支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、自律與創(chuàng)新問題研究

張小紅馬+劉霞

摘要：近年來，在技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)下，支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，其風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)，正確處理支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管、自律與創(chuàng)新的關(guān)系是支付行業(yè)健康發(fā)展的前提，本文借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期對(duì)支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：支付機(jī)構(gòu) 發(fā)展 對(duì)策建議

支付創(chuàng)新是支付機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要推動(dòng)力，是經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代要求。安全和效率是整個(gè)支付體系發(fā)展和政府部門支付業(yè)務(wù)監(jiān)管所追求的目標(biāo)，正確認(rèn)識(shí)、處理支付安全和效率、風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新的關(guān)系，用發(fā)展、辯證的眼光在政府監(jiān)管、行業(yè)自律、支付創(chuàng)新之間找到平衡點(diǎn)，是支付行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提條件。

一、正確認(rèn)識(shí)監(jiān)管、自律與創(chuàng)新的關(guān)系

（一）監(jiān)管與自律的關(guān)系

監(jiān)管是外力的作用和引導(dǎo)，自律是行業(yè)內(nèi)在的自我調(diào)節(jié)和完善，二者相輔相成。一方面政府監(jiān)管是行業(yè)自律的前提和保障。行業(yè)自律離不開政府監(jiān)管，我國(guó)支付機(jī)構(gòu)起步較晚，法制環(huán)境有待完善，協(xié)會(huì)的功能有待提升，需要政府監(jiān)管部門加以把握，大力扶持，自律規(guī)范不能突破監(jiān)管體系的約束。另一方面行業(yè)自律是政府監(jiān)管的延伸和完善，是其指導(dǎo)下的行業(yè)自我約束、自我管理。行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府監(jiān)管部門的助手，引導(dǎo)、推動(dòng)行業(yè)所有成員自覺遵守國(guó)家的法律法規(guī)政策；同時(shí)作為會(huì)員利益的代表在遵守國(guó)家法律法規(guī)政策的前提下，推動(dòng)、協(xié)調(diào)行業(yè)所有成員制定更加嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定，引導(dǎo)、監(jiān)督行業(yè)所有成員遵守行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定，開展有序競(jìng)爭(zhēng)，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)期繁榮和持續(xù)發(fā)展，從根本上維護(hù)行業(yè)整體利益和每個(gè)成員個(gè)性利益。

（二）監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系

支付創(chuàng)新與監(jiān)管不是靜態(tài)和被動(dòng)的適應(yīng)與博弈，而是相互制約又相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)博弈。從兩者的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程看，支付創(chuàng)新與支付監(jiān)管之間相互影響、相互作用、相互促進(jìn)的結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了二者進(jìn)化博弈的邏輯關(guān)系。一是支付創(chuàng)新不能脫離支付監(jiān)管。支付創(chuàng)新帶來的不僅是創(chuàng)新的產(chǎn)品，而且還有產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，只有當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制和監(jiān)管的時(shí)候，創(chuàng)新才能發(fā)揮改善支付環(huán)境，提高支付效率，提高資源配置的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果不能對(duì)支付創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行很好的控制和監(jiān)管，那么支付創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)將突破原有的監(jiān)管框架，通過杠桿效應(yīng)不斷擴(kuò)大，將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的隱患。二是支付創(chuàng)新促進(jìn)了支付監(jiān)管的發(fā)展。支付創(chuàng)新的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)支付監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)，一方面，支付創(chuàng)新增加了支付活動(dòng)的不確定性，增加了風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了支付監(jiān)管的難度，另一方面，正是支付創(chuàng)新的出現(xiàn)，使得支付監(jiān)管活動(dòng)不斷尋求更為有效的體制和運(yùn)行方式，從而推動(dòng)了監(jiān)管體系的不斷變革。

