城市社區(qū)公共服務(wù)模式治理與優(yōu)化
——基于三大失靈理論的分析

王向南，金喜在

(1.東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117； 2.長(zhǎng)春金融高等專科學(xué)校 社科部，吉林 長(zhǎng)春 130028； 3.東北師范大學(xué) 商學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的提速，社區(qū)正在成為城市社會(huì)治理的重要載體和基本單元，而社區(qū)公共服務(wù)的供給模式和服務(wù)水平，直接關(guān)系著民生改善和城市發(fā)展質(zhì)量。所謂社區(qū)公共服務(wù)，是指服務(wù)主體在基礎(chǔ)設(shè)施及其他物質(zhì)、文化生活等方面為社區(qū)居民提供的公共資源和直接服務(wù)。目前，在我國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，由于相關(guān)制度不完善且缺乏高效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致在社區(qū)公共產(chǎn)品配置方面不同程度地存在政府失靈、合約失靈和志愿失靈現(xiàn)象，造成公共資源浪費(fèi)、服務(wù)效率低下、社區(qū)成員合法權(quán)益受損等問題，制約和諧社區(qū)建設(shè)，影響改革、發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，亟需對(duì)現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式進(jìn)行有效治理和優(yōu)化。

一、問題與成因：現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式中的失靈現(xiàn)象分析

自1986年民政部提出 “社區(qū)服務(wù)”概念以來[1]，經(jīng)歷了近三十年的實(shí)踐和演進(jìn)過程，城市社區(qū)公共服務(wù)呈現(xiàn)出主體多元、需求多樣、領(lǐng)域拓寬、模式轉(zhuǎn)變的鮮明特征。具體表現(xiàn)為：由原來行政色彩濃厚的政府主導(dǎo)街道居民委員會(huì)提供服務(wù)的主體單一模式，演變?yōu)檎?、居委?huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、志愿者組織等部門和社會(huì)團(tuán)體多方參與的服務(wù)供給格局；由原來的社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安、優(yōu)撫等基本服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)展到社會(huì)保障、家政服務(wù)市場(chǎng)化、便民生活圈、醫(yī)療衛(wèi)生及文體娛樂等涵蓋各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的綜合服務(wù)內(nèi)容；社區(qū)成員的利益訴求日益多樣化。[2，3]但相對(duì)應(yīng)的服務(wù)供給主體缺位、錯(cuò)位和弱化現(xiàn)象并存，使社區(qū)公共服務(wù)受眾的合理化需求難以得到滿足。這些問題的出現(xiàn)，可以用政府失靈、合約失靈及志愿失靈理論加以解析。

政府失靈理論(government failure theory)是由美國(guó)伊利諾伊州西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德1974年提出的。他用市場(chǎng)供求理論闡述了由于消費(fèi)者的多樣化需求及政府自身的各種局限性，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面難以滿足需求的差異性，因此出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。[4]當(dāng)前，城市社區(qū)公共服務(wù)出現(xiàn)政府失靈，突出表現(xiàn)為過度依賴社區(qū)自治，把社區(qū)服務(wù)這種公共產(chǎn)品資源完全放任給市場(chǎng)配置，必要的調(diào)控引導(dǎo)嚴(yán)重滯后，制度供給空間狹窄，公共財(cái)政投入不足，致使社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域魚龍混雜、亂象頻仍，社區(qū)成員利益無法保障。如長(zhǎng)春市某社區(qū)因市政在其周邊修路建橋，工程施工期間多次損壞供水、網(wǎng)絡(luò)通訊纜線、天然氣管道等公共設(shè)施，導(dǎo)致該社區(qū)居民家中頻繁停水?dāng)嚯姅嗑W(wǎng)，嚴(yán)重影響日常生活，社區(qū)居民苦不堪言。對(duì)此物業(yè)公司多方交涉無果，相關(guān)責(zé)任部門推諉扯皮。以天然氣管道被挖斷為例，天然氣公司以管網(wǎng)改造工程為由，一關(guān)閥門了之，遲遲不予搶修，將責(zé)任推給施工單位；施工單位又借口無維修資質(zhì)把搶修責(zé)任再推給市政部門，導(dǎo)致該社區(qū)停氣月余；很多社區(qū)居民致電市長(zhǎng)公開電話，但或無法接通或接線人員記錄后再無音訊。社區(qū)公共服務(wù)中的政府失靈，有職能局限性因素，但主要是政府職能缺位弱化，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)行為監(jiān)管不力，甚至淡出社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域突發(fā)事件缺少應(yīng)急預(yù)案和快速處理機(jī)制。其根本癥結(jié)在于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的同時(shí)政府作用發(fā)揮不到位，沒有把握二者最佳結(jié)合點(diǎn)。

