于社會(huì)公共事務(wù)的共同治理，阻礙我國民主行政社會(huì)建設(shè)。

公民參與精神與參與理性不足。改革開放之后，隨著政治民主的推進(jìn)，人們參與國家社會(huì)政治事務(wù)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但總體上來說我國的政治參與水平并不高，即便是積極參與，其往往也是帶著明顯的利益取向或是維權(quán)性質(zhì)，甚至帶著給政府施壓的目的。值得注意的是，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與興盛，我國逐漸出現(xiàn)了一種新的政治參與方式，即網(wǎng)絡(luò)政治參與。網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性的特點(diǎn)，這也就使得網(wǎng)絡(luò)政治參與往往不受限制，出現(xiàn)非法參與與無序參與的情況，往往有一些別有用心的組織與個(gè)人利用網(wǎng)絡(luò)政治參與的這種特性而惡意誹謗攻擊政府，組織非法政治參與。此外，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性，也使得網(wǎng)民往往肆無忌憚地發(fā)表不負(fù)責(zé)任的、非理性的言論，這種言論往往具有極大的煽動(dòng)性，迅速傳播形成網(wǎng)絡(luò)暴力，影響正常的政治參與，妨礙社會(huì)與政府的共同管理，不利于民主行政建設(shè)。

行政文化建設(shè)滯后。由于政府中心主義固化，導(dǎo)致我國行政文化建設(shè)也具有嚴(yán)重“官本位”特性，民主、多元與互動(dòng)不足。從作為行政主體的政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)員來看，長期以來的官本位文化使之責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、民主意識(shí)等不強(qiáng)，并習(xí)慣控制一切社會(huì)事務(wù)，不具備與民眾平等互動(dòng)的意識(shí)，這顯然與民主行政建設(shè)下的共同治理背道而馳。而從作為行政客體的公民和社會(huì)組織來看，行政客體長期以來處于官本位思想之下，缺乏社會(huì)政治事務(wù)參與的主動(dòng)性、主體自覺性，也缺乏主動(dòng)運(yùn)用公民權(quán)利來爭(zhēng)取和維護(hù)自身合法權(quán)益的勇氣與習(xí)慣。在這種行政文化之下，公民與社會(huì)組織也很難對(duì)民主行政社會(huì)建設(shè)起到推動(dòng)作用，社會(huì)的共同體治理也很難實(shí)現(xiàn)。

治理共同體視角下民主行政的社會(huì)建構(gòu)思考

治理共同體理念是民主行政社會(huì)的價(jià)值追求。思想指導(dǎo)實(shí)踐，要想進(jìn)行民主行政社會(huì)建設(shè)首先要實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，要樹立治理共同體理念。之所以能夠形成治理共同體，主要是因?yàn)檫@些治理主體有著對(duì)公共性的信仰，這也是其形成行政管理共同體的價(jià)值基礎(chǔ)。因此可以說，從治理共同體角度來看，要構(gòu)建民主行政社會(huì)需要建立公共行政的價(jià)值理念。

所謂公共行政價(jià)值是指行政客體對(duì)作為人類社會(huì)的主體的有用性和積極意義，是人們對(duì)公共行政的一種期望，也是公共行政應(yīng)有的精神與信仰。在現(xiàn)代文明社會(huì)中，一切行政活動(dòng)都應(yīng)該體現(xiàn)公共行政價(jià)值，其具體體現(xiàn)為公共行政的公平、效率、秩序等價(jià)值。政府行政的一個(gè)重要任務(wù)就是促進(jìn)社會(huì)個(gè)體在盡可能公平地獲取更多合法權(quán)益，在注重行政公平的同時(shí)也必須強(qiáng)調(diào)行政效率，這是實(shí)現(xiàn)行政有效性的重要保證。此外秩序也是現(xiàn)代社會(huì)民主行政的一個(gè)重要衡量指標(biāo)，我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種利益沖突、矛盾競(jìng)爭(zhēng)等帶來了社會(huì)的無序發(fā)展，此時(shí)社會(huì)的有序發(fā)展就尤為重要，因此有序也成為民主行政的一個(gè)重要價(jià)值訴求。

治理共同體的主體建構(gòu)是實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)多元共治的重要途徑。在治理共同體視角下，民主行政社會(huì)是一個(gè)由政府、社會(huì)組織以及公民個(gè)體共同參與治理社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì)，因此要構(gòu)建民主行政社會(huì)需要培養(yǎng)成熟的多元共治主體。除了要促進(jìn)政府向社會(huì)職能方向轉(zhuǎn)變，提高其在民主行政社會(huì)中的執(zhí)政水平，最為重要的還是要培養(yǎng)社會(huì)組織自治能力以及公民的政治參與精神。

在提高社會(huì)組織的自治能力方面，一是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，這是治理共同體的靈魂所在，具體表現(xiàn)就是社區(qū)自治組織、管理者與社區(qū)居民之間能夠互相協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)、自我約束以及自我教育的治理狀態(tài)，而要想實(shí)現(xiàn)這種社區(qū)組織自治，政府作為共同治理的主導(dǎo)者需要給予社會(huì)自治組織一定的地位和身份認(rèn)同。二是要發(fā)展非政府組織的自治能力。我國的非政府組織由于過于依賴黨政機(jī)關(guān)而缺乏自治能力。非政府組織又是民主行政社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同治理的重要主體，因此必須培養(yǎng)起自治能力，使之成為政府與公民交往溝通的一個(gè)重要平臺(tái)。為此，政府應(yīng)該降低第三方組織的進(jìn)入門檻，使之脫離對(duì)黨政機(jī)關(guān)的依賴性，保證其合法性與獨(dú)立性，為其創(chuàng)造一個(gè)良好發(fā)展的外部環(huán)境。