（三）自律與創(chuàng)新的關(guān)系

創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，自律則是行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。自律的目的不是扼殺創(chuàng)新，而是為了更充分地發(fā)揮個(gè)體和行業(yè)的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，是為了從根本上維護(hù)行業(yè)整體利益和成員合法權(quán)益，開拓更加廣闊的業(yè)務(wù)模式和市場(chǎng)空間。一方面只有加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，提升行業(yè)公信力，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的支付產(chǎn)品和服務(wù)，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)發(fā)展的要求；另一方面鼓勵(lì)創(chuàng)新和防范風(fēng)險(xiǎn)的問題要取得平衡，既要留有創(chuàng)新的余地，又要防范產(chǎn)生系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，行業(yè)協(xié)會(huì)通過自律規(guī)定，為支付創(chuàng)新進(jìn)行了較為嚴(yán)格的自律管理，目的是控制可能引發(fā)的支付風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，自律規(guī)范構(gòu)成了支付創(chuàng)新不可或缺的制度基礎(chǔ)。

二、國(guó)外支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式、自律經(jīng)驗(yàn)比較

（一）國(guó)外支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式比較

1、美國(guó)監(jiān)管模式

美國(guó)實(shí)行的是多元化的監(jiān)管體制，分為聯(lián)邦層次和州層次兩個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)管，并將監(jiān)管重點(diǎn)放在交易的過程，而不是從事支付機(jī)構(gòu)的資格。其中，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）是重要的監(jiān)管部門。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，F(xiàn)DIC把支付機(jī)構(gòu)的滯留資金定義為負(fù)債，美國(guó)大多數(shù)州頒發(fā)了從事貨幣轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)許可證，并要求其定期向州監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，規(guī)定最低的資本要求，將客戶資金的投資限定在高流動(dòng)性的范圍。關(guān)于對(duì)滯留資金的監(jiān)管，F(xiàn)DIC是通過提供存款延伸保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)的。

2、歐盟監(jiān)管模式

歐盟規(guī)定網(wǎng)上支付的介質(zhì)只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這意味著支付機(jī)構(gòu)必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司的執(zhí)照才能開展業(yè)務(wù)。歐盟對(duì)網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要是通過立法對(duì)電子貨幣的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的。立法充分強(qiáng)調(diào)了以下方面的重要性：清晰而透明的法律安排，充分的技術(shù)、組織、處理流程方面的安排，防止洗錢等犯罪的保護(hù)，必須向央行提供相關(guān)數(shù)據(jù)，儲(chǔ)備金的要求等。

（二）國(guó)外支付協(xié)會(huì)行業(yè)自律經(jīng)驗(yàn)

1、紐約清算所協(xié)會(huì)

紐約清算所協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)行的清算系統(tǒng)主要為其股東提供服務(wù)，這些股東同時(shí)也是清算系統(tǒng)的參與者，成員主要包括紐約清算所協(xié)會(huì)會(huì)員、紐約市商業(yè)銀行、外國(guó)銀行在紐約的分支機(jī)構(gòu)等，并且分為清算用戶和非清算用戶兩類，CHIPS維持會(huì)員制，并要求所有參加單位在申請(qǐng)入會(huì)時(shí)接受信用評(píng)估、入會(huì)后定期檢驗(yàn)財(cái)務(wù)報(bào)表、交易前需儲(chǔ)蓄一定數(shù)量的資金以及隨時(shí)接受財(cái)務(wù)狀況的審查。

2、澳大利亞支付清算協(xié)會(huì)

澳大利亞支付清算協(xié)會(huì)（APCA）是澳大利亞支付清算的非營(yíng)利性行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，通過合作協(xié)議達(dá)成行業(yè)自律實(shí)體，是支付清算政策和規(guī)則的制定者，同時(shí)也強(qiáng)化管理者的角色。目標(biāo)和任務(wù)是保證清算系統(tǒng)的可靠性、識(shí)別控制結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)、提高清算系統(tǒng)的效力和效率、確保公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)助會(huì)員機(jī)構(gòu)達(dá)成團(tuán)體共識(shí)，通過行業(yè)自律的方式從規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等方面保證系統(tǒng)的支付清算效率和健康發(fā)展。APCA不必向中央銀行匯報(bào)，中央銀行是APCA的成員之一，但APCA始終保持著與中央銀行的及時(shí)溝通聯(lián)絡(luò)。

三、支付行業(yè)進(jìn)入新時(shí)期，正確處理監(jiān)管、自律和創(chuàng)新的關(guān)系

（一）尊重支付創(chuàng)新，鼓勵(lì)支付機(jī)構(gòu)在新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)模式上有益的探索和嘗試

