統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的實(shí)踐探索
——以湖北省南漳縣為例

●郭道軍 周明偉

統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的實(shí)踐探索
——以湖北省南漳縣為例

●郭道軍 周明偉

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算體制改革的有關(guān)要求，財(cái)政部于2013年7月15日發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》，2015年2月26日又下發(fā)了 《關(guān)于推進(jìn)地方盤(pán)活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)清理、盤(pán)活財(cái)政存量資金工作作出了全面部署。要求各地進(jìn)一步盤(pán)活財(cái)政存量資金，集中有限資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷提高財(cái)政資金使用效益。前不久，各地組織開(kāi)展了盤(pán)活財(cái)政存量資金監(jiān)督檢查工作。針對(duì)存在問(wèn)題，當(dāng)前如何有效推動(dòng)盤(pán)活財(cái)政存量資金工作，筆者于近期就湖北省南漳縣財(cái)政存量資金清理盤(pán)活有關(guān)情況進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，通過(guò)對(duì)財(cái)政存量資金構(gòu)成的調(diào)查了解和形成原因分析，提出了盤(pán)活財(cái)政存量資金的建議。

一、財(cái)政存量資金基本情況調(diào)查

（一）財(cái)政存量資金結(jié)存規(guī)模

財(cái)政存量資金是相對(duì)于年度預(yù)算結(jié)余資金而言，指的是歷年來(lái)沉淀或者閑置的財(cái)政資金。截止2014年底，湖北省南漳縣財(cái)政存量資金總規(guī)模為13.26億元，其中：一般公共預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金1.29億元，政府性基金預(yù)算結(jié)余0.55億元（2012年以前0.17億元），上級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余8.36億元（2012年以前0.55億元），部門(mén)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余3.06億元 （2012年以前0.17億元）。通過(guò)清理、盤(pán)活，至2015年3月底，南漳縣財(cái)政存量資金總規(guī)模為8.35億元，比2014年底壓減37%。其中：上級(jí)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余5.34億元，比2014年底壓減36%；部門(mén)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余1.62億元，比2014年底壓減47%。

（二）財(cái)政存量資金結(jié)構(gòu)分析

據(jù)調(diào)查了解，財(cái)政存量資金來(lái)源主要構(gòu)成包括：一是國(guó)庫(kù)存款。根據(jù)《國(guó)家金庫(kù)條例》，按一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)設(shè)置，財(cái)政所有預(yù)算收入應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整入庫(kù)，所有支出應(yīng)根據(jù)預(yù)算從國(guó)庫(kù)撥付。國(guó)庫(kù)存款是財(cái)政存量資金的主要形式，至2015年3月底，南漳縣財(cái)政存量資金中國(guó)庫(kù)存款余額為5.46億元，占比為65%；二是財(cái)政在各商業(yè)銀行存放的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金。調(diào)查顯示，地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)種類(lèi)及數(shù)量多、分布廣，結(jié)存資金量大。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的資金構(gòu)成主要有：社會(huì)保障資金、非稅收入、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金及其他資金等；三是縣級(jí)相關(guān)部門(mén)（單位）的補(bǔ)助資金、基建項(xiàng)目等待支付結(jié)存資金。主要是國(guó)庫(kù)劃撥和上級(jí)專(zhuān)戶(hù)直接劃撥的資金，財(cái)政將這些項(xiàng)目資金一次性下達(dá)給相關(guān)單位或部門(mén)，而支付給項(xiàng)目承包單位或個(gè)人則需按工程進(jìn)度給付，造成國(guó)庫(kù)資金已撥付而項(xiàng)目資金卻滯留在項(xiàng)目單位或部門(mén)專(zhuān)戶(hù)上，產(chǎn)生結(jié)存余額。

二、盤(pán)活財(cái)政存量，統(tǒng)籌使用財(cái)政資金

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤(pán)活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕15號(hào)）文件精神和湖北省財(cái)政廳統(tǒng)一部署，南漳縣從四個(gè)方面認(rèn)真開(kāi)展了財(cái)政存量資金清理自查和盤(pán)活工作。

