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    上海市靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程績效目標(biāo)論證解讀

    2015-01-21 08:42:46上海市靜安區(qū)財政局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/span>
    財政監(jiān)督 2015年9期
    關(guān)鍵詞:公房靜安區(qū)直管

    ●上海市靜安區(qū)財政局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

    績效目標(biāo)管理是指以預(yù)算績效目標(biāo)為對象,以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為內(nèi)容所開展的管理活動。它是全過程預(yù)算績效管理過程的起點(diǎn)和基礎(chǔ),因此績效目標(biāo)的設(shè)置是否合理、可行,對整個預(yù)算績效管理至關(guān)重要。但在實(shí)際工作中,績效目標(biāo)設(shè)置往往存在目標(biāo)空泛,缺乏細(xì)化、量化指標(biāo)等情況,因此需要通過嚴(yán)格的論證程序以提高其科學(xué)性和準(zhǔn)確性。本文結(jié)合上海市靜安區(qū)財政局委托上海聞?wù)芾砉鹃_展的靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程績效目標(biāo)論證項(xiàng)目,闡述如何提升績效目標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)確性,進(jìn)而提升預(yù)算績效管理水平。

    一、項(xiàng)目概況

    直管公房是指由國家各級房地產(chǎn)管理部門直接經(jīng)營管理的國有房產(chǎn),國家(房地產(chǎn)管理部門)擁有公房產(chǎn)權(quán),公房承租人擁有公房使用權(quán)。作為社會保障事業(yè)的一部分,直管公房服務(wù)于廣大人民群眾,保障了基本的居住權(quán)利。直管公房的建造年代普遍較早,部分設(shè)備和設(shè)施老化,亟待修繕。直管公房的全項(xiàng)目修繕是指對規(guī)劃保留的、建筑標(biāo)準(zhǔn)較低的直管公房進(jìn)行“從上至下,由表及里”的全方面修繕,在上海市被納入“舊住房綜合改造”,是一項(xiàng)惠民生、向民意的工程。

    截至2012年底,上海市靜安區(qū)共有直管公房4540 幢,約160萬平方米。靜安區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)上海市市級政策文件精神,結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行總體規(guī)劃,計劃到2020年完成區(qū)內(nèi)直管公房一個完整輪次的全項(xiàng)目修繕。

    2013年是項(xiàng)目啟動年,靜安區(qū)制定了年度修繕計劃,并將此項(xiàng)目作為2013年工作重點(diǎn),列入靜安區(qū)實(shí)事項(xiàng)目。靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程預(yù)算金額總計1億元,主要涉及區(qū)內(nèi)5個街道、83454 平方米直管公房、2165 戶居民,修繕工程主要內(nèi)容包括:房屋結(jié)構(gòu)加固、屋面翻修、外立面和室內(nèi)公共部位整修、上下水管道更換、廚衛(wèi)設(shè)備更新、老舊電線規(guī)整增容、消防噴淋安裝、白蟻防治以及對具備條件的住戶實(shí)施衛(wèi)生間改造等。

    二、項(xiàng)目績效目標(biāo)論證思路及過程

    表1 2013年靜安區(qū)直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目原績效目標(biāo)

    績效目標(biāo)的論證是指綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)際需求與政府財力,運(yùn)用歷史的、行業(yè)的、計劃的及其他相關(guān)數(shù)據(jù),對績效目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析和研究,最終得出目標(biāo)是否可行的過程。

    2013年初,上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局(以下簡稱“靜安區(qū)房管局”)根據(jù)靜安區(qū)財政局預(yù)算績效管理工作要求完成了預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定工作,并按要求向財政部門報送了績效目標(biāo)。原上報的績效目標(biāo)見表1。

    從表1可以看出,靜安區(qū)房管局上報的績效目標(biāo)與其部門職能密切相關(guān),根據(jù)項(xiàng)目核心內(nèi)容及要素制定了投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力等目標(biāo),結(jié)構(gòu)較為完整。但卻存在績效指標(biāo)不夠量化、細(xì)化,以產(chǎn)出指標(biāo)代替結(jié)果指標(biāo),影響力目標(biāo)不夠明確、清晰等問題。根據(jù)績效目標(biāo)論證工作的要求,上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竟ぷ鹘M綜合考慮靜安區(qū)2013年度直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目跨度多年的實(shí)際情況,梳理了本項(xiàng)目的績效總目標(biāo)及年度績效目標(biāo)。

