績效目標與指標設(shè)計的原理分析

●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?李曉姣 王 萌

績效目標與指標設(shè)計的原理分析

●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?李曉姣 王 萌

績效目標是全過程預算績效管理的起點和基礎(chǔ)，也是績效運行監(jiān)控管理、績效評價管理和結(jié)果應(yīng)用的重要前提。在預算編制的同時開展績效目標管理，可以解決財政資金分配缺少科學方法等問題，以及有效避免 “用錢不問責”和“重投入、輕產(chǎn)出、重分配、輕管理”的弊病。因此，績效目標管理既是財政體制改革與創(chuàng)新的重要方向，體現(xiàn)了財政支出精細化、科學化管理的要求，也是推進部門績效管理的重要手段。

隨著預算管理體制改革和績效管理理念的深化，我國已在績效目標設(shè)計上積累了一定經(jīng)驗，也出臺了相關(guān)實施辦法來指導績效目標編報工作。但總體而言，仍存在目標管理形式化、目標編制不科學、不準確的問題。本文將從理論層面探討績效目標及績效指標的設(shè)計路徑及方法，并就當前績效目標設(shè)計中存在的問題提出解決思路。

一、科學理解績效目標

績效目標是預算績效管理的重點和難點。在績效目標設(shè)定中，最重要的是厘清績效目標的來源，把握其設(shè)計路徑，明確其基本的設(shè)計原則，以確?？冃繕说目茖W合理。

第一，績效目標來源于部門戰(zhàn)略目標和工作目標。部門戰(zhàn)略往往是部門在三年、五年甚至更長時間內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，可分解到各年度形成部門的年度工作計劃。年度工作計劃可進一步分解為多項工作任務(wù)和內(nèi)容，一般通過財政支出項目的形式來組織開展。因此，績效目標來源于戰(zhàn)略目標與年度工作目標，是戰(zhàn)略目標與年度工作目標的細化分解和具體落實。在梳理績效目標時，可以按照“部門戰(zhàn)略目標——年度工作目標——項目績效目標”的層級關(guān)系，通過將高層次目標逐層分解的方法來確定項目績效目標。

第二，績效目標須符合部門的職能和職責要求。各公共服務(wù)部門的職能不盡相同，如農(nóng)業(yè)部門的職責是制定農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整等，交通部門的職責則是監(jiān)督公路、水路、民航等行業(yè)規(guī)劃、政策和標準等。不同部門的財政支出項目績效目標應(yīng)該與本部門的職責和職能履行相符，不可偏離其職能方向。

第三，績效目標、預算和工作計劃需相互匹配。如第一點所述，績效目標是部門年度工作目標的細化分解，應(yīng)與工作計劃和工作任務(wù)相匹配；而預算是為完成工作計劃的資金投入，其投入范圍、方向以及數(shù)量應(yīng)與工作計劃相一致。因此，績效目標、預算和工作計劃三者必須緊密相關(guān)，相互匹配。

第四，績效目標需細化量化，具備可測量性。績效目標一般可從投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力因素四個維度進行提煉。其中，投入目標反映財力支持、管理保障等；產(chǎn)出目標反映資金投入的直接成果；結(jié)果目標反映提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)經(jīng)“交付使用”后產(chǎn)生的各方面效益，包括利益相關(guān)主體的滿意度等；影響力因素目標則體現(xiàn)資金持續(xù)發(fā)揮績效的條件性因素?？冃繕藨?yīng)以定量描述為主，應(yīng)避免出現(xiàn)“大幅提升”、“顯著改善”這類表意模糊的詞匯，否則目標將無法被有效測量。

第五，績效目標需合理可行，具有可實現(xiàn)性?？冃繕艘哉{(diào)查研究和科學論證為基礎(chǔ)，目標要符合客觀實際，具有可實現(xiàn)性。這里的“可實現(xiàn)”包含兩層含義，第一是“預算上可實現(xiàn)”，即在既定預算的約束之下目標可達成；第二是“時間上可實現(xiàn)”，即在一定時間的限制下目標可實現(xiàn)。