（一）積極行動(dòng)，落實(shí)上級(jí)部署

收到上述兩個(gè)文件之后，南漳縣縣委、縣政府高度重視，明確要求財(cái)政部門(mén)迅速落實(shí)文件精神和湖北省財(cái)政廳工作部署，多次聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)相關(guān)工作情況匯報(bào)。該縣財(cái)政部門(mén)按要求認(rèn)真組織局屬各業(yè)務(wù)科室開(kāi)展全縣財(cái)政存量資金清理、清查工作，著重對(duì)清理的2012年及2014年度財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金進(jìn)行分析研究，并按照政策要求及時(shí)報(bào)經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，作出分期分批全部收回總預(yù)算處理。對(duì)2013—2014年財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金通過(guò)協(xié)調(diào)督促加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度，加快資金撥付進(jìn)度。

（二）查處并進(jìn)，突出清理實(shí)效

通過(guò)開(kāi)展財(cái)政存量資金自查清理，在進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、核實(shí)的同時(shí)，南漳縣財(cái)政部門(mén)按照上級(jí)政策要求，報(bào)經(jīng)縣政府領(lǐng)導(dǎo)同意，以文件形式分兩批次對(duì)2012年及以前年度部門(mén)預(yù)算各項(xiàng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金作出了及時(shí)收回本級(jí)財(cái)政總預(yù)算處理，即分別于2014年12月、2015年3月收回總預(yù)算21742.43萬(wàn)元、3265.16萬(wàn)元。其中，將收回的2012年及以前年度一般公共預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金1008.69萬(wàn)元，用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌用于2015年及以后年度預(yù)算編制。除上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不改變支出類(lèi)級(jí)科目性質(zhì)統(tǒng)籌使用外，其余資金按照統(tǒng)籌用于民生改善、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的要求，主要安排用于支持全縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，消化2012年以來(lái)各項(xiàng)建設(shè)工程欠款，確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金需求。2012年以前結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理收回，2013—2014年部分結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及時(shí)撥付后，截止2015年3月底，南漳縣本級(jí)預(yù)算和上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金共計(jì)8.35億元。其中：一般公共預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金1.29億元，政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金89.12萬(wàn)元，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金5.34億元，部門(mén)預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金1.61億元，財(cái)政存量資金規(guī)模比2014年底明顯壓縮。

同時(shí)，南漳縣還結(jié)合2013年、2014年清理的各項(xiàng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金情況，積極開(kāi)展結(jié)余原因分析。按照上級(jí)政策精神，結(jié)合本地實(shí)際，正在擬定進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理的相關(guān)工作措施，進(jìn)一步協(xié)調(diào)、督促已申報(bào)立項(xiàng)項(xiàng)目的開(kāi)工和實(shí)施，推進(jìn)工程進(jìn)度，加快預(yù)算執(zhí)行，加大盤(pán)活工作力度，繼續(xù)壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，有效提高財(cái)政資金使用效益，確保上級(jí)政策落地生根。

（三）強(qiáng)基固本，撤銷(xiāo)歸并賬戶(hù)

2015年，該縣按照鄂財(cái)庫(kù)發(fā)〔2015〕4號(hào) 《核準(zhǔn)縣市存量財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的通知》文件要求，強(qiáng)化財(cái)政資金基礎(chǔ)管理工作，進(jìn)一步開(kāi)展了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理整頓和自查自糾工作，撤銷(xiāo)專(zhuān)戶(hù)4個(gè)，合并專(zhuān)戶(hù)5個(gè)，撤并后保留財(cái)政資金專(zhuān)戶(hù)17個(gè)，比2014年底26個(gè)減少9個(gè)。

