成本有效性分析與中國監(jiān)管制度改革

貴斌威

摘 要：監(jiān)管的前提是市場失靈，監(jiān)管的充分條件是在有效控制政府失靈的基礎(chǔ)上糾正市場失靈，即監(jiān)管的收益大于成本。通過構(gòu)建監(jiān)管績效指標，衡量監(jiān)管的成本和效果，成本有效性分析可以有效提高監(jiān)管的效率，加強監(jiān)管的民主參與性，完善對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督和問責，推進中國監(jiān)管制度的改革。

關(guān)鍵詞：市場失靈；政府失靈；監(jiān)管影響；成本有效性；監(jiān)管績效指標

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0254-03

20世紀以來，隨著工業(yè)社會的急劇演進，傳統(tǒng)的自由放任經(jīng)濟體系受到了極大的挑戰(zhàn)。面對不斷涌現(xiàn)的風險和危機，世界各國紛紛構(gòu)筑起強大的監(jiān)管體系以維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定、公平和繁榮；Glaeser and Shleifer（2003）、Sunstein（1990）將這一歷史浪潮稱為“監(jiān)管型國家”的崛起[1～2]。

監(jiān)管型國家的崛起，一方面在經(jīng)濟競爭、環(huán)境保護、產(chǎn)品安全、工作場所安全、消費者權(quán)益保護、社會保障等方面構(gòu)筑起了強大的保護網(wǎng)，提升了社會的福利；另一方面隨著監(jiān)管的擴張，政府對市場干預的深入，監(jiān)管失靈的危險和危害也越來越大：政府可能假借公共利益的名義，為少數(shù)人的利益而干預市場（Stigler，1971；Peltzman，1976；Djankov et al.，2002）[3～5]；同時，面對復雜的市場，政府過于簡單的干預反而可能產(chǎn)生更大的副作用和無效率，從而產(chǎn)生“監(jiān)管悖論”（Sunstein，1990）。

既要糾正市場失靈，又要防范監(jiān)管失靈，到底應該如何監(jiān)管，這是一個嚴峻的問題。席濤（2011）指出“市場經(jīng)濟不是要不要政府監(jiān)管的問題，也不是政府監(jiān)管多或者監(jiān)管少的問題，而是監(jiān)管什么、如何監(jiān)管、用什么方法監(jiān)管、監(jiān)管是否有效率和如何衡量監(jiān)管績效的問題?！盵6] 而對“監(jiān)管影響”進行嚴謹分析是效監(jiān)管的核心：只有在事前評估中達到“成本有效性”標準的監(jiān)管方案才能得以實施；而在事后考核時，如果達不到“成本有效性”標準，就必須對監(jiān)管方案進行調(diào)整或者取消，對相關(guān)人員進行問責。傳統(tǒng)監(jiān)管往往忽視對監(jiān)管影響的分析，Stigler（1975）指出的，“我們不知道我們所采行的公共政策，和這些政策所希望達成的效果之間，關(guān)系究竟如何。”[7]在這種情況下，監(jiān)管的效果往往是不如人意的。而更嚴峻的是，我們甚至不知道該如何來評價政策的效果；此時監(jiān)管者往往不用為監(jiān)管失敗而負責，更不用說總結(jié)經(jīng)驗教訓以改進監(jiān)管。

因此，對監(jiān)管進行影響進行分析是保證監(jiān)管有效實行的必要條件。西方國家在這方面已經(jīng)進行了三十多年的探討，在理論和實踐層面都積累了大量的經(jīng)驗。近年來，我們國家也意識到“監(jiān)管影響分析”的重要意義，開始逐步學習和推行這一機制。國務院在2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中指出，“要積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！泵鞔_提出要以成本效益分析為基礎(chǔ)對政府立法（監(jiān)管）進行影響評估分析。

