盤活財(cái)政存量資金 推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用

●劉合定

盤活財(cái)政存量資金 推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用

●劉合定

按照 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕15號(hào)）要求，河南省財(cái)政廳積極部署落實(shí)盤活存量資金工作，并于3月20日至4月20日組織對省轄市和省管縣的財(cái)政存量資金盤活情況進(jìn)行檢查，期間延伸檢查了部分預(yù)算單位，同時(shí)要求各省轄市對所屬區(qū)縣進(jìn)行檢查。

檢查中，通過查看總預(yù)算會(huì)計(jì)賬、財(cái)政決算、財(cái)政專戶賬、預(yù)算單位總賬明細(xì)賬等方式，對一般公共預(yù)算、政府性基金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算單位自有資金等存量資金逐一進(jìn)行了核實(shí)，初步掌握了全省市縣存量資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并發(fā)現(xiàn)了部分市縣存在虛列財(cái)政支出和違規(guī)出借財(cái)政資金等現(xiàn)象。

一、盤活財(cái)政存量資金工作中存在的問題

（一）虛列財(cái)政支出

1、違規(guī)向財(cái)政專戶調(diào)撥資金。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分縣市以借“一般預(yù)算支出”、貸“國庫存款”的方式，違規(guī)以撥作支，將國庫資金撥入財(cái)政專戶，致使資金在財(cái)政專戶形成沉淀。如J市財(cái)政局 2014年以此種形式虛列支出4168.49萬元，W縣財(cái)政局2014年涉及金額1491.11萬元。

2、違規(guī)以“暫存款”的方式列報(bào)支出。部分縣市對于國庫集中支付結(jié)余以外的資金，在賬務(wù)處理上采取借“一般預(yù)算支出”、貸“暫存款”的方式，列報(bào)財(cái)政支出。如，S市財(cái)政局2014年年底向縣、區(qū)及預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)時(shí)，以借“一般預(yù)算支出”、貸“暫存款——支付中心列支掛暫存”的方式進(jìn)行賬務(wù)處理。

（二）違規(guī)向單位借款

部分市縣財(cái)政部門存在違規(guī)向非預(yù)算單位甚至企業(yè)借款的行為，且有的借款自2012年以來一直未進(jìn)行清理。如，S市財(cái)政局于2012年年初對某酒店有限公司的暫付款余額為6500萬元，截止2015年3月底余額仍為6500萬元。部分市縣在既有借款沒有有效清理的同時(shí)，又發(fā)放新的借款，導(dǎo)致暫付款規(guī)模不斷擴(kuò)大。如S市財(cái)政局總預(yù)算會(huì)計(jì)2012年 “暫付款”年初余額為122973.9萬元，2015年3月底余額為207989.96萬元，暫付款的規(guī)模不減反增。

（三）未及時(shí)清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

1、預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)未及時(shí)清理。部分縣市財(cái)政局2012年及以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)未及時(shí)清理，而是長期以“暫存款”的形式掛賬。如L縣總預(yù)算會(huì)計(jì)賬“暫存款——工資統(tǒng)發(fā)專戶”2295.78萬元、“暫存款——其他”（包括14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所結(jié)余指標(biāo)和其他）2221.42萬元、“暫存款——2006年度結(jié)余”1395萬元。

2、撥入財(cái)政專戶的資金未及時(shí)清理。部分縣市將資金撥付財(cái)政專戶后，怠于督促項(xiàng)目落實(shí)，導(dǎo)致資金遲遲無法形成支出。如L縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金財(cái)政專戶2012年“暫存款”余額27萬元，截止2015年3月該賬戶未發(fā)生會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。

3、部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余未及時(shí)清理。部分縣市將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)到部門后，部門因項(xiàng)目達(dá)不到實(shí)施條件等原因，無法及時(shí)申請撥付資金，導(dǎo)致大量部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。如S市于2011年向水利局下達(dá)水資源費(fèi)及水土保持補(bǔ)償費(fèi)45萬元，截至2015年3月該資金未實(shí)際支出。