    (一)績效總目標(biāo)

    截至2020年,通過市、區(qū)財政的資金投入和靜安置業(yè)集團(tuán)的資金配套,對區(qū)內(nèi)160萬平方米直管公房完成一個輪次的全項(xiàng)目修繕,改善廚衛(wèi)條件與房屋結(jié)構(gòu)、結(jié)合電氣工程消除房屋安全使用隱患、改造老化設(shè)施、翻新建筑外立面,保障區(qū)內(nèi)群眾的居住安全和房屋使用功能,提高居住條件和質(zhì)量,改善市容環(huán)境,提升靜安區(qū)整體形象水平,促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

    (二)年度績效目標(biāo)

    2013年完 成83454 平方 米、2165戶直管公房的全項(xiàng)目修繕,修繕后的直管公房基本達(dá)到A 級標(biāo)準(zhǔn)(保持和提高房屋的完好程度與使用功能,尤其是廚衛(wèi)整體修繕、成品櫥柜整齊統(tǒng)一,老舊電線規(guī)整增容;衛(wèi)生間按照“能改則改、實(shí)事求是”的原則通過平面分割等方式進(jìn)行改造)。

    在梳理了項(xiàng)目績效總目標(biāo)及年度績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上,工作組又對項(xiàng)目績效指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。項(xiàng)目績效指標(biāo)調(diào)整方式主要包括修訂、刪除、新增等。“修訂”主要針對不夠清晰、不夠完整、目標(biāo)值設(shè)置過高或過低的績效指標(biāo),如本項(xiàng)目原指標(biāo)“??顚S寐省?,其考量的內(nèi)容為資金的??顚S们闆r,是財政資金使用合規(guī)性的一部分,因此工作組將其修訂為“資金使用合規(guī)性”,將資金??顚S们闆r作為指標(biāo)考量的一個要素?!皠h除”主要針對與部門職能、實(shí)施項(xiàng)目不相關(guān)或目標(biāo)過于空泛、不具可行性的績效指標(biāo),如本項(xiàng)目原影響力指標(biāo)“改善居民居住環(huán)境,提高居民居住條件”過于空泛,工作組對該指標(biāo)進(jìn)行了刪除,并針對提高居民居住條件的目標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化、量化,設(shè)置了“廚衛(wèi)外墻整潔度”、“安全隱患存在情況”等績效指標(biāo)。“新增”則根據(jù)項(xiàng)目完整性審核要求,對項(xiàng)目應(yīng)達(dá)成的績效目標(biāo)但在原績效目標(biāo)中未有體現(xiàn)的績效指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充,如工作組針對本項(xiàng)目工程實(shí)施管理、工程量、工程驗(yàn)收等設(shè)置的“采購流程合規(guī)性”、“竣工驗(yàn)收面積”、“工程驗(yàn)收合格率”等指標(biāo)。調(diào)整后的績效目標(biāo)詳見表2。

    三、關(guān)于績效目標(biāo)論證的進(jìn)一步探討

    本次績效目標(biāo)論證項(xiàng)目有以下經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn):