需要指出的是，在文獻研究中“監(jiān)管影響分析”（Regulatory Impact Analyses，RIA）和廣義“成本—收益分析”（Cost-Benefit Analysis，CBA）是兩個近似的概念，因為對監(jiān)管進行影響分析，就是對監(jiān)管的成本和收益（或效益）進行分析，因此我們在下面將根據(jù)上下文交替使用這兩個概念。而狹義的“成本—收益分析”范圍則比“監(jiān)管影響分析”小，此時（狹義）“成本—收益分析”和“成本有效性分析”構(gòu)成了“監(jiān)管影響分析”的兩個不同層次：“成本有效性分析”用具體的監(jiān)管結(jié)果來衡量監(jiān)管效果（如發(fā)病率減少多少，煤礦事故死亡人數(shù)減少多少）；而不像（狹義）成本—收益分析那樣，試圖將具體監(jiān)管結(jié)果貨幣化，以得出貨幣化的監(jiān)管收益和監(jiān)管成本，并衡量監(jiān)管的凈收益。如下所述，認為，在中國的現(xiàn)實制度背景下，進行狹義的“成本—收益分析”是非常困難的，而采取“成本有效性分析”則相對更具現(xiàn)實可行性。由“成本有效性分析”開始，構(gòu)筑中國監(jiān)管影響分析框架，是中國監(jiān)管制度改革的有效制度選擇。

西方學者對監(jiān)管影響分析（或廣義成本—收益分析）的作用、方法以及局限性進行了廣泛的探討（Sunstein，1996；Adler and Posner，1999）[8～9]。在國內(nèi)，對監(jiān)管影響分析（或成本-收益分析）的研究相對比較薄弱。席濤教授從2000年開始對這一領(lǐng)域進行了深入的研究（2003，2007，2010，2011，2012，

2013）[10～14]，詳細介紹了西方監(jiān)管影響分析的理論脈絡(luò)、制度發(fā)展和實際操作框架。但是這一研究對于中國學術(shù)界而言，似乎顯得有些超前，雖然贏得很高贊譽，但是與此相呼應的研究者卻較少。

認為造成這一局面的一個重要原因，就是監(jiān)管影響分析在強調(diào)貨幣化衡量成本和收益方面有些超前。從而不但招致大量的爭論，也使一些試圖學習這一方法的研究者和監(jiān)管機構(gòu)不得不放棄這一“要求過高”的理論工具。但是，在監(jiān)管影響分析和（狹義）成本—收益分析之間其實還存在一個廣闊的領(lǐng)域，即“成本有效性分析”。在現(xiàn)有的制度背景和核算水平下，采用“成本有效性分析”，而不強求對監(jiān)管影響進行貨幣化衡量，仍然可以達到“監(jiān)管影響分析”的主要目的：提高監(jiān)管效率，監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)。這一點也可以從1981年里根總統(tǒng)的12291號行政命令和1993年克林頓總統(tǒng)的12866號行政命令的差異中看出。在衡量監(jiān)管是否合理方面，12291號命令的標準是：監(jiān)管的收益大于監(jiān)管的成本（benefits of the intended regulation outweigh its costs）。12866號命令的標準是，監(jiān)管的收益能夠正當化其成本（the benefits of the intended regulation justify its costs），即只要監(jiān)管的效果能夠正當化成本就可以認為監(jiān)管是合理的，而不強求使用貨幣化的成本和收益進行比較。認為“成本有效性”分析可能是未來各國監(jiān)管發(fā)展的一項基本戰(zhàn)略；因此，分析并逐步推展“成本有效性分析”制度，對于中國監(jiān)管制度的改革具有重要的戰(zhàn)略意義。endprint

成本有效性分析的制度框架主要包含如下幾部分：

第一，市場失靈分析。作為干預的前提，監(jiān)管機構(gòu)必須明確干預的原因。即到底是基于什么市場失靈問題，才需要政府干預的。監(jiān)管機構(gòu)在決定干預之前，必須報告市場失靈的類型。同時在明確市場失靈問題后，監(jiān)管機構(gòu)必須提出有效的解決方法。即按照管制經(jīng)濟學理論的基本分析，提出合理的管制方案。這是成本有效性分析的前提。