（四）政府性基金管理不規(guī)范

1、未依照規(guī)定將結(jié)轉(zhuǎn)基金調(diào)入一般公共預(yù)算。部分市縣缺乏財(cái)政管理“一盤棋”思想，沒有將政府性基金和一般公共預(yù)算進(jìn)行通盤考慮，在基金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模明顯偏大時(shí)，未將相應(yīng)資金調(diào)入公共預(yù)算并補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。如S市2014年度殘疾人就業(yè)保障金、散裝水泥專項(xiàng)資金、新型墻體材料專項(xiàng)基金等結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模均超過當(dāng)年收入的30%。

2、政府基金項(xiàng)目收不抵支。個(gè)別市縣在政府性基金管理中，沒有遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡”的原則，存在項(xiàng)目結(jié)余出現(xiàn)赤字的情況。如S市2013—2014年度市本級(jí)政府性基金收支及結(jié)余情況表顯示，文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金等項(xiàng)目年末結(jié)余均為負(fù)數(shù)。

（五）其他違規(guī)問題

1、未及時(shí)清理財(cái)政周轉(zhuǎn)金。個(gè)別縣市以動(dòng)用財(cái)政周轉(zhuǎn)金的方式向企事業(yè)單位提供資金，但沒有及時(shí)進(jìn)行清理。如L縣財(cái)政周轉(zhuǎn)金2012年余額為267.2萬元，周轉(zhuǎn)對象均為企業(yè)，截至2015年3月該科目未發(fā)生會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。

2、未依照規(guī)定使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。個(gè)別市縣未按照國務(wù)院“調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不得超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出5%”的規(guī)定，超比例調(diào)入調(diào)節(jié)基金。如J市2014年調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金預(yù)算30940萬元，占一般公共預(yù)算支出549051.79萬元的5.64%，超3487.41萬元。

3、非稅收入未及時(shí)繳入國庫。部分市縣在非稅收入征繳過程中，未及時(shí)足額將資金繳入國庫，也造成財(cái)政資金的積壓和滯留。如Y縣財(cái)政局非稅收入未及時(shí)繳庫涉及資金4770.924萬元。

4、單位自有資金未及時(shí)清理。在國庫集中支付改革中，大部分市縣囿于歷史原因，預(yù)算單位的自有資金未納入改革范圍，導(dǎo)致資金大量結(jié)余。如S市交通運(yùn)輸局農(nóng)村公路管理處“銀行存款”中657.74萬元，屬于2012年之前縣道二級(jí)公路、橋梁建設(shè)項(xiàng)目結(jié)余。

5、往來款項(xiàng)長期掛賬。部分縣市預(yù)算單位“預(yù)付賬款”、“其他應(yīng)收款”、“其他應(yīng)付款”等往來款項(xiàng)長期得不到清理，有的甚至掛賬10年以上，影響了賬簿的規(guī)范性和財(cái)政資金的使用效益。如S市水利局結(jié)轉(zhuǎn)10年以上的 “其他應(yīng)收款”合計(jì)298.44萬元、“其他應(yīng)付款”合計(jì)709.6萬元。

二、產(chǎn)生違規(guī)問題的原因分析

（一）財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化水平不高

1、預(yù)算編制不夠細(xì)化。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，部分市縣未嚴(yán)格按照部門的職責(zé)分工，在制訂年度工作計(jì)劃的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行細(xì)化；財(cái)政部門也未嚴(yán)格落實(shí)先入項(xiàng)目庫再安排預(yù)算的制度規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算資金下達(dá)后，因項(xiàng)目不具備開工條件或達(dá)不到支付要求，致使財(cái)政資金無法及時(shí)形成支出。如S市2014年向該市交通局批復(fù)的部門預(yù)算中，既未將專項(xiàng)支出細(xì)化到項(xiàng)目，也未批復(fù)政府采購預(yù)算。

2、受“重資金分配，輕管理使用”觀念的影響。在財(cái)政管理過程中，從財(cái)政部門到預(yù)算單位，普遍存在“重資金申請分配，輕資金使用監(jiān)管”的問題。在編制預(yù)算、申請項(xiàng)目環(huán)節(jié)，部門為了最大限度爭取自身利益，在項(xiàng)目可研及前期工作均未到位的情況下，盲目地申請資金，致使上報(bào)的預(yù)算金額往往偏大。在資金下達(dá)使用后，因?yàn)檎鞯亍⒁?guī)劃、可研、招投標(biāo)等一系列工作尚未完成，或者客觀環(huán)境制約導(dǎo)致項(xiàng)目不具備實(shí)施條件，致使資金支出緩慢。