二、從績效目標到績效指標

公共部門的“目標”是具有層次結(jié)構(gòu)的有機整體，由戰(zhàn)略目標、績效目標和績效指標構(gòu)成。所謂“績效指標”，是績效目標的細化與量化，是預算部門工作內(nèi)容和成果的具體體現(xiàn)。這三者在層次上從宏觀到微觀，范圍上從大到小，在內(nèi)容上從粗到細，既有密切聯(lián)系，也有顯著區(qū)別。本文重點關(guān)注績效目標與績效指標之間的關(guān)系，尤其是從績效目標到指標的設(shè)計過程。

第一，績效指標與績效目標具有結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性。如前所述，績效目標可以從投入、產(chǎn)出、結(jié)果和影響力因素這四個維度進行提煉，將這四個維度的目標分別進行細化，可形成對應(yīng)的績效指標，即投入指標、產(chǎn)出指標、結(jié)果指標和影響力因素指標。投入指標包括預算資金管理、財務(wù)管理、項目管理等方面的投入指標，如預算執(zhí)行率、財務(wù)管理制度健全性等；產(chǎn)出指標包括數(shù)量、質(zhì)量和時效等方面的指標，如補貼發(fā)放完成率、培訓合格率等；結(jié)果指標包括產(chǎn)出對應(yīng)的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益及受益人群滿意度等方面的指標，如失業(yè)率下降幅度、服務(wù)人群滿意度等；影響力因素指標包括項目實施相關(guān)的長效投入、人力資源、配套設(shè)施、信息共享等可持續(xù)發(fā)展類的指標，如高級職稱占研發(fā)人員比重、信息化管理能力等。

第二，績效指標與績效目標具有內(nèi)容上的一致性。每一個績效目標都必須設(shè)計相應(yīng)的績效指標，并且兩者在內(nèi)容上保持一致，例如：疾控中心免疫規(guī)劃項目的產(chǎn)出目標為 “完成100萬支乙肝疫苗的采購”，其對應(yīng)的產(chǎn)出指標和目標值應(yīng)為 “乙肝疫苗采購計劃完成率= 100%”。此外，項目的所有績效指標應(yīng)該能全面反映該項目績效目標的所有內(nèi)容，避免出現(xiàn)績效目標無對應(yīng)指標的情況。

第三，績效指標與績效目標在細化程度與呈現(xiàn)形式上存在差異。首先，在內(nèi)容的具體程度上，績效指標要比績效目標更加細化，可根據(jù)項目關(guān)注的重點進行更為明確具體的分解，例如：績效目標為“全市適齡兒童完成各類疫苗的接種”，相應(yīng)地可分解成若干條績效指標和目標值，例如“全市適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%，全市適齡兒童百白破疫苗接種率= 100%，全市適齡兒童麻疹疫苗接種率=100%，……”，也可以設(shè)為“全市本地戶籍適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%，全市非本地戶籍適齡兒童乙肝疫苗接種率=100%”。其次，績效指標相對目標而言，其表述更為精煉、簡潔，例如：績效目標為“2015年建成6個網(wǎng)絡(luò)終端，建成8個信息平臺，完成信息系統(tǒng)在全區(qū)的覆蓋”，對應(yīng)績效指標和目標值為“網(wǎng)絡(luò)終端計劃建設(shè)完成率=100%”和 “信息平臺計劃建設(shè)完成率= 100%”。

三、如何設(shè)計績效指標及確定目標值

明確績效目標與績效指標的聯(lián)系與區(qū)別后，需要根據(jù)目標設(shè)計具體的績效指標，并確定其績效標準，即目標值。

（一）合理設(shè)計績效指標

績效指標的設(shè)計需遵循“SMART”原則。所謂“SMART”原則，即績效指標應(yīng)明確具體（Specific）、便于衡量（Measurable）、現(xiàn)實可行（Attainable）、有相關(guān)性（Relevant）、明確時限（Timebased）。明確具體，即績效指標要用具體語言明確陳述要達成的行為標準；便于衡量，即績效目標應(yīng)盡可能量化，且有可進行衡量與分析的評判基準、有關(guān)的數(shù)據(jù)和資料易于收集和獲取；現(xiàn)實可行，即在計劃投入下可以實現(xiàn)；有相關(guān)性，即與績效目標必須高度相關(guān)；明確時限，即要具有明確的時間限制。此外，績效目標還應(yīng)該是全面完整的，應(yīng)從多角度全面反映項目實施的結(jié)果。