（四）強(qiáng)化統(tǒng)籌，整合專(zhuān)項(xiàng)資金

為積極盤(pán)活財(cái)政存量資金，近幾年來(lái)，南漳縣還根據(jù)湖北省財(cái)政廳部署，結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，積極開(kāi)展整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的實(shí)踐探索。尤其是2014年該縣 “有機(jī)谷”項(xiàng)目被列作“市級(jí)戰(zhàn)略、縣級(jí)實(shí)施”重點(diǎn)工程后，學(xué)習(xí)借鑒十堰市鄖縣等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極整合涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金。在摸清涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金底數(shù)的基礎(chǔ)上，實(shí)行搭建平臺(tái)，制訂方案、申報(bào)項(xiàng)目、組織實(shí)施“四步走”的運(yùn)作程序，有效對(duì)接“有機(jī)谷”建設(shè)任務(wù)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目、農(nóng)村服務(wù)體系項(xiàng)目等五類(lèi)資金納入統(tǒng)籌范圍，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目50個(gè)，整合資金2.5億多元。通過(guò)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金集中投入使用，以“有機(jī)谷”項(xiàng)目的建設(shè)牽引縣級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)全面發(fā)展，取得了顯著成效，得到了湖北省財(cái)政廳的充分肯定。

三、財(cái)政存量資金形成的原因及問(wèn)題分析

（一）形成原因

調(diào)查情況表明，縣級(jí)財(cái)政存量資金數(shù)額較大，沉淀較多，分析其形成原因主要如下：

1、部門(mén)預(yù)算歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金多。近年來(lái)，隨著地方財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，其結(jié)存數(shù)額也隨之增大。除了歷史資金結(jié)存較多，需要逐年消化外，主要原因還有預(yù)算編制不夠精細(xì)，部分專(zhuān)項(xiàng)資金缺乏科學(xué)合理論證；加之，部分單位出于爭(zhēng)取資金最大化考慮，往往虛報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，隨意夸大計(jì)算基數(shù)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金的安排與實(shí)際需要存在一定偏差。同時(shí)，由于縣級(jí)財(cái)政客觀上存在基本支出保障水平低，特別是公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排嚴(yán)重不足等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算單位臨時(shí)資金報(bào)告“滿(mǎn)天飛”，追加調(diào)整預(yù)算事項(xiàng)繁多，縣財(cái)政對(duì)本級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金難以掌控。總體上講，存在“重分配，輕管理”，且缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制等問(wèn)題。

2、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金管理不夠嚴(yán)格。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金更多地受地方部門(mén)的控制，雖然財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理整頓進(jìn)行過(guò)多次，但少數(shù)單位仍然存在規(guī)避財(cái)政監(jiān)管等問(wèn)題。

3、體制和機(jī)制因素導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金、轉(zhuǎn)移支付大量結(jié)存。撥付地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因存在弊端往往容易出現(xiàn)結(jié)存。一是程序有失規(guī)范，沒(méi)有建立科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)審和決策制度。二是部分資金下?lián)軙r(shí)間嚴(yán)重滯后，往往集中到年底，有的甚至在次年才下達(dá)，資金分配的計(jì)劃性、前瞻性不足。近幾年來(lái)，雖然通過(guò)提前下達(dá)部分轉(zhuǎn)移支付資金形式對(duì)此有所改進(jìn)，但仍有提升空間。三是季節(jié)性因素，因收入與支出客觀存在季度間的不平衡，也導(dǎo)致部分資金出現(xiàn)閑置。

（二）統(tǒng)籌使用財(cái)政資金面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)清理，多年積累形成的大量財(cái)政存量資金需要采取積極措施加以盤(pán)活，而整合統(tǒng)籌財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金工作是當(dāng)前盤(pán)活財(cái)政存量資金必須要做且不可繞開(kāi)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。整合統(tǒng)籌面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要積極應(yīng)對(duì)。處置得當(dāng)，則問(wèn)題迎刃而解，否則，盤(pán)活存量資金成效就會(huì)大打折扣。由于上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付客觀上具有項(xiàng)目繁多、分類(lèi)廣泛、資金分散、支出政策要求嚴(yán)格等特點(diǎn)，同時(shí)要求專(zhuān)款專(zhuān)用，在部署開(kāi)展整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)，地方政府和基層財(cái)政存在著許多顧慮，行動(dòng)上比較被動(dòng)和消極，不敢放開(kāi)手腳搞整合。實(shí)際操作中，若按政策執(zhí)行，不改變支出類(lèi)級(jí)科目使用范疇，真正可用于支持相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金量小而分散，整合統(tǒng)籌的資金往往與支持相關(guān)項(xiàng)目的資金需求存在較大的缺口，導(dǎo)致整合工作難以實(shí)施。如在集中資金保障縣級(jí)政府承諾的支持重大民生項(xiàng)目的十件實(shí)事等方面，都存在一些比較突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四、統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的措施及建議