第二，政府監(jiān)管的預期效果。即監(jiān)管機構(gòu)需要報告，在采取了上述監(jiān)管措施之后，預期能在哪些方面取得效果。這些效果至少有一項是可以量化的指標。這是成本有效性分析的效益（有效性）層面。只有存在明確的、可以量化的監(jiān)管績效指標，監(jiān)管機構(gòu)才能知道干預是否達到了目標。公眾也才知道干預是否有效，干預是否值得。

對于有效性衡量，一般可以采用簡單計量方法來測度。基本方程如下：

Y=a+bD+cX

其中Y是衡量政策效果的績效指標；有些指標可以比較直接獲得，比如Stigler and Friedland（1962）在比較監(jiān)管對電力價格的影響時，直接采用電費作為衡量政策效果的指標Y[15]。而有些指標則需要進一步的構(gòu)造，比如Stigler（1975）在分析美國證交會對于證券審核的效果時，構(gòu)造了不同類型股票的價值指數(shù)，從而通過股票價值的比較來衡量監(jiān)管的有效性。

D是監(jiān)管政策指標，D可以分兩類：第一類是政策虛擬指標，即政策本身是不能被度量的，只有“采取，沒有采取”兩個值。因此當采取了某一監(jiān)管政策時，D=1，而沒有采取某一監(jiān)管政策時，D=0；第二類是政策數(shù)量指標，即政策本身是可以被度量的（比如稅收的幅度，限號的強度），此時可以按照政策的實施力度進行賦值。

X是除政策變量以外，其他影響政策效果指標，比如在評估北京市交通擁堵治理政策時，除了限號、搖號等政策外，城區(qū)人口的增加、人均收入水平的提高、地鐵線路的開通等也會影響擁堵的程度，因此可以把這些變量也加進來。X和D一樣，既可以是虛擬變量，也可以是數(shù)值型變量。

對于政策有效性的分析，主要是看D前面系數(shù)b的符號、大小和顯著性。如果Y增大表示政策效果改善，那么如果b是正的，則表示政策有正面效果；反之如果b是負的，則說明監(jiān)管的效果是負面的。而b如果不顯著異于0，則說明監(jiān)管效果不明顯。同時b數(shù)值的大小也是衡量效果的一個重要指標，顯示了政策的實際效力。

根據(jù)中國監(jiān)管的實際情況和數(shù)據(jù)可得性，可以分別采用時間序列、橫截面數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)對上述方程進行回歸，以衡量監(jiān)管的有效性。

如果監(jiān)管政策的效果不顯著，或者效果是負面的，那么即使不考慮監(jiān)管的成本，監(jiān)管也是不可取的。如果監(jiān)管的效果是正面的，那么監(jiān)管就有了存在的可能性。最終的衡量尺度是監(jiān)管的效果是否能夠正當化其成本。

第三，政府監(jiān)管的成本。按照西方發(fā)達國家的衡量標準，監(jiān)管成本至少包括兩大部分：監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法成本和利益相關(guān)各方的守法成本。在現(xiàn)階段，可以首先開展的是對執(zhí)法成本的核算，即監(jiān)管機構(gòu)必須報告自身的財政收支預算。一方面可以讓民眾知道監(jiān)管機構(gòu)的存在需要多少財政支持，同時也可以在一定程度上制約監(jiān)管機構(gòu)通過罰款等創(chuàng)收方式，增加部門利益。另一方面監(jiān)管機構(gòu)也需要盡可能地估算利益相關(guān)各方的守法成本，從而比較全面地對成本和效果進行衡量。在這方面，應當鼓勵利益相關(guān)各方通過公開途徑，向社會展示自己所承受的成本。只要成本列舉合理，那么這些守法成本或合規(guī)成本，也應當被加入在成本之內(nèi)。