合約失靈理論(contract failure theory)是由美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼1980年提出的。該理論認(rèn)為由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致僅僅依據(jù)買賣雙方的合約難以防止商品生產(chǎn)企業(yè)坑害消費(fèi)者的行為。[5]在現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)體系中，企業(yè)參與度較高，特別是在政府職能弱化的前提下，在對(duì)社區(qū)成員直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理公司、電信企業(yè)等多家營(yíng)利部門成為產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者。追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)屬性，促使其在服務(wù)過程中異化了服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的互利共生關(guān)系，使本應(yīng)成為利益共同體的服務(wù)主體和受眾在利益取向上產(chǎn)生分歧，利益共同體異化為利益對(duì)立方，在履行服務(wù)合同過程中，企業(yè)憑借各種免責(zé)條款和單方最終解釋權(quán)，甚至利用相關(guān)法規(guī)的真空、漏洞，把信息不對(duì)稱放大為交換不對(duì)等，當(dāng)消費(fèi)者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，又往往陷入消費(fèi)欺詐陷阱。例如，目前很多城市的商品住宅小區(qū)物業(yè)管理公司，在商品房銷售初期，一般與開發(fā)商為從屬關(guān)系，而在樓盤售罄后的三至五年內(nèi)，原物業(yè)公司陸續(xù)撤出，來自市場(chǎng)的接管公司資質(zhì)參差不齊，對(duì)出現(xiàn)的一些房屋質(zhì)量問題和社區(qū)公共設(shè)施維修項(xiàng)目，物業(yè)公司怕增加經(jīng)營(yíng)成本不愿解決，并將責(zé)任推給開發(fā)商。盡管2003年物業(yè)管理?xiàng)l例出臺(tái)，但物管行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、不規(guī)范經(jīng)營(yíng)仍然較為普遍；而物業(yè)公司因經(jīng)營(yíng)不善造成虧損，日常服務(wù)投入日漸消減，甚至對(duì)小區(qū)棄管，使“短命物業(yè)”成為物管行業(yè)在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域難以擺脫的困境。再如，電信企業(yè)在城市社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，按照合同一次性向社區(qū)客戶收取三年網(wǎng)絡(luò)寬帶服務(wù)費(fèi)用。企業(yè)寬帶改造工程施工期間，造成社區(qū)客戶數(shù)月無法上網(wǎng)或故障不斷，客戶提出對(duì)停網(wǎng)期間退費(fèi)要求，但電信企業(yè)依據(jù)霸王條款少退或不退，而由于電信企業(yè)外部監(jiān)管缺位，社區(qū)客戶投訴往往無果而終。在社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化背景下，合約失靈現(xiàn)象的根源在于相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念陳舊，從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)低且流動(dòng)性較大，運(yùn)營(yíng)績(jī)效缺少科學(xué)評(píng)估體系，經(jīng)營(yíng)成本增加，市場(chǎng)監(jiān)管滯后，物業(yè)管理和服務(wù)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制和及時(shí)有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