3、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)較晚。在市縣存量資金中，專項(xiàng)資金所占比例較高，尤其是河南省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，自身財(cái)力有限，所以大部分市縣的專項(xiàng)支出依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)上級(jí)資金在下半年甚至在12月份下達(dá)時(shí)，市縣便無法及時(shí)分解下達(dá)資金，客觀上也造成資金積淀。如2012—2014年，S市收到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別為141701.69萬元、170425.48萬元、113618.32萬元，而當(dāng)年12月份收到的資金分別為36877.94萬元、31254.73萬元、22486.32萬元，占比分別為26%、18.3%、19.7%。

4、片面追求財(cái)政支出進(jìn)度。自2010年以來，財(cái)政部和河南省財(cái)政廳多次發(fā)文，要求提高預(yù)算支出的均衡性，且明確省財(cái)政在向各市縣分配轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，把支出均衡性作為一個(gè)因素考慮。部分市縣為片面追求支出進(jìn)度，或者將國庫資金撥入財(cái)政專戶，或者在不改變國庫存款歸屬的前提下，對國庫集中支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余外的資金以“暫存款”的方式進(jìn)行賬務(wù)處理，形成虛假支出。

（二）國庫集中支付改革不徹底

1、財(cái)政專戶未得到全面清理。在國庫集中收付改革的推進(jìn)過程中，長期以來形成的行為慣性和部門利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政專戶清理整頓工作困難重重，很多專戶未得到有效的清理和歸并，個(gè)別市縣甚至在未履行審批程序的前提下新開設(shè)財(cái)政專戶，導(dǎo)致國庫存款不足，大量資金結(jié)余在專戶。如：S市開設(shè)的財(cái)政專戶中，有16個(gè)未經(jīng)核準(zhǔn)，且個(gè)別專戶在轄區(qū)以外的Z市開設(shè)，截止2014年底該16個(gè)賬戶余額合計(jì)37888.39萬元；L縣2014年9月在未經(jīng)核準(zhǔn)的情況下新開設(shè)非稅收入財(cái)政專戶1個(gè)，截止2015年3月該賬戶余額為880.77萬元；Y縣開設(shè)的12個(gè)財(cái)政專戶中，有6個(gè)未經(jīng)核準(zhǔn)。

2、財(cái)政專戶管理不規(guī)范。部分市縣在財(cái)政專戶的管理中，并未依照核準(zhǔn)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行核算，出現(xiàn)專戶核算資金龐雜，導(dǎo)致專戶不專的情況，甚至有非稅收入專戶中直接列支支出的現(xiàn)象。如Y縣在工商銀行開設(shè)的非稅收入專戶，除了集中匯繳國庫外，還直接列支部分辦公開支。

3、未貫徹國庫集中支付改革的制度規(guī)定。依照規(guī)定，除了零星及小額支出，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)采取“零余額”的形式，直接向供應(yīng)商支付財(cái)政資金，禁止向單位實(shí)有資金賬戶撥付資金。然而，檢查中發(fā)現(xiàn)部分市縣仍然向預(yù)算單位尤其是部分二級(jí)預(yù)算單位實(shí)撥資金，甚至存在名稱是零余額賬戶實(shí)際上以實(shí)有資金賬戶運(yùn)行的情況，造成資金在部門的沉淀和結(jié)余。

4、財(cái)政專戶管理的特殊規(guī)定。依照規(guī)定，財(cái)政專戶一般采取“封閉運(yùn)行、?？顚Ｓ谩钡哪Ｊ?，在資金由國庫進(jìn)入專戶后，財(cái)政部門便不能自由調(diào)配專戶中的資金。涉及上級(jí)補(bǔ)助資金時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施完畢或已不具備實(shí)施條件，或者存在資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的情況，除非上級(jí)機(jī)關(guān)有明確規(guī)定，否則地方財(cái)政無權(quán)調(diào)撥專戶內(nèi)的資金，客觀上也造成了大量的“睡眠”資金。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位

