礦產資源補償與資源稅費制度改革研究綜述

●薛 鋼 趙 瑞

礦產資源補償與資源稅費制度改革研究綜述

●薛 鋼 趙 瑞

隨著我國經濟的快速發(fā)展，礦產資源過度開發(fā)誘發(fā)的資源損耗、生態(tài)環(huán)境破壞與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力下降問題日益嚴重，正因為如此，黨的十八大報告中提出 “深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。本文擬從礦產資源補償與稅費制度建設角度，對已有研究成果進行梳理和歸納，為我國礦產資源稅費制度改革提供經驗借鑒。

一、礦產資源補償?shù)膬群?/h2>

目前，礦產資源補償?shù)难芯恳暯前▋r值補償、生態(tài)補償與區(qū)域補償三個維度：

Hotelling(1931)首次提出開采速度與資源價值成反比例關系的 “時間傾斜”理論，分析了資源價格與資源耗竭之間的量化關系，并揭示了稅收可以對資源進行價值補償。Hartwick(1977)在Hotelling法則和Cobb-Douglas函數(shù)的基礎上，研究租金對實現(xiàn)耗竭性資源的代際公平問題，認為租金并不能維持資源消費的代際公平。Dasgupta(1980)研究發(fā)現(xiàn)資源消耗速度與資源價格變動速度成正相關關系，提出以資源稅影響資源價格變動速度，進而減緩資源消耗速度。Slade(1986)通過比較資源稅稅率變化率與市場利率的大小，得出了當資源稅稅率變化率小于市場利率會延遲資源開采、保護資源、維持資源價值的結論。而Repetto(1989)提出凈價法、Serafy (1989)提出采取可耗竭資源使用者成本來測算資源價值補償。

Pigou(1920)的“庇古稅”方案和Coase (1960)的產權理論分別從政府和市場兩個層面為生態(tài)補償問題提出了解決路徑。而繼Goldstein（1997）和Costanza（1997）確立了生態(tài)資源自然資產理念后，Johst(2002)通過建立空間—時間結構模型，以解決復雜的分配問題，落實生態(tài)保護政策。IShin Chang et al(2014)則對生態(tài)補償機制（ECM）在中國的實際運行進行了綜合性的研究。

Auty(1993)首次提出的“資源詛咒”理論，指出可持續(xù)發(fā)展不應以犧牲未來人的利益為代價，“荷蘭病”的存在阻礙著可持續(xù)發(fā)展，這就需要宏觀經濟政策來刺激經濟，使經濟增長更具競爭力和多樣化。邵帥和齊中英 （2008）、李香菊和祝玉坤（2011）對中國西部地區(qū)的研究也證實了上述現(xiàn)象的存在。Sachs＆Warner(2001)總結和拓展了前人關于“資源詛咒”的研究，發(fā)現(xiàn)資源豐裕地區(qū)的價格偏高，會導致該地區(qū)的經濟增長滯后。景普秋（2010）也提出資源區(qū)域補償應該促進礦產地資源收益向物質資本、人力資本的轉化，推動區(qū)域經濟增長。

二、礦產資源補償與資源稅費制度演變

盡管對礦產資源補償內容和標準還存在不確定性， 但是， 根據(jù)Hotelling法則，合理的資源稅費制度將有助于改變礦產資源的時間分布，實現(xiàn)礦產資源的價值補償，Terway (2006)建議運用“看得見”的手調整稅收政策以規(guī)避可耗竭性和資源開發(fā)使用的外部性。N.M.Hung＆N.V. Quyen(2009)采用動態(tài) Hotelling模型分析，對于可耗竭資源，從價稅比從量稅能帶來更多的社會福利。Bleischwitz&Bader(2010)回顧了歐盟能源政策、監(jiān)管政策以及支出政策，指出資源稅費制度的確有助于彌補資源開發(fā)使用的負外部性，維護環(huán)境質量，實現(xiàn)資源生態(tài)補償。馬珺（2004）以聯(lián)邦制國家為例，認為能源資源的可征稅能力會導致區(qū)域財政能力的差距，宋文飛（2013）提出政府壟斷力度的“倒U型”規(guī)律，建議優(yōu)化礦產資源稅制，以實現(xiàn)資源區(qū)域補償。

從理論分析角度，劉克崮（2008）認為我國提高資源稅費水平將有助于促進資源節(jié)約利用和環(huán)境友好保護。席衛(wèi)群（2009）認為目前我國礦產資源稅費負擔并不能滿足資源補償目標，改革方向應是將從量征收改為從價征收，并適當提高稅率水平。楊志勇（2010）總結出資源稅改革的實質就是提高資源稅稅負，改革使得資源產品價格上漲是大勢所趨，也是必經之路，政府應放松管制，促進相關替代行業(yè)的發(fā)展，而改革對居民消費和生活的影響需要相應的保障制度予以支持。蒲志忠（2008）認為現(xiàn)行稅費制度中的租、稅、費項目反映出不同的產權關系與收益范圍，伴隨著經濟全球化的趨勢，施文潑和賈康（2011）認為我國礦產資源稅費制度的演變逐漸呈現(xiàn)出與市場密切相連、迅速進行動態(tài)調整的特征，需要積極構建一個既符合我國國情又與國際接軌的礦產資源稅費制度體系，實現(xiàn)收益分享，促進可持續(xù)發(fā)展。