在培養(yǎng)公民的政治參與方面，要培養(yǎng)積極主動(dòng)的公民，使之具備公民精神，積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理。著名政治學(xué)家漢娜·阿倫特認(rèn)為人的基本活動(dòng)由行動(dòng)、工作和勞動(dòng)三種，而行動(dòng)是高于工作和勞動(dòng)的，而這里的行動(dòng)主要是指公民能夠積極參與政治活動(dòng)，進(jìn)入公共領(lǐng)域，這便是積極的公民。積極公民是構(gòu)建民主行政社會(huì)的關(guān)鍵因素之一。我國的公民參與政治的意識(shí)有所增強(qiáng)，但總體水平還不高，因此進(jìn)行民主行政社會(huì)構(gòu)建需要培養(yǎng)公民的政治參與水平。首先就是要提高公民美德，這是公民成為治理共同體的必要素質(zhì)，這里的公民美德主要是指公民有致力于公共利益的精神，具有通過維護(hù)國家自由而實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的意識(shí)，這種美德是維系政治共同體發(fā)展的重要力量。其次是要培育公民精神，高度的公民意識(shí)主要表現(xiàn)為公民有強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)與參與熱情。我國的公民精神培養(yǎng)主要是其公共意識(shí)、主體意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，讓其認(rèn)識(shí)到自己在社會(huì)公共管理中的價(jià)值，獨(dú)立、自覺、自主地參與到社會(huì)公共事務(wù)管理之中。

治理共同體的場(chǎng)域構(gòu)建是民主行政社會(huì)的成長空間。民主行政社會(huì)構(gòu)建離不開公共領(lǐng)域建設(shè)，所謂公共領(lǐng)域主要是指人們能夠平等對(duì)話并參與行動(dòng)的一個(gè)政治空間，在這個(gè)公共領(lǐng)域內(nèi)，人們能夠就一些政治政策話語進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商。我國當(dāng)前的公共領(lǐng)域建設(shè)除了上文提到的社區(qū)自治組織的政治空間建設(shè)外，另一個(gè)重要方面便是網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域建設(shè)。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)的普及，其對(duì)人們生活的方方面面都產(chǎn)生了巨大的影響，改變了人們的生活、思維以及行動(dòng)方式，這也包括人們的政治參與習(xí)慣與活動(dòng)。目前許多公民都是通過網(wǎng)絡(luò)來關(guān)注社會(huì)公共事務(wù)，參與對(duì)政府行為的監(jiān)督，對(duì)政府公共政策制定發(fā)布意見，網(wǎng)絡(luò)也成為民主行政社會(huì)的一個(gè)重要公共政治空間。在現(xiàn)代社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)政治參與無疑也是民主行政社會(huì)構(gòu)建的途徑之一，而面對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)政治參與的一些問題，我國需要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)政治參與，既鼓勵(lì)公民通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行自由表達(dá)，也要讓其意識(shí)到在網(wǎng)絡(luò)空間中也需要約束自我的言論，不能因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的匿名性而逾越法律界限。與此同時(shí)，政府應(yīng)該將網(wǎng)絡(luò)這一政治參與空間納入國家民主建設(shè)的體制框架內(nèi)，使之有通暢的渠道表達(dá)自己的政治訴求，從而將網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)成為公民參與政治的重要渠道，這對(duì)實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)的多元共治也具有重要意義。

治理共同體的規(guī)則建構(gòu)是民主行政社會(huì)的運(yùn)行保障。首先是政治上要相互認(rèn)同，這是實(shí)現(xiàn)民主行政社會(huì)多元治理的基礎(chǔ)。社會(huì)治理的各個(gè)主體只有認(rèn)同、贊許當(dāng)前的政治體系，其才能夠積極參與到社會(huì)公共治理之中，實(shí)現(xiàn)民主行政。其次是要實(shí)現(xiàn)倫理上的互相信任，主體之間相互信任是合作的基礎(chǔ)，當(dāng)公民對(duì)當(dāng)前的政治系統(tǒng)較為滿意時(shí)，政治信任程度也較高，此時(shí)公民參與社會(huì)公共事務(wù)治理的意愿也更加強(qiáng)烈，這有利于形成治理共同體。再次是職責(zé)上做到權(quán)責(zé)分明，治理共同體視角下的民主行政社會(huì)建設(shè)需要明確政府、社會(huì)組織以及公民個(gè)體這三者之間的權(quán)責(zé)，這既包括要明確三者的權(quán)利，也包括要?jiǎng)澐指鱾€(gè)主體的權(quán)利界限，明確各自的職責(zé)，由此，多元治理主體才能夠互相合作，為共同的利益而相互協(xié)作，促進(jìn)民主行政社會(huì)的有序運(yùn)行。

（作者單位：徐州醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院）

責(zé)編 / 許國榮（實(shí)習(xí)）