1、未及時(shí)調(diào)整有關(guān)預(yù)算指標(biāo)。隨著財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的健全和職能的發(fā)揮，部分工程項(xiàng)目在支付工程款時(shí)會(huì)審減掉一部分虛假開支；國庫集中支付機(jī)構(gòu)的審核把關(guān)，也在客觀上抵制了部門的不合理用款計(jì)劃和用款申請；工程項(xiàng)目關(guān)于10%—20%質(zhì)保金條款的約束，在土地使用權(quán)證、規(guī)劃許可證等基建手續(xù)不齊全的情況下，事實(shí)上很多項(xiàng)目無法辦理竣工結(jié)算，造成質(zhì)保金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。針對上述眾多因素產(chǎn)生的結(jié)余，預(yù)算部門不愿放棄到手的指標(biāo)，財(cái)政部門則缺乏動(dòng)力進(jìn)行清理和收回。

2、部門自有資金存在監(jiān)管盲區(qū)。一方面，由于政策規(guī)定不明確，也為了減少改革的阻力，改革前預(yù)算單位遺留的自有和項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，未納入財(cái)政部門監(jiān)管范圍，導(dǎo)致資金沉淀；另一方面，預(yù)算單位出于解決下屬差供、自收自支事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)等問題及其他考慮，在出租房屋、資產(chǎn)處置過程中未及時(shí)申報(bào)和上繳收入，加之同級(jí)財(cái)政往往疏于跟蹤問效，也造成資金結(jié)余。

3、考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)意志的考慮，部分市縣不僅違規(guī)將資金以暫付款或周轉(zhuǎn)金的形式對企業(yè)進(jìn)行資助，而且缺乏對借款的實(shí)時(shí)監(jiān)控和追討，導(dǎo)致資金長期掛賬，有的已成為呆賬死賬；另一方面，在年初預(yù)算及年中執(zhí)行過程中，地方財(cái)政出于政績沖動(dòng)，任由上年結(jié)轉(zhuǎn)負(fù)數(shù)滾存下年，缺乏動(dòng)力通過預(yù)算安排或超收收入對結(jié)轉(zhuǎn)負(fù)數(shù)進(jìn)行平衡。如S市2012年財(cái)政總決算中結(jié)余為-5642萬元，2014年結(jié)余為-8100萬元。

三、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的建議

（一）提高財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化水平

1、細(xì)化財(cái)政（部門）預(yù)算。財(cái)政存量資金的根源在于預(yù)算編制和執(zhí)行，因此，要嚴(yán)格落實(shí)部門預(yù)算和項(xiàng)目庫制度的相關(guān)規(guī)定，確保部門的所有收支均納入預(yù)算，切實(shí)做到先有預(yù)算后有支出；要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，對項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序，同時(shí)明確項(xiàng)目進(jìn)度安排和用款計(jì)劃，做到先入項(xiàng)目庫再安排預(yù)算，避免資金等項(xiàng)目；涉及政府采購的，要編制政府采購預(yù)算，對采購內(nèi)容、時(shí)間、資金來源等進(jìn)行明確，確保資金支付過程透明可控。

2、樹立績效預(yù)算的理念。要在理清部門職能的基礎(chǔ)上，制訂工作計(jì)劃、明確項(xiàng)目目標(biāo)，將資金的申請使用與項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)結(jié)合起來，做到“有預(yù)算必有項(xiàng)目、有項(xiàng)目必有目標(biāo)、有目標(biāo)必有責(zé)任”，切實(shí)轉(zhuǎn)變“重分配，輕使用”的觀念。要對項(xiàng)目的必要性、可能性、實(shí)施的效果進(jìn)行全面科學(xué)的分析，針對項(xiàng)目實(shí)施中各種變量進(jìn)行研究，及時(shí)向財(cái)政部門申請追加或退回財(cái)政資金，形成注重績效預(yù)算的良好機(jī)制。