（一）強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算管理

在上報(bào)“一上”部門(mén)預(yù)算時(shí)要求各預(yù)算單位切實(shí)做到與上年度部門(mén)決算相銜接，同步上報(bào)部門(mén)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況，實(shí)行統(tǒng)籌單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、財(cái)政未撥專(zhuān)款、年度部門(mén)需求相結(jié)合，科學(xué)編制年度部門(mén)預(yù)算。優(yōu)先安排結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，整合上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)，壓縮部門(mén)需求資金，重點(diǎn)保障民生運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展。

（二）加大國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)的清理處置力度

對(duì)下達(dá)預(yù)算單位形成的歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)，除正常公務(wù)支出結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)直接下達(dá)預(yù)算單位繼續(xù)使用外，其余全部轉(zhuǎn)入待下達(dá)指標(biāo)狀態(tài)，需經(jīng)預(yù)算單位重新申報(bào)并提出資金使用方案報(bào)政府審批后方予以結(jié)轉(zhuǎn)下達(dá)使用，對(duì)于未提出資金使用申請(qǐng)的視同結(jié)余資金一律予以收回財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排支出。

（三）建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理收回和整合使用的常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制

從制度和操作兩個(gè)層面，明確建立穩(wěn)定的財(cái)政存量資金處理處置的制度安排。自2015年起，對(duì)上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)期限超過(guò)兩年、本級(jí)安排經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)期限超過(guò)一年的予以清理收回，確需保留的，要盡快分解下達(dá)，加快支出進(jìn)度；對(duì)于屬于已經(jīng)無(wú)法支出或無(wú)需支出的，以及超過(guò)預(yù)算規(guī)定期限尚未使用的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)該收回集中用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)消費(fèi)等方面的投入。

（四）規(guī)范專(zhuān)戶(hù)資金管理

按照“歸并同類(lèi)資金、合并重復(fù)賬戶(hù)、撤銷(xiāo)無(wú)效賬戶(hù)、規(guī)范會(huì)計(jì)核算”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)戶(hù)資金撥付管理。專(zhuān)戶(hù)資金必須按規(guī)定用途撥付使用，嚴(yán)禁違規(guī)將財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)并虛列支出，嚴(yán)禁違規(guī)將財(cái)政資金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶(hù)。實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算收入直接入庫(kù)，預(yù)算支出直達(dá)最終使用對(duì)象。

（五）開(kāi)通盤(pán)活財(cái)政存量資金的“綠色通道”

為有效提升縣級(jí)地方政府和基層財(cái)政自主統(tǒng)籌的能力，確保盤(pán)活工作取得實(shí)效。建議在全面清理收回財(cái)政存量資金的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化整合統(tǒng)籌財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的制度設(shè)計(jì)，打破常規(guī)，拆除整合專(zhuān)項(xiàng)資金不能超出原支出類(lèi)級(jí)科目使用范疇的制度籬笆，從政策層面消除地方政府整合使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的顧慮。唯有打破現(xiàn)行體制和機(jī)制束縛，破除運(yùn)行中的條條框框，才能有效盤(pán)活財(cái)政存量資金，統(tǒng)籌使用好財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益，才能為實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的國(guó)家戰(zhàn)略布局開(kāi)通快捷的 “綠色通道”，才能發(fā)揮積極財(cái)政政策的巨大效應(yīng)?！?/p>

（作者單位：湖北省南漳縣財(cái)政局）