關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

郭金寶

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，規(guī)范內(nèi)部控制已勢(shì)在必行。本文通過對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》進(jìn)行深入研究思考，分析了加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義，探討了執(zhí)行中存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對(duì)策

2008年5月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求上市公司執(zhí)行，鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)執(zhí)行，開啟了我國(guó)內(nèi)部控制的大門。2012年11月，財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)部控制體系逐步形成。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是我國(guó)公共財(cái)政體制改革的重要組成部分，是繼部門預(yù)算、政府采購、國(guó)庫集中支付、公務(wù)卡制度改革后又一重大改革措施，對(duì)于進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)具有重要作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)，制定符合單位實(shí)際的內(nèi)部管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果的控制目標(biāo)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立要明確單位的第一責(zé)任主體，遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性四項(xiàng)原則。其主要內(nèi)容分為兩個(gè)層面的內(nèi)部控制，一是單位層面的內(nèi)部控制，主要包括建立內(nèi)控組織、完善決策機(jī)制、不相容崗位相互制衡、關(guān)鍵崗位人員管理以及信息編報(bào)等；二是業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，主要體現(xiàn)是預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、項(xiàng)目建設(shè)控制、合同控制6個(gè)方面。通過對(duì)單位兩個(gè)層面控制的組織實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，提示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，進(jìn)一步規(guī)范和完善內(nèi)部控制，不斷提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

二、 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

一是推動(dòng)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要措施。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)到制度的籠子里。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立起科學(xué)有效的制度和體系，能夠加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門的相互制衡和績(jī)效考核，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，限制公共權(quán)力濫用，推動(dòng)行政事業(yè)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)。同時(shí)，有利于紀(jì)檢監(jiān)察與財(cái)政部門相互協(xié)作，合力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，化解腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

二是提高科學(xué)化規(guī)范化管理的有效途徑。設(shè)計(jì)合理、內(nèi)容全面、執(zhí)行有力的制度體系是提高財(cái)政科學(xué)化規(guī)范化管理的根本保障。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入統(tǒng)一的管控體系之中，單位各部門之間形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑起公開透明、有效監(jiān)管的管理體系，最大程度地從根源上避免了舞弊和錯(cuò)誤現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提升行政事業(yè)單位科學(xué)化規(guī)范化管理水平。

三是提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的必然要求。在市場(chǎng)機(jī)制體制下，由于受利益的驅(qū)使，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生， 尤其是部分單位沒有建立科學(xué)的內(nèi)控制度，使得會(huì)計(jì)資料在傳遞過程中脫節(jié)，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真， 給一些不法之徒提供了可乘之機(jī)。而內(nèi)部控制制度可以對(duì)執(zhí)行業(yè)務(wù)和程序進(jìn)行科學(xué)合理的分工，讓會(huì)計(jì)資料的傳遞受到有效牽制，對(duì)錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生進(jìn)行了有效避免，使會(huì)計(jì)資料更加準(zhǔn)確有效，提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

四是確保國(guó)有資產(chǎn)安全的重要手段。近幾年，一些行政事業(yè)單位不注重國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)，制度不健全，管理不規(guī)范，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用。財(cái)政部出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求行政事業(yè)單位秉持謹(jǐn)慎的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，在注重制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的掌控和防范，通過設(shè)計(jì)實(shí)施一系列制度、流程，有效監(jiān)控行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)物資的使用和保管，提高了國(guó)有資產(chǎn)的安全性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

一是內(nèi)控意識(shí)相對(duì)淡薄。樹立良好的內(nèi)控意識(shí)是建立內(nèi)部控制制度的保障。一部分單位缺乏內(nèi)部控制理念，在建立內(nèi)部控制制度中存在一些誤區(qū)。如認(rèn)為行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單，運(yùn)行環(huán)節(jié)較少，建立內(nèi)控必要性不大；簡(jiǎn)單地將部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制；認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的事，與其他部門無關(guān)；用傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)或一般的規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度等，這些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致很多單位沒有建立真正的內(nèi)部控制，內(nèi)控環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識(shí)淡薄。

二是財(cái)務(wù)管理相對(duì)弱化。部分單位財(cái)務(wù)管理弱化，財(cái)務(wù)部門僅限于記賬、算賬、報(bào)賬，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，預(yù)算控制相對(duì)薄弱，預(yù)算編制比較粗糙，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出剛性不強(qiáng)，費(fèi)用支出缺乏有效控制，尤其是“三公經(jīng)費(fèi)”，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。