3、夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。對于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，要區(qū)分是否確定到具體項(xiàng)目，或者及時(shí)下達(dá)資金，或者抓緊做好分配預(yù)案和項(xiàng)目遴選工作，強(qiáng)化各單位的責(zé)任意識(shí)，明確下達(dá)資金的最短時(shí)限。財(cái)政部門內(nèi)部要嚴(yán)格程序意識(shí)，堅(jiān)決杜絕以撥作支、虛列支出等違規(guī)行為；要以序時(shí)進(jìn)度為基礎(chǔ)制訂預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)劃，對影響支出進(jìn)度的各種問題要及時(shí)排查解決，提高財(cái)政支出均衡化的水平和質(zhì)量。

（二）深入推進(jìn)國庫集中支付改革

1、加大財(cái)政專戶清理整合力度。要按照財(cái)政部的要求，加大專戶歸并力度。對于保留的財(cái)政專戶，要嚴(yán)格按照規(guī)定使用，不得調(diào)撥政策明確調(diào)入專戶管理以外的資金；對未經(jīng)核準(zhǔn)的財(cái)政專戶，要明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，盡快將資金歸并到其他專戶；要對專戶內(nèi)資金進(jìn)行清理，區(qū)分結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的期限和具體情況，研究提出對策建議，切實(shí)盤活用好存量資金。

2、提高支付效率。要加強(qiáng)與預(yù)算單位、代理銀行的溝通，引導(dǎo)預(yù)算單位及時(shí)辦理支付申請、督促代理銀行提高服務(wù)質(zhì)量；要逐步將預(yù)算單位的銀行賬戶納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理和監(jiān)控，嚴(yán)格控制向預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶劃撥資金，要統(tǒng)一支出渠道、規(guī)范支出機(jī)制；在確保資金安全性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化支付程序，加快用款計(jì)劃和資金支付的審核審批。

3、加大集中支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌力度。對于部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余額度，要依照時(shí)間界限和資金性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別對待；結(jié)轉(zhuǎn)2年以上且項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施完畢或者缺乏實(shí)施條件的，收回同級(jí)財(cái)政重新安排；結(jié)轉(zhuǎn)2年以內(nèi)，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的，或者采取通報(bào)，或者采取扣減資金的方式，督促預(yù)算單位加快項(xiàng)目建設(shè)。

（三）加大督導(dǎo)檢查力度

1、要定期清理各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)。在年末和年終，財(cái)政部門要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面分析，重點(diǎn)查看財(cái)政資金的閑置、沉淀問題。對于項(xiàng)目質(zhì)保金等擔(dān)保性資金，建立明細(xì)臺(tái)賬，對項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行跟蹤，落實(shí)項(xiàng)目進(jìn)度，及時(shí)解決支出不暢等問題；對因投資評(píng)審、政府采購、國庫集中支付等制度性規(guī)定產(chǎn)生的結(jié)余資金，要及時(shí)對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，逐步建立健全財(cái)政資金收回機(jī)制。

2、全面清理對外借款。省廳國庫處要加強(qiáng)對市縣的督導(dǎo)檢查，規(guī)范清理財(cái)政對外借款，對新發(fā)生借款的對象、條件、期限要進(jìn)行嚴(yán)格控制，對未依照規(guī)定清理借款的，采取通報(bào)批評(píng)或相應(yīng)扣撥調(diào)度資金的方式予以督促。對于長期借款無法清理的，市縣要采取訴訟保全、債權(quán)轉(zhuǎn)讓等法律手段，最大限度地保證財(cái)政資金的安全和效益。

3、規(guī)范對部門自有資金的監(jiān)管。省廳有關(guān)處室要加強(qiáng)調(diào)研，探索將部門自有資金納入財(cái)政監(jiān)管的操作辦法，制訂盤活部門資金的有效措施。市縣財(cái)政部門要嚴(yán)格按照職責(zé)要求，加大對國有資產(chǎn)處置收益的監(jiān)管和征收力度，逐步將其納入財(cái)政部門的統(tǒng)籌范圍，規(guī)范資金的收入和支出，避免國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)?！?/p>

（作者單位：河南省財(cái)政廳）