金融消費糾紛非訴解決機制研究

余赟

摘要：由于金融業(yè)務的專業(yè)性及金融產(chǎn)品與服務的復雜性，導致普通的消費維權(quán)途徑和手段很難為金融消費提供有效的保護。而在國際上，非訴糾紛解決機制因具有當事人意思自治、非對抗性、維權(quán)成本低等特點，已被廣泛應用于解決金融消費糾紛并取得明顯成效。我國應當借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)實際建立金融消費糾紛調(diào)解機制，使消費者合法權(quán)益得到更好保障。

關(guān)鍵詞：金融消費;糾紛;解決;消費者保護

隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，“金融消費”越來越深地融入到普通百姓的日常生活中，為他們帶來了極大的工作和生活便利，如消費信貸、信用卡、借記卡、第三方支付、代客理財、代繳費等。但同時，消費者金融權(quán)益受侵害的現(xiàn)象也越來越普遍，金融機構(gòu)侵犯金融消費者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。與此相對的是，現(xiàn)階段我國解決金融消費糾紛的渠道有限，除訴訟方式外，缺乏有效的制度安排幫助消費者維護自身合法權(quán)益，導致金融消費者維權(quán)成本高企、效果甚微。鑒于金融消費在日常生活中逐漸變得不可或缺，如何在訴訟之外建立一套便捷、高效的糾紛解決機制，成為當前金融市場發(fā)展中的一個重要問題。

一、金融消費糾紛非訴解決機制的國際經(jīng)驗研究

（一）金融消費糾紛非訴解決機制的產(chǎn)生背景

隨著“金融大爆炸”時代的來臨，現(xiàn)代金融業(yè)飛速發(fā)展，與普通民眾的日常生活結(jié)合得愈加緊密。同時，金融創(chuàng)新層出不窮，金融機構(gòu)提供的產(chǎn)品與服務種類繁多、結(jié)構(gòu)復雜，令金融消費者眼花繚亂、無所適從。金融機構(gòu)與消費者之間的信息不對稱問題越來越嚴重，金融丑聞不斷出現(xiàn)，消費者利益頻頻受損。但即使是在法制健全的西方發(fā)達國家，消費者的利益也得不到很好的維護，因為“太多的法律，太少的正義”（Too much law，Too little justice），案件多發(fā)、訴訟遲延（即耗時低效）、費用高昂以及社會秩序、人際關(guān)系因?qū)苟l(fā)的緊張狀態(tài)等弊端，導致訴訟的實質(zhì)結(jié)果與消費者的維權(quán)訴求大相徑庭，背離了法治的基本精神和目標。因此，人們主張從僵化的規(guī)則約束中解放出來，于訴訟外尋求更多的解決途徑與資源，強調(diào)效率傾向，并主張回歸實質(zhì)正義。在金融消費領(lǐng)域引入非訴糾紛解決機制的實踐便應運而生。

（二）金融消費糾紛非訴解決機制的國際做法

1.英國金融督察調(diào)解機制

英國《2000年金融服務與市場法》決定成立金融申訴專員服務有限責任公司（Financial Ombudsman Service Ltd），負責幫助金融服務消費者解決和金融機構(gòu)之間的糾紛，保護金融服務消費者的權(quán)益。根據(jù)規(guī)定，凡是受原金融服務局發(fā)牌監(jiān)管的從事金融零售業(yè)務的金融機構(gòu)都受FOS管轄。FOS采用“調(diào)解”+“裁定”的方式處理糾紛，其業(yè)務受理范圍主要是面向消費者的金融零售業(yè)務。對所受理的投訴，通常先由FOS的裁判員進行調(diào)解，多數(shù)投訴都能調(diào)解結(jié)案。如當事人一方不接受調(diào)解意見或?qū)κ聦嶊愂鲇挟愖h，案件就會正式交給金融督察官裁定。FOS有權(quán)通過裁定要求金融機構(gòu)對消費者進行賠償，或者要求金融機構(gòu)采取其他有利于消費者的補救措施，其賠償上限可以達到10萬英鎊。一旦消費者接受裁定的內(nèi)容，裁定就對雙方產(chǎn)生法律效力，被投訴金融機構(gòu)必須在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行完畢。2013年4月1日，根據(jù)生效后的2012年《金融服務法案》，英國金融監(jiān)管體系進行了徹底改革，誕生了三個獨立的機構(gòu)：金融政策委員會（FPC）、由原來金融服務監(jiān)管局（FSA）拆分的審慎監(jiān)管局（PRA）和行為監(jiān)管局（FCA）。其中，行為監(jiān)管局負責整個金融行業(yè)服務行為的監(jiān)管。核心目標是金融消費者保護，公平競爭和維護資本市場誠信。而目前英國的金融申訴專員服務有限責任公司是向行為監(jiān)管局負責。