志愿失靈理論(voluntary failure theory)是由美國(guó)約翰—霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙在1981年提出的。[6]該理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的特殊作用，但由于能力不足、缺乏專業(yè)性和服務(wù)對(duì)象局限性等，會(huì)使社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域活動(dòng)受限、效果欠佳，從而出現(xiàn)志愿失靈。[7]社區(qū)公共服務(wù)志愿失靈的表現(xiàn)主要是業(yè)主委員會(huì)作用能力不足，成員多是離退休人員，對(duì)公益事業(yè)熱情不高，對(duì)社區(qū)成員群體性利益維權(quán)方式簡(jiǎn)單；社區(qū)志愿服務(wù)未形成常態(tài)，志愿者隊(duì)伍和其他社會(huì)組織制度空間受限，志愿服務(wù)的分散性、臨時(shí)性、業(yè)余性突出。特別是一些由居委會(huì)、街道辦組織開展的幫扶弱勢(shì)群體、美化社區(qū)環(huán)境等活動(dòng)，存在行政色彩指令性和形式主義。產(chǎn)生這些現(xiàn)象主要有兩方面原因：一是受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展理念局限，城市社區(qū)文化建設(shè)差異性較大。一些成熟社區(qū)如武漢百步亭、上?？到　⒃狸桗椛降壬鐓^(qū)文化豐富多彩，社會(huì)主義核心價(jià)值觀得到弘揚(yáng)，其價(jià)值導(dǎo)向性、情感歸屬性和行為引導(dǎo)性提升了社區(qū)凝聚力，公益性和互益性社會(huì)組織活躍，成為拉動(dòng)社區(qū)發(fā)展和公共服務(wù)供給的重要力量。但眾多城市社區(qū)文化發(fā)育不足，集體觀念、公益觀念淡薄，社區(qū)成員之間缺乏溝通、信任和有效的互助合作能力。二是自治性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚未建立完善，非營(yíng)利組織在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域有待發(fā)展。[8]在住房商品化的背景下，社區(qū)成員已經(jīng)打破了原有的街道、居委會(huì)區(qū)劃建制，很多社區(qū)成員都是從原來居住的街道遷移過來的，傳統(tǒng)層級(jí)式的治理結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)新形勢(shì)社會(huì)構(gòu)建的新形態(tài)，自治性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)將成為商品化住宅小區(qū)社會(huì)管理的新趨勢(shì)。但目前這種自治結(jié)構(gòu)很不完善，特別是原街道居委會(huì)功能弱化，社區(qū)非營(yíng)利組織尚處于成長(zhǎng)發(fā)育階段，開展的服務(wù)活動(dòng)局限在幫扶弱勢(shì)群體、社區(qū)環(huán)保、矛盾調(diào)處等方面，多邊協(xié)作合作治理的有效機(jī)制尚未形成。

表1 城市社區(qū)公共服務(wù)模式失靈現(xiàn)象分析表

二、功能與結(jié)構(gòu)：城市社區(qū)公共服務(wù)主體的角色定位

針對(duì)現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)體系功能不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等諸多問題，要提高社區(qū)公共服務(wù)水平，必須科學(xué)界定多元服務(wù)主體的角色定位，合理劃分職能和活動(dòng)邊界，按照配套聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源整合、提升質(zhì)量的要求，在整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性上下功夫，確保公共資源配置政府主導(dǎo)、市場(chǎng)富有活力、競(jìng)爭(zhēng)有序，與社區(qū)自治良性互動(dòng)，釋放質(zhì)優(yōu)量大的服務(wù)功能。