三是會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊。目前，在我國(guó)的個(gè)別行政事業(yè)單位中的財(cái)務(wù)人員是由其他工作人員兼任的，他們?nèi)狈I(yè)的素質(zhì)和技能，對(duì)財(cái)經(jīng)相關(guān)法律缺乏辨別能力，還無法適應(yīng)內(nèi)部控制的要求，導(dǎo)致在內(nèi)部控制實(shí)施過程中缺乏必要的執(zhí)行力，內(nèi)控效果較差。

四是國(guó)有資產(chǎn)管理控制薄弱。資產(chǎn)是內(nèi)部控制的主要對(duì)象，在單位管理中處于核心地位。但很多單位重資金輕資產(chǎn)，重購置輕管理，資產(chǎn)管控相對(duì)薄弱。表現(xiàn)為：資產(chǎn)配置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，資金充余部門存在超標(biāo)配置，人均占有資源過多，而資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的單位，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)；資產(chǎn)使用管理缺乏相關(guān)內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍，資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)模糊，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失；部門之間存在攀比心理，資產(chǎn)更新過于頻繁，不厲行節(jié)約，造成不必要浪費(fèi)；資產(chǎn)處置不按規(guī)定程序報(bào)批、評(píng)估和公開競(jìng)價(jià)出售的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

一是加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)。組織行政事業(yè)單位相關(guān)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，促使單位充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于保護(hù)資產(chǎn)安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)管理的重要性，樹立起強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，積極創(chuàng)建和營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。特別要重視對(duì)單位負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，明確單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制中的責(zé)任，進(jìn)而對(duì)單位實(shí)施有效的內(nèi)部控制建設(shè)擔(dān)起責(zé)任。

二是健全會(huì)計(jì)控制制度，強(qiáng)化預(yù)算管理。從貨幣資金管理制度和崗位責(zé)任制等方面著手，進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范和細(xì)化，在內(nèi)部財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會(huì)計(jì)回避制度和內(nèi)部牽制制度，讓各部門進(jìn)行相互制約和監(jiān)督。規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行方式。落實(shí)預(yù)算執(zhí)行力，嚴(yán)格控制收支，執(zhí)行過程中不得任意變更。實(shí)施內(nèi)部審計(jì)，找出內(nèi)部會(huì)計(jì)制度的薄弱環(huán)節(jié)，協(xié)助相關(guān)部門完善內(nèi)部會(huì)計(jì)制度。

三是提升財(cái)務(wù)人員水平，強(qiáng)化財(cái)務(wù)工作能力。加強(qiáng)對(duì)單位會(huì)計(jì)從業(yè)人員的職能培訓(xùn)力度，采取定期不定期的方式，系統(tǒng)學(xué)習(xí)《會(huì)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)規(guī)則》、《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》等財(cái)經(jīng)法規(guī)，不斷提升會(huì)計(jì)人員素質(zhì)。對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，增加財(cái)務(wù)管理的透明度。

四是強(qiáng)化資產(chǎn)內(nèi)部控制，提高資產(chǎn)使用效率。加強(qiáng)資產(chǎn)預(yù)算管理，建立健全資產(chǎn)預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行，資產(chǎn)采購、驗(yàn)收與資金支付，資產(chǎn)處置審批與執(zhí)行不相容崗位相分離制度，強(qiáng)化相互監(jiān)督，完善制衡機(jī)制。建立責(zé)任追究制度，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)全面負(fù)責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、使用部門直接負(fù)責(zé)的資產(chǎn)責(zé)任追究制度，對(duì)隨意侵占、挪用、毀壞、丟失等違法違紀(jì)和失職行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。建立離任核查制，單位領(lǐng)導(dǎo)或資產(chǎn)使用人在離任時(shí)，組織人員進(jìn)行核查，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，確保人走賬清，防止資產(chǎn)流失。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)政府公共職能的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)信息質(zhì)量真實(shí)可靠，國(guó)有資產(chǎn)安全使用，經(jīng)營(yíng)管理效率不斷提高的根本保證，是一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、制衡有力、動(dòng)態(tài)改進(jìn)的管理過程，更是一項(xiàng)不斷推陳出新、任重道遠(yuǎn)的工作。因此，各級(jí)行政事業(yè)單位必須高度重視起來，切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部控制，不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，保障和促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。（作者單位：漯河市財(cái)政國(guó)庫支付中心）

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