發(fā)揮兩個(gè)主體的作用 科學(xué)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理
——對(duì)話上海市靜安區(qū)財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)科科長(zhǎng)肖紀(jì)雄

●特約通訊員 劉國(guó)永

發(fā)揮兩個(gè)主體的作用 科學(xué)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理
——對(duì)話上海市靜安區(qū)財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)科科長(zhǎng)肖紀(jì)雄

●特約通訊員 劉國(guó)永

2014年，為了深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，圍繞“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”目標(biāo)，上海市靜安區(qū)財(cái)政局根據(jù)市財(cái)政局關(guān)于《上海市預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2013-2015）》的總體要求，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委、區(qū)政協(xié)的支持下，與區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計(jì)局等部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出的監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理，建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度，引導(dǎo)預(yù)算主管部門和單位開(kāi)展財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合，不斷推動(dòng)財(cái)政支出的績(jī)效管理，樹(shù)立規(guī)范使用財(cái)政資金的責(zé)任意識(shí)，提高財(cái)政資金的效率。應(yīng)該說(shuō)，在上海整體預(yù)算績(jī)效管理水平較高的情況下，各區(qū)縣保證質(zhì)量，還能結(jié)合各自特點(diǎn)，發(fā)揮各種優(yōu)勢(shì)，把預(yù)算績(jī)效管理工作推上新的高度。就靜安區(qū)而言，緊緊抓住預(yù)算績(jī)效管理靈魂——績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)和管理，為科學(xué)實(shí)施管理奠定基礎(chǔ)。為此，本刊特約通訊員劉國(guó)永博士專訪了靜安區(qū)財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)管理科肖紀(jì)雄科長(zhǎng)，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討。

《財(cái)政監(jiān)督》：我們知道績(jī)效目標(biāo)管理是預(yù)算績(jī)效管理的核心，也是財(cái)政改革的靈魂。沒(méi)有科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化就無(wú)法真正實(shí)施。因此，如何設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)，就成為制約整個(gè)工作的一個(gè)瓶頸。首先請(qǐng)肖科長(zhǎng)談?wù)勀銈兪侨绾伍_(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理的？

肖紀(jì)雄：靜安區(qū)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，開(kāi)始是從做績(jī)效后評(píng)價(jià)開(kāi)始的，但是在做后評(píng)價(jià)的過(guò)程中，確實(shí)遇到不少難題。一方面評(píng)價(jià)的項(xiàng)目績(jī)效狀況都是歷史，特別是一次性項(xiàng)目，結(jié)果應(yīng)用是無(wú)法開(kāi)展的；另一方面，在評(píng)價(jià)過(guò)程中評(píng)價(jià)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏績(jī)效目標(biāo)支撐，評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力也受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。因此，我們開(kāi)始著手重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理流程再造，緊緊抓住績(jī)效目標(biāo)這個(gè)牛鼻子，讓績(jī)效目標(biāo)成為預(yù)算績(jī)效管理的靈魂，成為引導(dǎo)財(cái)政管理和改革、引導(dǎo)預(yù)算單位績(jī)效管理的核心。就績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)方面，我們主要開(kāi)展了以下幾個(gè)方面的工作。

第一，科學(xué)理解績(jī)效目標(biāo)。雖然現(xiàn)在對(duì)績(jī)效目標(biāo)認(rèn)識(shí)上還有差異，在相關(guān)文件中，也提出部門整體績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、基本支出績(jī)效目標(biāo)、政策績(jī)效目標(biāo)等，姑且我們不討論這些概念本身的界定困難，就對(duì)績(jī)效本身的認(rèn)識(shí)可能也存在很大差異。因此，我們?cè)诰唧w開(kāi)展工作的過(guò)程中，沒(méi)有涉及把績(jī)效目標(biāo)外延擴(kuò)大，就是從項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)出發(fā)。因?yàn)?，在這點(diǎn)上大家分歧最少?！渡虾Ｊ蓄A(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》（滬財(cái)績(jī)【2014】22號(hào)）指出，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算部門（單位）使用財(cái)政資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。同時(shí)，與財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號(hào)）一致，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的具體內(nèi)容進(jìn)行了界定，即包括：一是預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)，包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效目標(biāo)，以及達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本和資源等；二是預(yù)期效果目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；三是衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等；四是為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)所需要的保障制度、措施和工作計(jì)劃，以及項(xiàng)目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標(biāo)要求等。這樣的界定，到真正填報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)還是有很大的難處?？?jī)效目標(biāo)與指標(biāo)究竟是什么關(guān)系？預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)是什么關(guān)系？資源配置與績(jī)效目標(biāo)是什么關(guān)系？管理措施與績(jī)效目標(biāo)是什么關(guān)系？因此，僅僅有一個(gè)統(tǒng)一的概念是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，我們?cè)诰唧w實(shí)施過(guò)程中，首先要區(qū)別績(jī)效目標(biāo)與管理的關(guān)系，不能把管理作為績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)本身，需要分開(kāi)填報(bào)；其次，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算分開(kāi)，預(yù)算績(jī)效相關(guān)資源也是實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的條件，不能作為績(jī)效目標(biāo)本身；最后，績(jī)效目標(biāo)本身是與指標(biāo)體系關(guān)聯(lián)的，是圍繞投入，到產(chǎn)出和效果的指標(biāo)體系，這才是績(jī)效目標(biāo)的本質(zhì)。具體可見(jiàn)圖1:績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。