三、資源稅費制度補償效應的實證研究

國外學者對礦產資源稅費制度補償效應進行了廣泛的實證研究。Rutledge＆Wright(1998)以英國大陸架為例，測算出資源稅費生態(tài)補償效應微弱，而英國油氣企業(yè)獲得了較高利潤，為英國稅制改革提供了強有力的理由。Blake＆Roberts(2006)通過調查和比較了不同國家的石油財稅制度，結果表明稅后價值即公司負擔不盡相同，但是這些石油稅費制度都具有較強的扭曲效應。Frestad(2010)以挪威為例，在企業(yè)所得稅和石油、水電資源稅費的雙重稅收制度下，研究了資源稅費制度對公司套期保值行為的影響。Zengkai Zhang(2013)以中國新疆為例，基于CGE模型定量分析資源稅改革的影響程度，認為改革的主要作用在于支持地方財政，而非節(jié)約能源或碳減排。Boadway(2014)指出對于不可再生資源，如何平衡租金稅與特許權使用費至關重要，雖然兩者都可以解決信息不對稱問題，但前者不受時間一致性問題的影響，具有扭曲效應，而后者受時間一致性問題影響，不具有扭曲效應。

國內的實證研究更多圍繞礦產資源稅費制度改革展開?？镆蠛晚n瀟（2010）根據(jù) Serafy使用者成本法，通過對石油勘探行業(yè)、開發(fā)行業(yè)的利潤進行定量分析，認為政府應當通過征稅對資源耗減成本進行適當補償。林伯強（2012）利用修正的Serafy使用者成本法對我國煤炭資源耗減成本進行了估計，證明需要通過征收資源稅來補償煤炭資源的真實成本，借助動態(tài)CGE模型分析發(fā)現(xiàn)應對煤炭資源征收5%—12%的資源稅。葛世龍和周德群（2009）利用最優(yōu)控制理論，結果表明，政府只有創(chuàng)造條件引導政策預期轉變?yōu)檎魇召Y源稅，才能使資源得到有效開采。另外，資源稅制改革有利于促進區(qū)域經濟協(xié)調與財政資源平衡，徐曉亮（2012）通過構建動態(tài)多區(qū)域CGE模型，以石油對例，研究不同資源稅計稅標準對區(qū)域經濟的影響，結果表明，差異化的資源稅率設置對縮小區(qū)域差異和改善資源環(huán)境系統(tǒng)將起到積極作用。張可云和安曉明（2013）選取變差系數(shù)和泰爾指數(shù)來測算我國區(qū)域財政收入差距，認為資源稅改革將有利于縮小區(qū)域間財政收入差距，實現(xiàn)資源區(qū)域補償。王燕東和曾凌云（2014）分析了2000年至2012年我國資源稅和礦產資源補償費的征收情況，并進行了制度耦合分析，認為我國資源稅改革的效果要顯著于礦產資源補償費。吳瑞雪（2014）基于CGE模型對不同稅率的模擬，并結合拉弗曲線原理，綜合考慮公平與效率、收入與成本等多種因素影響，分析結果表明，我國天然氣資源適用的資源稅率應提高到13%，才能基本實現(xiàn)資源補償。高新偉和趙文娟（2014）則分析了1995年至2010年我國石油開采行業(yè)相關數(shù)據(jù)，建議在經濟發(fā)展水平較高、一般、較低時分別適用11.7%、6.1%和3.2%的從價稅率。

當然，單純提高資源稅費負擔對實現(xiàn)補償目標的有效性也受到一定的質疑，李波（2013）以煤炭為例，采用我國1993-2010年時間序列數(shù)據(jù)，以煤炭需求量為被解釋變量進行回歸分析，結果表明，單純以提高稅負為手段的煤炭資源稅改革很容易導致稅負向下游轉嫁，導致煤炭資源補償效應難以實現(xiàn)。廖玉林（2014）以淮南礦業(yè)集團為例，分析了煤炭資源稅改革的影響，表明過重稅費負擔會導致煤炭企業(yè)處于巨虧狀態(tài)，影響可持續(xù)發(fā)展和礦區(qū)安全穩(wěn)定。