總體而言，監(jiān)管合理性的標準有兩條：第一，監(jiān)管所取得的效果能夠正當化監(jiān)管的成本；第二，特定的成本承擔群體能夠得到一定補償。即不僅要進行總量的成本有效性的衡量，還要進行具體的利益相關(guān)方分析。

第四，成本有效性和考核—問責制。成本有效性分析包含兩個層面：第一，監(jiān)管機構(gòu)自身的監(jiān)管前成本—效益評估，以及事后的追蹤評估，評估的目的是為了更好地改善監(jiān)管的效率。第二，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督單位或者獨立第三方對監(jiān)管的事后評估，評估的目的是為了監(jiān)督和問責監(jiān)管機構(gòu)。

在中國的監(jiān)管條例中，關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)自身責任的規(guī)定相對比較少。而無法有效考核監(jiān)管的效果在一定程度上也是導致這一局面的原因。如上所述，只有具有了可供考核的效果指標，監(jiān)管機構(gòu)才能知道自己的監(jiān)管是否有效；而監(jiān)督部門或獨立第三方才可能對監(jiān)管機構(gòu)進行積極的監(jiān)督和問責。否則任何監(jiān)督都可能淪為“自說自話”。

另一方面，在中國的監(jiān)管實踐中，由于缺乏切實的考核指標，即使監(jiān)管沒有達到應有的效果，只要不發(fā)生重大事故，監(jiān)管機構(gòu)仍然可以不承擔任何責任。成本有效性分析可以對監(jiān)管效果進行定期考核，從而可以及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管的無效性，在事情沒有惡化到一定程度之前，對監(jiān)管者進行問責，在一定程度上避免惡性事故的發(fā)生。

第五，信息公開和公眾參與。監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)成本有效性分析框架公開自己的信息：市場失靈類型、監(jiān)管方案設(shè)計、監(jiān)管的效果、成本，其實也為信息和知識的交流構(gòu)建了必要的平臺。此時利益相關(guān)各方的交流可以在一個更為合理和有序的框架下展開。公眾可以知道，市場失靈位于何處、政府監(jiān)管的方向和基本方法是什么。如果監(jiān)管的方向與市場失靈的類型不一致，那么公眾就可以提出質(zhì)疑。同時，公眾也可以提出更好的監(jiān)管意見，從而促進監(jiān)管知識的交流和增長。

另一方面，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，無論是監(jiān)管者還是利益相關(guān)各方，都只具有有限信息。當監(jiān)管機構(gòu)夸大監(jiān)管效果時，利益相關(guān)方可以根據(jù)這一平臺真實展示自己所獲得的實際效益；同時利益相關(guān)方也可以據(jù)實展示自己所承受的成本，從而約束監(jiān)管機構(gòu)的虛報行為。

因此認為，在現(xiàn)實的制度環(huán)境下，放棄成本—收益分析的過高目標，采取成本有效性分析這一可行方法對于中國監(jiān)管制度的完善具有重要意義。在此之前，國內(nèi)對于監(jiān)管效果的衡量相對較少，系統(tǒng)的衡量更是沒有；而缺乏對監(jiān)管效果的有效衡量，將難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管。同時成本有效性分析要求監(jiān)管機構(gòu)提供包含市場失靈、監(jiān)管方案選擇、監(jiān)管績效指標及估算、預算和成本估算等內(nèi)容的成本有效性報告，既可以迫使監(jiān)管機構(gòu)認真分析市場失靈和監(jiān)管方案，也有利于監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)監(jiān)管效果來修正自身的監(jiān)管行為，提高自身監(jiān)管水平。同時，監(jiān)管方案、監(jiān)管效果、監(jiān)管成本（監(jiān)管機構(gòu)預算）的公開，也使得監(jiān)督部門和民眾可以對監(jiān)管進行更有效的參與和監(jiān)督，提升監(jiān)管效率，約束監(jiān)管機構(gòu)的無效或非法行為。endprint

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[責任編輯 王曉燕]endprint