2.新加坡金融業(yè)爭議調(diào)解機制

新加坡金融業(yè)爭議調(diào)解中心成立于2005年，由金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立，目的是更低廉、更快捷地解決金融機構(gòu)與消費者之間的糾紛。金融業(yè)的所有消費者都可以向金融業(yè)爭議調(diào)解中心投訴，投訴處理程序分為兩個階段，金融業(yè)爭議調(diào)解中心首先會鼓勵并組織金融機構(gòu)和消費者通過友好協(xié)商來解決糾紛，如果協(xié)商未能解決問題，案件將由調(diào)解中心的裁定員進行裁決。消費者也可以要求直接進行裁決。進入裁決程序的案件，爭議雙方均需支付費用，但消費者是象征性付費，主要費用由金融機構(gòu)承擔。受到裁決支持的一方會得到費用返還。調(diào)解中心的決定對金融機構(gòu)而言是最終的，但如果消費者對裁決的結(jié)果感到不滿意，消費者仍可通過其他合法途徑來解決。

3.加拿大銀行服務與投資督察機制

銀行服務與投資督察員組織（OBSI）是加拿大的主要第三方爭端解決機構(gòu)，致力于解決其成員機構(gòu)（即銀行及投資公司等）與其客戶之間不能自行解決的爭端，其受理的投訴涉及銀行、聯(lián)邦政府監(jiān)管的信托、證券、共同基金等（但不包括保險公司）。OBSI受理爭議案件后，首先會審查是否經(jīng)過當事金融機構(gòu)的內(nèi)部程序處理。然后，根據(jù)當事機構(gòu)對爭議的最后答復意見及消費者提供的材料，對爭議進行書面評議，必要時會展開調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，OBSI作出爭議處理“建議”（包括賠償數(shù)額）并闡明理由。“建議”對爭議各方不具法律約束力，雙方都可以拒絕接受建議并啟動正式的法律程序。

4.臺灣地區(qū)金融消費評議機制

臺灣金融消費評議中心（FOI）是依據(jù)2011年臺灣地區(qū)《金融消費者保護法》設(shè)立的公益性財團法人，主要任務是處理金融消費爭議、開展金融消費教育。FOI受理銀、證、保等所有金融行業(yè)的普通消費者投訴。投訴一旦被受理，F(xiàn)OI會先“試行調(diào)處”，調(diào)處不成功的才指派人員進行評議，評議采用書面形式，由金融機構(gòu)支付處理費用。FOI作出的向消費者給付一定額度財產(chǎn)的評議決定對金融機構(gòu)有約束力，但消費者可以不接受，并且仍可直接向法院提起訴訟。消費者如接受評議結(jié)果，可以申請FOI將評議書送交法院審核，經(jīng)法院認可的評議書與民事判決具有同等效力。

5.香港特區(qū)金融糾紛調(diào)解機制

香港金融糾紛調(diào)解中心（FDRC）成立于2011年，性質(zhì)是非盈利性擔保有限公司，獨立于監(jiān)管部門和司法體系，采取“先調(diào)解，后仲裁”的方式，以中立姿態(tài)處理消費者和金融機構(gòu)之間的糾紛。FDRC受理針對銀行業(yè)和證券業(yè)的投訴，并要求消費者需先向金融機構(gòu)提出投訴，不滿金融機構(gòu)處理結(jié)果或金融機構(gòu)無回復時再由FDRC調(diào)解或者仲裁，同時消費者需承擔相關(guān)費用。FDRC作出的仲裁結(jié)果是最終決定，對爭議雙方都具約束力。

從上述各國或地區(qū)的金融消費非訴解決機制看，為解決司法體制應對金融消費糾紛的不足，發(fā)達經(jīng)濟體普遍建立了非訴糾紛解決機制并設(shè)立相關(guān)組織，以更加公平、合理、專業(yè)和便捷的方式處理金融消費爭議，形成了對訴訟解決爭端方式的有益補充。