這樣的目標(biāo)指標(biāo)體系，有利于厘清項(xiàng)目總目標(biāo)、年度目標(biāo)和指標(biāo)之間的關(guān)系，突出了績(jī)效目標(biāo)的實(shí)效特點(diǎn)，同時(shí)也關(guān)注到了績(jī)效目標(biāo)的整體性，對(duì)于跨年度項(xiàng)目，以及與中長(zhǎng)期預(yù)算相銜接都具有重要意義，也便于項(xiàng)目單位理解和引領(lǐng)項(xiàng)目單位開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理。

第二，科學(xué)測(cè)算績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)不僅僅是一個(gè)概念，還是管理抓手。如何發(fā)揮其管理作用？必須建立在科學(xué)測(cè)算績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上。一方面績(jī)效目標(biāo)要全面，全面反映預(yù)算的內(nèi)容，與預(yù)算相匹配；另一方面目標(biāo)應(yīng)該科學(xué)準(zhǔn)確。因此，必須根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效的要求，科學(xué)設(shè)計(jì)和測(cè)算績(jī)效目標(biāo)值。為此，我們聯(lián)合上海財(cái)經(jīng)大學(xué)專家系統(tǒng)和上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?，開(kāi)發(fā)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，分類設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，并通過(guò)信息系統(tǒng)形成大量的案例，支持部門績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，同時(shí)，針對(duì)不同的指標(biāo)特征設(shè)計(jì)不同的績(jī)效目標(biāo)測(cè)算模型，提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

第三，將績(jī)效目標(biāo)管理貫穿于預(yù)算績(jī)效管理的全部流程?？?jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)和申報(bào)只是預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)始，在績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，處處都離不開(kāi)績(jī)效目標(biāo)，在各環(huán)節(jié)和流程中，績(jī)效目標(biāo)既是衡量尺度，同時(shí)也是管理的目標(biāo)和抓手。如在績(jī)效跟蹤環(huán)節(jié)，跟蹤的目的就是檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)最終是否能完成，因此，跟蹤的數(shù)據(jù)采集和判斷也是圍繞目標(biāo)而開(kāi)展，對(duì)于不能完成的目標(biāo)，需要進(jìn)行解釋、調(diào)整、糾偏，這樣才能真正保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，根本就是檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)最終是否實(shí)現(xiàn)，對(duì)于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行反思，并進(jìn)行整改。結(jié)果應(yīng)用本質(zhì)上是提高預(yù)算和目標(biāo)的科學(xué)性，為科學(xué)管理服務(wù)。

《財(cái)政監(jiān)督》：確實(shí)，績(jī)效目標(biāo)是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的核心，也是難點(diǎn)，不僅僅是技術(shù)層面，還是一個(gè)管理創(chuàng)新，對(duì)于管理的意義更重要。當(dāng)然，要發(fā)揮管理作用，必須建立在科學(xué)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上。能否請(qǐng)肖科長(zhǎng)就績(jī)效目標(biāo)在管理方面的設(shè)計(jì)談?wù)勏敕ǎ?/p>