績效指標的設(shè)計需依照科學的思路和方法。與績效目標的邏輯思想相一致，績效指標的設(shè)計主要也依據(jù) “投入-產(chǎn)出-結(jié)果-影響力因素”的分析思路。值得注意的是，績效指標的設(shè)計可從“共性”和“個性”兩方面考慮：第一，在設(shè)計投入指標和影響力因素指標時，共性指標更為常見，在多數(shù)項目中可通用，例如投入指標中的預算執(zhí)行率、財務(wù)管理制度健全性等指標，影響力因素指標中的長效管理機制健全性、信息化建設(shè)完成率等指標；第二，在設(shè)計產(chǎn)出指標和結(jié)果指標時，需要結(jié)合部門職能和項目特點更多地考慮個性化的績效指標，可借鑒部門戰(zhàn)略、職能職責、年度工作計劃的內(nèi)容，亦可通過查閱文獻、參考同類項目、行業(yè)專家咨詢等方式來獲取個性的績效指標。

（二）科學測算目標值

績效標準即“目標值”，一般用描述性的狀態(tài)或者具體數(shù)值表示。首先，每個績效指標都必須設(shè)定目標值，沒有目標值的績效指標是無意義的。其次，目標值必須科學、合理、可行，這是與計劃或預算匹配原則在定量層面的體現(xiàn)，過高或過低的目標值不僅無法指導預算編制，也會對后期的績效評價產(chǎn)生影響。一般來說，科學制定績效指標的目標值有以下四種途徑：

1、計劃標準。計劃標準包括預先制定的規(guī)劃、發(fā)展目標、計劃等，是最為常用的目標值來源。在計劃標準下，績效指標的目標值應(yīng)與部門的年度工作計劃以及預算相匹配，其邏輯關(guān)系是：為了保證工作計劃的順利實施，需要多少預算，可以完成多少任務(wù)量，即回答“有多少錢，能辦多少事，辦得怎么樣”等問題。計劃標準多適用于投入和績效類指標，投入指標反映預算資金的預期投入、成本要求等，產(chǎn)出等績效指標直接反映資金投入后應(yīng)交付的產(chǎn)品和服務(wù)。例如：某檢查項目的預算總額是20萬，單個批次物品的檢查費用是2000元，那么年度的檢查批次數(shù)的目標值設(shè)為“100個”為宜。

當然，我國目前還處于預算績效管理的起步階段，在傳統(tǒng)預算管理模式下，“以預算來指導績效”的做法較為常見。隨著預算管理體制改革和績效管理理念的深化，“以績效來指導預算”的模式將逐步形成，到那時，目標、預算和工作任務(wù)將實現(xiàn)以“績效”為核心的統(tǒng)一，實現(xiàn)真正的“績效預算”。

2、經(jīng)驗標準包括歷史標準和地區(qū)標準。歷史標準指同類項目績效指標的目標值由其歷史數(shù)據(jù)測算而來，該方法適用于經(jīng)常性項目或具有可參考歷史數(shù)據(jù)的項目，是通過縱向比較而得的經(jīng)驗標準。其核心關(guān)注點有兩方面：第一，當年的預算投入、政策制度相對于歷年預算投入、政策制度的變化，以及歷年指標的實際完成情況，需要充分考慮投入與產(chǎn)出、結(jié)果的對應(yīng)關(guān)系；第二，目標值的“起點”問題，即在歷年投入水平下指標已經(jīng)達到的程度，本年的目標值是在什么樣的“起點”水平下進行測算。例如：某衛(wèi)生信息化建設(shè)項目的“電子健康檔案建檔率”前兩年度分別為30%和40%，兩年度預算均為30萬元。那么若當年度的預算仍為30萬元，在外部環(huán)境無明顯改變的前提下，該指標的目標值可設(shè)為50%，若當年度的預算有減少或增加，那么可酌情對目標值進行相應(yīng)調(diào)整。

地區(qū)標準指某項目績效指標的目標值由其他發(fā)展水平相當?shù)牡貐^(qū)的同類項目的相同指標的實際值測算而來，該方法適用于在不同地區(qū)開展的同類項目，是通過橫向比較而得的經(jīng)驗標準。使用地區(qū)標準需注意項目和指標間的可比性，如項目類型是否相同，項目的實施時間是否接近，指標考察點是否相同，等等。以2014年N市的公共自行車服務(wù)項目為例，“公共自行車人車比”的目標值可以參考本省經(jīng)濟水平比較一致的S地區(qū)2013年同類項目的公共自行車人車比的實際值來測算。