二、我國金融消費糾紛非訴解決機制的構(gòu)建

（一）我國金融消費糾紛解決現(xiàn)狀

由于金融業(yè)務的專業(yè)性及金融產(chǎn)品與服務的復雜性，即使是專業(yè)人員，要透徹了解其性質(zhì)、結(jié)構(gòu)也并非易事，金融行業(yè)以外的機構(gòu)、人員就更難以準確理解和界定金融消費的內(nèi)容、品質(zhì)及其權(quán)義關(guān)系了，導致普通的消費維權(quán)途徑很難為金融消費提供有效的保護。如現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門、消費者保護組織不具有金融專業(yè)知識與金融監(jiān)管技能，難以深入調(diào)處金融糾紛。盡管我國目前已經(jīng)在各金融監(jiān)管部門設(shè)立了專門的金融消費權(quán)益保護工作機構(gòu)，但由于金融消費立法的欠缺，這些專職部門為金融消費者提供保護的手段極為有限，對金融機構(gòu)違反公平、合理原則的業(yè)務行為缺乏實質(zhì)性的約束手段，對于履職范圍外的金融消費糾紛主要通過督促金融機構(gòu)自發(fā)與消費者協(xié)商解決，對糾紛處理過程、處理結(jié)果的引導與介入能力均較弱;對于履職范圍內(nèi)的金融消費糾紛，監(jiān)管部門采取的監(jiān)管措施也往往只產(chǎn)生金融機構(gòu)違反金融法規(guī)的行為得以制止或糾正的效果，但消費者的損失沒有得到彌補，金融消費糾紛本身并未得到解決。在“人民調(diào)解”途徑，從《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定看，其出發(fā)點是面向傳統(tǒng)常見民事糾紛，主要著眼于人情關(guān)系的處理，對金融消費類的復雜爭議很難適用。司法途徑則因成本過高、費時費力，且舉證困難、結(jié)果不確定，使消費者輕易不敢涉足。實踐中，由于金融消費糾紛無法得到及時妥善處置，其結(jié)果要么導致矛盾激化，要么是處于弱勢地位的消費者被動放棄維權(quán)。

（二）我國金融消費糾紛非訴解決機制構(gòu)建

為了高效、便捷和以較低成本解決金融消費糾紛，有必要借鑒國外先進做法，參考我國《人民調(diào)解法》、《仲裁法》相關(guān)制度設(shè)計，在訴訟之外探索建立我國的金融消費糾紛非訴解決機制，一方面可以緩解司法和社會壓力，減少對抗性，另一方面可以在復雜的金融消費糾紛中實現(xiàn)更具實質(zhì)正義和合情合理的個案平衡。 但從短期看，法律制度供給不足與金融消費糾紛日益突出之間的矛盾將難以在短時間內(nèi)解決，通過專項立法方式建立我國的金融消費糾紛非訴解決機制會是一個長期的任務。因此，可以考慮采取短期試行、中期探索、長期立法的進路，逐步推動實現(xiàn)我國金融消費糾紛非訴解決機制在法制層面的構(gòu)建。

1.短期內(nèi)，試行主管部門調(diào)解解決

根據(jù)現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護法》第三十四條，消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議的，可以向有關(guān)行政部門申訴。關(guān)于申訴的處理，我國尚無專項法律、法規(guī)就其程序、措施做出規(guī)定，從行業(yè)規(guī)范看，國家相關(guān)行政主管部門對消費者申訴無一例外地選擇了調(diào)解處理的方式，如郵政、電信、產(chǎn)品質(zhì)量、工商等。中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等“一行三會”是金融市場的行政主管部門，因此也可依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第三十四條之規(guī)定接受金融消費者有關(guān)金融消費權(quán)益爭議方面的申訴。對在其職權(quán)范圍內(nèi)的申訴，涉及民事爭議（如消費者主張違約或侵權(quán)責任）的，“一行三會”可以參考其他行政部門的做法組織爭議雙方進行調(diào)解，勸導雙方自愿達成解決方法。

“一行三會”調(diào)解金融消費爭議，應遵循當事人自愿、權(quán)利義務平等、調(diào)解方式合理、調(diào)解程序靈活簡便、調(diào)解結(jié)果不違背法律的禁止性規(guī)定等原則?！耙恍腥龝笨梢愿鶕?jù)金融消費糾紛情況在省級或較大地市設(shè)立調(diào)解委員會，分區(qū)域受理、處理金融消費者申訴。在調(diào)解員的遴選上，除了“一行三會”內(nèi)部從事消費者保護工作及具體業(yè)務監(jiān)管工作的人員，還應適當考慮從社會上公開選聘部分具有較深資歷、能夠公正視事的金融業(yè)務專家、學者、法官、律師等職業(yè)人士以優(yōu)化調(diào)解人員隊伍。在調(diào)解程序設(shè)計上，為充分發(fā)揮金融機構(gòu)與消費者自主協(xié)商解決問題的主觀能動性，同時適當節(jié)約行政成本、提高調(diào)解效益，可以設(shè)立調(diào)解的前置條件，要求糾紛在投訴至調(diào)解委員會前應先經(jīng)金融機構(gòu)內(nèi)部程序處理。只有在金融機構(gòu)不予受理或者在一定期限內(nèi)不予處理，或消費者對金融機構(gòu)的處理結(jié)果不滿意時，調(diào)解委員會才予受理。對受理的投訴，調(diào)解委員會可以要求金融機構(gòu)再處理一次，如消費者依然不滿意，經(jīng)雙方同意，調(diào)解委員會方組織調(diào)解。