圖1 績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系

肖紀(jì)雄：是的，這是開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理的根本所在。根據(jù)上海市財(cái)政局22號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是現(xiàn)階段績(jī)效目標(biāo)管理的重點(diǎn)。預(yù)算部門（單位）要重視績(jī)效管理與項(xiàng)目管理的有機(jī)結(jié)合，按規(guī)定做好項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)評(píng)審工作。財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算部門（單位）上報(bào)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，依據(jù)年度政府工作重點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)評(píng)審結(jié)果，確定項(xiàng)目、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)。

在具體實(shí)施過(guò)程中，我們認(rèn)為，首先要明確財(cái)政和預(yù)算單位在績(jī)效目標(biāo)管理中的主體關(guān)系。財(cái)政應(yīng)負(fù)責(zé)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)等工作，而預(yù)算部門（單位）則應(yīng)承擔(dān)績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的全面性和準(zhǔn)確性責(zé)任。但由于預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，大家對(duì)績(jī)效目標(biāo)如何編制等還不熟悉。因此，在這個(gè)過(guò)程中，我們加大了培訓(xùn)和輔導(dǎo)力度，全面支持預(yù)算單位做好目標(biāo)申報(bào)工作。正如前面所說(shuō)，目標(biāo)的科學(xué)性和全面性是至關(guān)重要的，但是依靠我們現(xiàn)有的財(cái)政和預(yù)算部門力量，還是很難做好這個(gè)工作的。2014年預(yù)算部門、單位編報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的專項(xiàng)資金占本部門、單位的全部專項(xiàng)資金的比例不低于30%。2015年預(yù)算部門、單位編報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的專項(xiàng)資金占本部門、單位的全部專項(xiàng)資金的比例不低于45%。實(shí)際上，2015年我們最終申報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目達(dá)到了190個(gè)，涉及資金13.80億元，涉及到所有預(yù)算單位和部門，覆蓋各個(gè)領(lǐng)域。這樣的工作任務(wù)還是非常繁重的，而且要求又很高。如何做好？必須借助專家系統(tǒng)和技術(shù)力量。

在具體工作中，第一，發(fā)揮專家的引領(lǐng)作用。這方面我們跟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)建立了良好的合作關(guān)系，他們不僅在理念上指導(dǎo)我們，在具體環(huán)節(jié)中，也進(jìn)行輔導(dǎo)，確保申報(bào)的質(zhì)量。如在工作布置時(shí)，對(duì)各單位進(jìn)行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)，在具體申報(bào)過(guò)程中，進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的 輔導(dǎo)，審核過(guò)程也積極參與。第二，發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)作用。選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目，我們通過(guò)資格標(biāo)準(zhǔn)遴選第三方中介機(jī)構(gòu)，一起幫助預(yù)算單位進(jìn)行目標(biāo)申報(bào)工作，幫助預(yù)算單位測(cè)算成本和目標(biāo)值，以及管理制度設(shè)計(jì)和咨詢工作，提高了績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量。第三，發(fā)揮人大監(jiān)督預(yù)算的作用。納入前評(píng)價(jià)的項(xiàng)目請(qǐng)人大一起參與，可以提前對(duì)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，也可以提高預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)的質(zhì)量。第四，將績(jī)效目標(biāo)審核和預(yù)算審核相結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算的編制、審核都比較粗放，財(cái)政、預(yù)算部門和項(xiàng)目單位之間常常處于一種博弈關(guān)系，造成預(yù)算浪費(fèi)驚人，效益低下。因此，我們一方面加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)科室績(jī)效的宣傳和培訓(xùn)，另一方面通過(guò)技術(shù)手段，將預(yù)算審核和績(jī)效目標(biāo)審核同步，并作為項(xiàng)目制約的手段，為全面科學(xué)預(yù)算提供新的路徑。第五，應(yīng)用信息化系統(tǒng)提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量和效率。信息化系統(tǒng)不僅僅是一個(gè)工具，更可以通過(guò)專業(yè)化支持，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理流程，以及對(duì)質(zhì)量進(jìn)行控制，減輕部門的工作壓力，支持預(yù)算績(jī)效管理全面高效開(kāi)展。

《財(cái)政監(jiān)督》：預(yù)算績(jī)效管理不僅是預(yù)算管理改革的創(chuàng)新，對(duì)于財(cái)政管理，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變都具有重大意義。在所有環(huán)節(jié)中，核心依然是財(cái)政部門和預(yù)算單位，財(cái)政部285號(hào)文中也明確，各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。但是，應(yīng)該看到，在不同環(huán)節(jié)這兩個(gè)主體的作用和地位是不一樣。在靜安區(qū)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，我們是如何處理好這兩個(gè)主體的關(guān)系的？