政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控社會(huì)公共資源主導(dǎo)作用，而不是簡(jiǎn)單地把公共服務(wù)推向市場(chǎng)，這對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的和諧社區(qū)構(gòu)建至關(guān)重要，也是整個(gè)社會(huì)安定和諧的關(guān)鍵所在。[9]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的角色定位應(yīng)該是由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由決策指令轉(zhuǎn)向調(diào)控引導(dǎo)，由行政人治轉(zhuǎn)向理性法治。其主要職能包括：出臺(tái)相關(guān)政策，調(diào)節(jié)和解決社會(huì)不公；健全法律規(guī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管；發(fā)展社會(huì)組織，維護(hù)公共利益；培育社區(qū)文化，倡導(dǎo)公益理念；喚醒社會(huì)良知，構(gòu)建公民社區(qū)。

公共服務(wù)市場(chǎng)化催生了社區(qū)物業(yè)等服務(wù)型企業(yè)。[10]這些企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)，其角色定位是市場(chǎng)機(jī)制作用下的公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，其服務(wù)質(zhì)量的高低既是企業(yè)自身利益的核心要素，也是社區(qū)成員多樣化利益訴求能否順利實(shí)現(xiàn)的必要前提。其主要功能包括：對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和管理；社區(qū)安保和保潔；家政服務(wù)；水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)；為社區(qū)成員提供社區(qū)餐飲購(gòu)物及文體娛樂活動(dòng)場(chǎng)所及便捷條件；協(xié)助有關(guān)部門調(diào)處社區(qū)內(nèi)矛盾糾紛等。

業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社團(tuán)等志愿部門在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域是銜接政府、街道、居委會(huì)和服務(wù)企業(yè)之間的紐帶，也是直接參與社區(qū)公共服務(wù)的活躍力量，在城市社區(qū)治理中構(gòu)成與政府、市場(chǎng)三邊互動(dòng)的重要一極。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，志愿部門是全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中承接政府部分職能的不二選擇，是政府社會(huì)管理模式創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、全面深化改革的新形勢(shì)下，志愿部門的作用日益凸顯。其在社區(qū)公共服務(wù)中的功能包括：整合凝聚社會(huì)資源；維護(hù)社區(qū)成員集體利益，促進(jìn)社區(qū)公正和諧；幫扶弱勢(shì)群體，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德與社會(huì)公德；補(bǔ)充政府失靈、合約失靈；融合多元文化，創(chuàng)新社區(qū)文化等。

整體上看，適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)需求的公共服務(wù)主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該按照制度完善、調(diào)控到位、引導(dǎo)自治、規(guī)范物業(yè)、活躍社團(tuán)、競(jìng)爭(zhēng)有序的目標(biāo)取向，形成政府主導(dǎo)下的多元服務(wù)主體分工明確、滲透融合、配套聯(lián)動(dòng)的治理格局。

三、治理與優(yōu)化：多元服務(wù)主體間協(xié)調(diào)合作機(jī)制的構(gòu)建

解決現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式存在的問題，必須在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，操作路徑是建立服務(wù)主體間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，促進(jìn)多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建合作治理模式。

通過政府轉(zhuǎn)變職能，讓渡公共服務(wù)職能和社會(huì)資源制度空間，并以購(gòu)買服務(wù)形式調(diào)控引導(dǎo)服務(wù)企業(yè)和志愿部門按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便民化原則開展社區(qū)服務(wù)。具體地說，政府治理就是充當(dāng)公共服務(wù)資源配置的調(diào)節(jié)閥，在三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化治理：一是政府要規(guī)范細(xì)化社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)入條件，通過完善相關(guān)法律規(guī)制，引入第三方評(píng)估機(jī)制，建立科學(xué)合理的服務(wù)項(xiàng)類質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審核確定社區(qū)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)，按資質(zhì)條件審核監(jiān)管其市場(chǎng)行為，根據(jù)績(jī)效，實(shí)行資質(zhì)等級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整管理；二是加大公共財(cái)政投入，建立“財(cái)政資金引導(dǎo)、有償服務(wù)收費(fèi)、社會(huì)公眾捐贈(zèng)”的多渠道、多層次、多元化資金籌措機(jī)制，為社區(qū)公共服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障[11]；三是培育扶持志愿型社團(tuán)等非營(yíng)利組織，在資金、信息、專業(yè)技能培訓(xùn)、稅收等方面給予政策優(yōu)惠，讓社團(tuán)組織在公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用，使自治型公民社區(qū)成為城市社區(qū)建設(shè)主流趨勢(shì)。