支付機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作，把握好創(chuàng)新的方向和力度，通過對(duì)傳統(tǒng)支付工具的創(chuàng)新、支付手段以及服務(wù)方式的電子化、信息化和多元化、市場(chǎng)的多樣化，為金融創(chuàng)新提供更加便利的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，為更好地服務(wù)社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。一是要加強(qiáng)支付工具、產(chǎn)品、渠道、流程創(chuàng)新，形成更加豐富和靈活的組合和鏈接，提高支付服務(wù)滿足消費(fèi)者多樣化需求的能力。二是加強(qiáng)支付業(yè)務(wù)模式的創(chuàng)新，積極展開與銀行、通訊運(yùn)營(yíng)商等相關(guān)部門的合作，探索滿足產(chǎn)業(yè)各方利益的盈利模式和合作機(jī)制，提高創(chuàng)新的差異化、特色化，形成新的、多樣化的、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的、適合不同消費(fèi)應(yīng)用場(chǎng)景的支付商業(yè)模式。在創(chuàng)新發(fā)展中，值得注意的是：一要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在創(chuàng)新資源配置中的基礎(chǔ)地位；二是要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)可控，要守住風(fēng)險(xiǎn)防范的底線，不能沖擊現(xiàn)有的政策法律制度體系，破壞市場(chǎng)公平秩序；三是要注重可持續(xù)發(fā)展，積極拓展可發(fā)展空間，在提高支付便利性、減少流通成本、改善支付環(huán)境方面發(fā)揮積極作用。

（二）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和支付行業(yè)安全

支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管要適應(yīng)創(chuàng)新趨勢(shì)的發(fā)展，不斷完善監(jiān)管措施，一是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立協(xié)同監(jiān)管體系，形成“多位一體”的監(jiān)管格局。人民銀行作為牽頭部門，協(xié)調(diào)工商、公安、稅務(wù)等相關(guān)政府監(jiān)管部門，形成聯(lián)合工作機(jī)制。二是要從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、突出問題的監(jiān)管。主要應(yīng)從客戶合法權(quán)益的保護(hù)、支付服務(wù)平臺(tái)濫用、客戶備付金安全、業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全等方面予以加強(qiáng)。三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式方法。一方面要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)事前風(fēng)險(xiǎn)防范，定期對(duì)支付機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)的安全策略、內(nèi)控制度等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)與評(píng)估；另一方面要深入研究行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。

（三）完善自律機(jī)制，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，推動(dòng)支付市場(chǎng)發(fā)展

加強(qiáng)行業(yè)自律是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。但目前，支付清算行業(yè)自律總體上處于初級(jí)階段，行業(yè)自律工作體系和機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。行業(yè)自律應(yīng)該堅(jiān)持以下基本原則：一是民主和集中相結(jié)合，行業(yè)成員可以通過合適途徑，表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求。但行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定一經(jīng)發(fā)布，行業(yè)成員都應(yīng)自覺遵守、切實(shí)執(zhí)行。二是統(tǒng)一規(guī)范和屬地管理相結(jié)合，在制定全國(guó)統(tǒng)一行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)，建立區(qū)域性行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，制定本地化的行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定。三是激勵(lì)與處罰相結(jié)合。既要建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)那些模范執(zhí)行行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定的成員，又要建立健全有效的、可執(zhí)行的處罰機(jī)制，處罰那些違反行業(yè)規(guī)則、破壞市場(chǎng)秩序、損害其他成員的行為，體現(xiàn)行業(yè)規(guī)則和行業(yè)約定的嚴(yán)肅性。四是預(yù)防與整治相結(jié)合，通過事先約定，預(yù)防有損行業(yè)利益和形象的行為發(fā)生。同時(shí)，對(duì)違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須采取有力措施予以糾正、整改。

參考文獻(xiàn)：

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（張小紅，1974年生，山西人，會(huì)計(jì)師，中國(guó)人民銀行太原中心支行支付結(jié)算處。研究方向：金融、會(huì)計(jì)。馬劉霞，1982年生，山西人，中國(guó)人民銀行太原中心支行征信處。研究方向：金融、會(huì)計(jì)）endprint