四、我國礦產資源稅費制度設計與改革路徑研究

（一）從資源稅費性質與征收依據(jù)角度研究稅費結構

一種觀點是取消資源稅改為礦產資源補償費或者權利金。王金洲和楊堯忠（2002）認為為了實現(xiàn)礦產資源的價值補償，需要向資源使用者征收礦產資源補償費，它包括礦山地租、資源耗竭補償費和環(huán)境補償費等三個部分，應用于資源保護和尋找替代資源。馮宗憲和李用來（2008）建議將已存在的資源使用費和資源稅合并后征收權利金、紅利以及特別收益金（暴利稅），以補償資源成本，解決因資源開采引起的社會問題。蒲志忠（2010）重新設計了礦產資源稅費體系，包括補償使用者成本的礦產資源租、補償?shù)V產資源開發(fā)、加工和利用環(huán)境成本的環(huán)境稅和礦產品消費稅、礦業(yè)行政性收費和其他礦業(yè)稅收三個部分，并且該稅費收入應合理在地方與中央、代際間分配，以構建綠色財政預算制度。

另一種觀點是將資源稅和礦產資源補償費合并，實現(xiàn)費改稅。張亞明和夏杰長（2010）認為現(xiàn)行資源稅制度“費擠稅”，導致資源型企業(yè)非稅負擔較重，稅種設置不合理，補償機制缺失，因此提出分別在資源開采、勘探、生產經營和消費環(huán)節(jié)構建一系列稅收補償機制。施文潑（2013）對深化礦產資源稅費制度改革的建議之一就是清費立稅，將礦產資源補償費并入資源稅，適當提高資源稅稅率以彌補清費收入缺口。

（二）從稅費負擔角度研究資源稅費標準

張華國（2011）運用層次分析法，構建了礦產資源定量化評價指標體系，認為現(xiàn)行礦產資源稅對環(huán)境保護和資源永續(xù)利用重視不夠。陳琛和石友蓉（2012）采用投入產出模型，分析2002年至2007年資源稅對各部門的影響，結果表明資源稅稅負較低，并未發(fā)揮其應有的補償效應。曾先峰和李國平（2013）對中美兩國煤炭資源的一般和特殊稅費的種類和征收標準進行了梳理，并結合具體煤炭開采企業(yè)稅負進行比較，結果表明對資源價值補償和生態(tài)補償?shù)难a償率偏低，建議提高稅費負擔水平。

（三）從資源稅費具體項目角度研究改革措施

其一，擴大資源稅征收范圍。安體富和蔣震（2008）認為現(xiàn)行資源稅征收范圍與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不銜接，建議將所有不可再生資源、稀缺的再生資源和供給缺乏的資源納入資源稅的征收范圍。肖加元（2011）以資源品價值的生態(tài)補償機制為主線，認為資源稅改革是中國經濟轉型的現(xiàn)實需要，適當擴大資源稅的征收范圍，有利于增加中西部省份地方政府財政收入，緩解地方財政和事權不匹配問題。

其二，計稅方式由從量計征改為從價計征。孫飛（2007）認為我國資源稅從量計征不能凸顯資源的稀缺性，既不符合經濟增長方式轉變的要求，也無法體現(xiàn)資源保護和有效利用。賈康（2010）認為為轉變經濟發(fā)展方式，資源稅的改革內容之一就是將資源稅從量計征改為從價計征，可以考慮部分保留從量計征，并不是全部改為從價計征。

其三，調整政府間資源稅費分配比率。高萍（2009）認為我國礦產資源開發(fā)收益分配與地方政府所負擔的環(huán)境治理支出責任不匹配，建議提高地方政府分成比例，完善礦產資源補償機制。崔惠玉和程艷杰（2014）提出為構建科學的資源稅費收入分享機制，應保持勘查登記費和采礦登記費歸屬于提供登記服務的行政部門，探礦權和采礦權使用費歸屬于地方政府，探礦權和采礦權使用費按照各級政府出資比例分成，提高地方政府礦產資源補償費的分成比例以及建立資源稅中央和地方分享機制。

五、研究展望

總體來看，國外學者對礦產資源補償?shù)难芯款I先于國內學者，首先，以外部性、庇古稅和時間傾斜等為代表的早期理論為資源稅費的征收提供了理論依據(jù)，為礦產資源稅費改革與補償研究奠定了理論基礎；其次，通過價值評估法、凈價法和使用者成本法等數(shù)理方法對礦產資源稅費改革的具體操作進行微觀化的研究，提高了礦產資源稅費制度改革的精確性。近年來，國內學者更趨向于對礦產資源稅費補償效應的研究，開始探討目前我國礦產資源稅費制度存在的問題，并依據(jù)補償角度提出改革措施。但是，在礦產資源稅費補償效應方面，現(xiàn)有研究更加側重生態(tài)補償與區(qū)域效應方面，對于價值補償研究還比較少，同時，還缺乏對礦產資源補償需求與現(xiàn)行礦產資源制度供給的差異化研究以及通過具體量化研究，這都是以后需要深化研究的領域。

(作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院)