3、行業(yè)或國家標準。行業(yè)或國家標準是指國家公布的行業(yè)指標數(shù)據(jù)。該方法將項目績效標準與同行業(yè)的規(guī)定或常用標準進行比較，前提是：參考對象必須為同類項目，且有已確定的行業(yè)標準。例如：按照教育信息化建設(shè)配備要求，小學的生機比需達到15：1。

4、其他通用標準。如財政部門頒布的績效評價參考標準、財政部門確定的支出定額標準、資產(chǎn)配置標準等。共性指標的目標值測算常常采用通用標準，例如“預算資金到位及時率=100%”、“配套資金到位率=100%”，等等。

四、績效目標與指標設(shè)計的思考

（一）績效目標設(shè)定的現(xiàn)存問題

盡管理論界有大量研究指導績效目標和指標的設(shè)計，但在實踐中仍然存在績效目標無法真實反映項目預期產(chǎn)出效果、績效指標的量化程度不足、績效標準的設(shè)定不準確等問題。究其原因，主要有幾下幾方面：

1、績效目標缺乏科學論證和嚴格審核。當前，我國的績效目標管理機制尚不夠完善，尤其對績效目標、指標和目標值缺乏充分、必要的論證，績效目標上報后也缺乏嚴格的審核與把關(guān)，這樣的績效目標無法指導預算的編制，也不能真實地反映項目的預期產(chǎn)出和效果。

2、缺乏對各類項目個性化績效指標的研制和積累。財政支出項目包括基本建設(shè)類、政策補貼類、政府采購類等多種類別，覆蓋教育、衛(wèi)生、科技等多種領(lǐng)域，項目的產(chǎn)出和結(jié)果主要通過個性化的績效來體現(xiàn)。然而，目前個性化績效指標的設(shè)計還遠遠達不到 “科學合理”的要求，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是重產(chǎn)出指標、輕效果指標。僅對照工作計劃將直接的產(chǎn)出指標進行羅列，卻缺少對效果和影響力因素指標的關(guān)注，相關(guān)指標較為單薄。二是重定性指標、輕定量指標。由于定量指標須以定量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，指標及其標準的采集工作又需要耗費較大成本，因此定量指標的歷史積累不足。許多部門往往將工作重點放在如何申請更多的預算上，對績效目標往往只是宏觀描述，無法細化和量化。

3、缺乏可借鑒的績效標準。當前績效目標的績效標準大多來源于計劃標準，但卻存在較多隨意“拍腦袋”的情況，歷史標準、行業(yè)標準及經(jīng)驗數(shù)據(jù)更是非常缺乏。這與我國預算績效管理的發(fā)展歷程較短，尚未形成系統(tǒng)的標準數(shù)據(jù)庫不無關(guān)系。

（二）加強績效目標與指標設(shè)計合理性的相關(guān)建議

1、強化目標論證，嚴格審核目標?？冃繕嗽O(shè)置的科學性有賴于管理機制的完善。首先，需要全面運用項目歷年目標任務(wù)完成情況、專項資金績效評價情況、當年項目預算等信息，對項目的績效目標進行充分論證。第二，對于設(shè)計的績效目標，應(yīng)采取預算部門、財政部門層層把關(guān)的方式進行嚴格審核，并明確審核標準和要求。第三，通過績效跟蹤和績效評價進一步驗證績效目標的合理性，并給予調(diào)整，以提高未來年度績效目標設(shè)置的準確性。

2、加強行業(yè)個性指標的研制。當前，財政支出項目共性指標的研究與應(yīng)用已較為成熟，下一步應(yīng)加強及推動各行各業(yè)個性化指標的收集和研制，構(gòu)建個性指標庫，從而加強對定量指標和效果類指標的設(shè)計指導。

3、重視數(shù)據(jù)積累，建立績效標準庫。首先，需強化可持續(xù)性項目的分類管理和數(shù)據(jù)累積，加強項目前后的縱向數(shù)據(jù)對比，將相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為同類型項目績效指標及標準設(shè)置的參考依據(jù)。第二，積極開展績效標準庫的建立，通過各種途徑的數(shù)據(jù)采集，不斷充實歷史標準、行業(yè)標準及經(jīng)驗數(shù)據(jù)，為客觀、公正、合理地設(shè)置績效指標及標準提供參考。