在調(diào)解協(xié)議的效力問題上，調(diào)解達成的最終協(xié)議經(jīng)當事人簽字確認后等同于民事合同，對雙方具有法律約束力，當事人應當按約定履行。為強化調(diào)解協(xié)議的約束力，當事人一方或雙方均可以依法申請有管轄權(quán)的人民法院對調(diào)解協(xié)議的效力進行司法確認。經(jīng)司法確認的調(diào)解協(xié)議等同于法院生效裁判，具有強制執(zhí)行力。

2.中期看，應當推動建立專業(yè)的金融消費糾紛調(diào)解機制

根據(jù)泰勒的“雙峰”理論，在金融領(lǐng)域，應就監(jiān)管目標的不同設(shè)立兩個監(jiān)管機構(gòu)，分別作為審慎監(jiān)管者和金融消費者權(quán)利的保護者行使專業(yè)化監(jiān)管職能。因此，我國應當設(shè)立相對獨立的金融消費糾紛調(diào)解組織，如成立金融消費糾紛調(diào)解中心，全面負責全國銀行、證券、保險領(lǐng)域的金融消費糾紛調(diào)解工作。

在金融消費糾紛調(diào)解中心的組織架構(gòu)上，不宜也無必要按行政區(qū)劃逐級設(shè)立分支機構(gòu)，而應綜合考慮全國各地經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、金融消費情況等客觀差異，將全國分為幾大區(qū)域，對應設(shè)立調(diào)解分中心，分別負責所在區(qū)域的金融消費糾紛調(diào)解工作。在人員遴選方面，應當充分考慮金融消費糾紛的專業(yè)性、復雜性及調(diào)解工作的權(quán)威性，主要從具有較深資歷、能夠公正視事的金融業(yè)務專家、學者、法官、律師等職業(yè)人士中選聘調(diào)解人員，并建立調(diào)解人員的選任與退出機制，確保選優(yōu)汰劣。在調(diào)解制度的設(shè)計上應適當偏重對消費者的傾斜保護，如調(diào)解包括“調(diào)停”和“裁決”兩個階段，經(jīng)消費者同意可以先調(diào)停，調(diào)停不成功時調(diào)解機構(gòu)可以徑行作出裁決，或者根據(jù)消費者的要求直接進入裁決階段。消費者可以不接受裁決結(jié)果或?qū)Y(jié)果不滿時可以繼續(xù)通過訴訟主張權(quán)益、但金融機構(gòu)必須接受。消費者可以要求對調(diào)解協(xié)議進行司法確認而獲得司法權(quán)支持，且不承擔調(diào)解費用或只承擔象征性費用、主要費用由金融機構(gòu)支付，等等。

3.長遠看，制定金融消費糾紛非訴解決機制專項法律規(guī)定

隨著金融業(yè)的發(fā)展和金融消費市場的爆炸性擴張，作為一種迅速、低廉、專業(yè)、大眾化又被國外實踐所驗證并蓬勃發(fā)展的糾紛解決機制，非訴訟審判方式的金融消費糾紛調(diào)解機制法定化已逐步演變成國際趨勢。如2000年，英國以《金融服務與市場法》建立金融申訴專員制度。2011年，臺灣地區(qū)以《金融消費者保護法》設(shè)立臺灣金融消費評議制度，同年，香港政府設(shè)立香港金融糾紛調(diào)解中心。鑒于我國金融消費權(quán)益保護所面臨的困難與挑戰(zhàn)，我國應當借鑒國際先進經(jīng)驗，以專項法律或者授權(quán)制定行政法規(guī)的形式，在立法層面確立專業(yè)金融消費糾紛調(diào)解機制的法定性，明確調(diào)解組織的組成與議事規(guī)則、調(diào)解人員的選任、調(diào)解協(xié)議的效力及調(diào)解費用的承擔等事項，確保金融消費糾紛調(diào)解機制的法治化運轉(zhuǎn)，使其成為我國解決金融消費糾紛的一種備選機制，讓金融消費者在遭遇糾紛時可以選擇對自身更為有利的方式實現(xiàn)維權(quán)。

參考文獻：

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