肖紀(jì)雄：是的，我們也發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。在財(cái)政部的文件中，對(duì)兩個(gè)主體的關(guān)系并沒(méi)有具體明確，很多地方在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，兩個(gè)主體關(guān)系經(jīng)常交錯(cuò)，也容易相互推諉，影響整個(gè)績(jī)效管理的效果。

其實(shí)，這兩個(gè)主體的責(zé)任關(guān)系的源頭是預(yù)算關(guān)系，預(yù)算體現(xiàn)了政府之間的公共委托和代理關(guān)系。財(cái)政部門是替納稅人理財(cái)?shù)模碡?cái)?shù)目茖W(xué)性、準(zhǔn)確性，確定了財(cái)政部門的責(zé)任，因此，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算分配負(fù)主要責(zé)任。而預(yù)算單位，作為資金的使用部門，是承擔(dān)公共服務(wù)的管理和提供者，自然對(duì)資金的使用績(jī)效負(fù)責(zé)。因此，申報(bào)預(yù)算、申報(bào)績(jī)效目標(biāo)就是其責(zé)任，在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)科學(xué)規(guī)范高效使用資金負(fù)責(zé)，對(duì)于資金使用不合規(guī)、使用績(jī)效不高承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并應(yīng)被問(wèn)責(zé)。因此，在績(jī)效跟蹤和績(jī)效自評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，預(yù)算主管部門和單位是第一責(zé)任主體。財(cái)政則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，并制定相應(yīng)游戲規(guī)則，規(guī)范其績(jī)效跟蹤和績(jī)效自評(píng)價(jià)工作，保證跟蹤和自評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、公平、公正。同時(shí)，跟蹤和自評(píng)價(jià)的結(jié)果，財(cái)政部門可以采信，也可以不采信，并開(kāi)展再評(píng)價(jià)或重點(diǎn)評(píng)價(jià)。顯然，我們可以看到這兩個(gè)主體在不同環(huán)節(jié)責(zé)任是不一樣的，只有厘清了相互關(guān)系，我們才能有條不紊地推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

圖2 績(jī)效目標(biāo)及前評(píng)價(jià)管理業(yè)務(wù)流程圖

當(dāng)然，在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，還會(huì)涉及到第三方中介機(jī)構(gòu)、專家系統(tǒng)、人大、政協(xié)等監(jiān)督部門，等等。應(yīng)該說(shuō)，不同的參與主體發(fā)揮不同的作用，承擔(dān)相應(yīng)的績(jī)效責(zé)任。我們認(rèn)為，第三方中介機(jī)構(gòu)，是績(jī)效評(píng)價(jià)的受托主體，可以接受財(cái)政和預(yù)算部門（單位）委托，開(kāi)展相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，其必須承擔(dān)獨(dú)立、公平、客觀和專業(yè)的責(zé)任；專家系統(tǒng)，受財(cái)政和預(yù)算部門（單位）委托，參與績(jī)效評(píng)價(jià)或?qū)Φ谌街薪闄C(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)定，必須對(duì)其權(quán)威性負(fù)責(zé)，保證評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)準(zhǔn)確；人大、政協(xié)等監(jiān)督主體，可以對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的任何環(huán)境、任何對(duì)象進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，保證各主體能夠依法行使評(píng)價(jià)責(zé)任，并對(duì)違規(guī)行為承擔(dān)相應(yīng)后果。根據(jù)區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委的工作要求，結(jié)合區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計(jì)局的工作重點(diǎn)，對(duì)區(qū)政府的重點(diǎn)項(xiàng)目和實(shí)事項(xiàng)目，按照區(qū)府督查室的要求，實(shí)施人大監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)管，審計(jì)綜合抽查，開(kāi)展項(xiàng)目跟蹤和完成情況的績(jī)效管理。

當(dāng)然，對(duì)于這些主體在各環(huán)節(jié)中的作用 （職責(zé)）發(fā)揮，我們是在工作流程中部署和實(shí)現(xiàn)的。如在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和前評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，具體可以見(jiàn)圖2，從中我們可以看到不同主體之間的責(zé)任關(guān)系。