    首先,委托方靜安區(qū)財政局充分重視預(yù)算績效管理,認(rèn)識到績效目標(biāo)編制的質(zhì)量對事中績效跟蹤、事后績效評價的重要性。由于績效目標(biāo)管理尚在深化發(fā)展過程中,項(xiàng)目本身的復(fù)雜性、專業(yè)要求高、缺乏歷史積累等多個原因,使得目前預(yù)算單位編制的績效目標(biāo)普遍缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)確性。在本項(xiàng)目中,原始績效目標(biāo)存在如下問題:投入目標(biāo)編制不夠全面,僅有??顚S玫哪繕?biāo),無其他投入管理、執(zhí)行管理方面的目標(biāo);產(chǎn)出目標(biāo)不夠細(xì)化,與預(yù)算資金匹配性不夠;結(jié)果目標(biāo)與產(chǎn)出目標(biāo)重復(fù),以工作目標(biāo)代替績效目標(biāo);等等。靜安區(qū)財政局在項(xiàng)目績效跟蹤前開展績效目標(biāo)論證,在很大程度上解決了上述問題,為項(xiàng)目跟蹤評價打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    其次,本次績效目標(biāo)論證的對象是民生領(lǐng)域的工程類項(xiàng)目,工作組梳理了工程的立項(xiàng)、審批、采購、施工、驗(yàn)收、審價等流程,針對項(xiàng)目實(shí)施各個環(huán)節(jié)設(shè)置了項(xiàng)目執(zhí)行管理方面的績效指標(biāo),針對項(xiàng)目產(chǎn)出及影響力方面也設(shè)計了專業(yè)的績效指標(biāo),同時參考類似直管公房修繕項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)測算各指標(biāo)的績效目標(biāo)值。如概預(yù)算編制偏差率、審價核減率等指標(biāo)考慮了直管公房項(xiàng)目維修項(xiàng)目的行業(yè)特性設(shè)置目標(biāo)值。但另一方面,為了真正發(fā)揮績效目標(biāo)論證促進(jìn)預(yù)算績效管理的作用,本項(xiàng)目的目標(biāo)論證工作還有以下可供改進(jìn)的地方:

    表2 2013年靜安區(qū)直管公房全項(xiàng)目修繕工程項(xiàng)目調(diào)整后績效目標(biāo)

    其一,由于預(yù)算績效管理工作正處于逐步推進(jìn)的過程,本次績效目標(biāo)論證工作未能按照理論要求時間開展,實(shí)際開展時間為2013年7月份。此時項(xiàng)目已完成項(xiàng)目立項(xiàng),項(xiàng)目預(yù)算也已通過了人大審核。但從績效目標(biāo)促進(jìn)預(yù)算管理的角度出發(fā),各預(yù)算單位應(yīng)在預(yù)算“一上”時同步申報績效目標(biāo),財政部門組織對績效目標(biāo)進(jìn)行論證;再由預(yù)算單位在預(yù)算“二上”時再次上報修訂后的績效目標(biāo),并最終由人民代表大會一并批復(fù)預(yù)算及預(yù)算績效目標(biāo)。

    其二,論證后的項(xiàng)目績效目標(biāo)仍有個別無法通過數(shù)量計算分析,只能進(jìn)行客觀描述和定性分析的績效指標(biāo)。如本項(xiàng)目中的“廚衛(wèi)外墻整潔度”,該指標(biāo)為直管公房全項(xiàng)目修繕工程的產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)。但由于未形成明確統(tǒng)一的整潔、美觀的標(biāo)準(zhǔn),各專家、居民對整潔美觀的定義認(rèn)知也存在不同,因此在考量績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況時,很難做到指標(biāo)的絕對客觀與明確。在實(shí)際操作過程中,針對此目標(biāo)的完成情況可先根據(jù)居民滿意度調(diào)查結(jié)果進(jìn)行評價,待外墻整潔美觀的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一后持續(xù)完善。

    最后,此次績效目標(biāo)論證項(xiàng)目為靜安區(qū)2013年直管公房專項(xiàng)全項(xiàng)目修繕資金,但部分績效指標(biāo)效果存在一定程度的放大。項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況不僅受項(xiàng)目資金影響,同時也受區(qū)域環(huán)境、相關(guān)專項(xiàng)等其他因素不同程度的影響。例如,直管公房原有設(shè)施狀況、直管公房物業(yè)管理等方面產(chǎn)生的部分效果也體現(xiàn)在績效指標(biāo)中,同時靜安環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平也會對資金發(fā)揮效果產(chǎn)生影響,這些因素在績效目標(biāo)中難以全部剔除。該問題是目前預(yù)算績效管理中普遍存在的問題,有待技術(shù)手段進(jìn)一步完善后逐步解決。

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