市場(chǎng)治理和志愿部門治理，著力點(diǎn)要放在強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作上。重點(diǎn)是優(yōu)化治理物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)。物業(yè)公司要遵循物業(yè)管理?xiàng)l例開展各項(xiàng)服務(wù)，更新服務(wù)理念，完善服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新服務(wù)方式。如順應(yīng)社區(qū)成員智能手機(jī)普及的趨勢(shì)，構(gòu)建APP社區(qū)移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)。[12]完善應(yīng)用程序中投訴報(bào)修、費(fèi)用繳納、房屋租售、網(wǎng)上商城、會(huì)所資訊、生活導(dǎo)航、信息查詢、幼教服務(wù)、社區(qū)論壇等便民服務(wù)功能，以簡(jiǎn)潔高效的信息傳遞和互動(dòng)渠道，推動(dòng)社區(qū)智能化生活進(jìn)程，全面提升服務(wù)、管理質(zhì)量。業(yè)主委員會(huì)等志愿部門要進(jìn)一步完善自我管理和民主協(xié)商機(jī)制，代表社區(qū)成員利益，協(xié)調(diào)業(yè)主和服務(wù)企業(yè)之間的業(yè)務(wù)往來、矛盾糾紛，積極開展社區(qū)文化活動(dòng)，用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主增強(qiáng)權(quán)利與義務(wù)平等意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、合同意識(shí)，以理性的方式表達(dá)利益訴求，化解矛盾糾紛，倡導(dǎo)節(jié)能環(huán)保健康的社區(qū)生活方式。

優(yōu)化社區(qū)治理公共服務(wù)模式，使之更加趨于合理高效，核心是構(gòu)建多元主體的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。主要包括社區(qū)重大事項(xiàng)民主決策制度、聯(lián)席會(huì)議談判協(xié)商制度、社區(qū)網(wǎng)格化管理制度、矛盾糾紛調(diào)處化解制度、公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)有序競(jìng)爭(zhēng)制度、弱勢(shì)群體幫扶救助制度等。這些制度的執(zhí)行和落實(shí)，須由政府延伸機(jī)構(gòu)居委會(huì)代表、社區(qū)自治機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司工作人員、社區(qū)志愿者代表四方出席例會(huì)達(dá)成共識(shí)，形成決議、分頭落實(shí)，并引入第三方績(jī)效評(píng)估，確保決議操作的實(shí)效性，從而形成多元服務(wù)主體協(xié)作治理格局。如圖1所示：

圖1 城市社區(qū)公共服務(wù)多元主體協(xié)作治理機(jī)制圖

構(gòu)建和諧社會(huì)，必須從社會(huì)基礎(chǔ)單元入手，從城市社區(qū)公共服務(wù)模式治理優(yōu)化的視角切入，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，同時(shí)也要注重更好地發(fā)揮政府的作用，主要是調(diào)控引導(dǎo)和讓渡制度空間，在深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能過程中，推進(jìn)公共服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新、服務(wù)理念和方式創(chuàng)新、服務(wù)模式和機(jī)制創(chuàng)新。針對(duì)現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式存在的政府失靈、合約失靈及志愿失靈現(xiàn)象，解決好服務(wù)主體缺位、錯(cuò)位問題。主要途徑是政府調(diào)控公共資源，企業(yè)規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，志愿部門主導(dǎo)社區(qū)民主自治，從而構(gòu)建多元主體定位準(zhǔn)確、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)營(yíng)高效、合作治理的公民社區(qū)公共服務(wù)與管理體系。

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