實現(xiàn)農(nóng)村金融全覆蓋的普惠金融體制創(chuàng)新

謝升峰 田東山 彭輝 鄧德波

摘要：為實現(xiàn)農(nóng)村金融全覆蓋，必須樹立普惠金融理念、優(yōu)先擬定普惠金融發(fā)展政策。目前我國普惠金融缺乏總體制度設(shè)計、金融機構(gòu)對農(nóng)村滲透性不足、片面追求覆蓋率而金融資源使用效率低下、風(fēng)險防控及成本因素制約了微型金融設(shè)立進程，從而使得農(nóng)村普惠金融發(fā)展處于國際較低水平。為此必須做好農(nóng)村普惠金融制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計，實施普惠金融發(fā)展的層級推進戰(zhàn)略、落實多重覆蓋，同時注意風(fēng)險的防范。

關(guān)鍵詞：普惠金融;金融全覆蓋;制度創(chuàng)新

當前的農(nóng)村金融全覆蓋工程，體現(xiàn)的是普惠金融的思想。普惠金融被定義為這樣一種過程：保證弱勢群體或者低收入群體能得到金融服務(wù)，以及在需要時能即時、足夠地獲得可負擔成本的信貸。普惠金融體系主要涉及到三個問題：農(nóng)村金融資源的滲透性（penetration）、農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)可獲得性（avilability），以及對農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)的使用（usage）[1]。普惠金融“三性”的作用在于，能促進生產(chǎn)性資源的有效率分配;顯著提高金融體系的管理效率;減少非正規(guī)信貸資源（出借者）的剝削。因此，普惠金融通過提供便利有效的金融服務(wù)能提高金融市場效率與社會的福利水平。鑒此，政策決策者們已經(jīng)將其上升到優(yōu)先擬定的政策之一，并使用了系列跟蹤銀行部門延伸服務(wù)能力方面的指標來測度普惠金融發(fā)展情況，例如印度儲備銀行提供的印度銀行發(fā)展年度報告中引入了普惠金融指標，秘魯銀行保險基金監(jiān)管局（SBS）開發(fā)了金融包容指標，聯(lián)合國也專門測算了普惠金融發(fā)展數(shù)據(jù)以供各國間進行比較。

一、我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展存在的問題

（一）缺乏普惠金融制度的總體設(shè)計

在目前各國紛紛將普惠金融升級為國家發(fā)展戰(zhàn)略之際，我國并沒有真正將農(nóng)村普惠金融的制度建設(shè)放在優(yōu)先發(fā)展層面上來，在農(nóng)村普惠金融發(fā)展的治理機制、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策框架制訂等方面缺乏頂層設(shè)計。沒有將信貸權(quán)就是人權(quán)貫徹到經(jīng)濟發(fā)展、社會共同富裕以及和諧社會建設(shè)中去。由此導(dǎo)致的制度缺陷表現(xiàn)在：農(nóng)村金融發(fā)展目標定位存在偏差，小微金融可持續(xù)性受到制約，覆蓋面不夠;由于金融排斥的長期存在，缺乏對低收入群體及小微企業(yè)的市場化融資機制以及對城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素（人、土地及技術(shù)）流轉(zhuǎn)的金融支持機制;小額信貸操作成本較高;對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展項目支持不足;與城市正規(guī)金融缺乏有效的對接機制。此外，風(fēng)險控制體系不健全，也在一定程度上放緩了農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展進程。

（二）農(nóng)村普惠金融總體發(fā)展方面較低

我國金融普惠程度提高速度較快，但整體發(fā)展水平仍然不高。從地理滲透性與人口滲透性角度看，商業(yè)銀行通過加快設(shè)立分支機構(gòu)及投放ATM，提供金融服務(wù)的地域與人口覆蓋率均有較快提高;從金融產(chǎn)品與服務(wù)可獲得性方面看，2012年我國銀行儲蓄占GDP比重提升到140.27%，但一方面，我國儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不順暢，導(dǎo)致對金融資源使用效率及程度偏低，體現(xiàn)在每千人存、貸款帳戶數(shù)偏少，商業(yè)銀行未償信貸占GDP比重不高，2012年僅90.21%，而發(fā)達國家這一比重一般在100%以上，如美國經(jīng)濟的整體信貸水平在2010年占GDP比重超過了340%;另一方面，農(nóng)村金融排斥現(xiàn)象仍然十分嚴重，體現(xiàn)普惠意義的農(nóng)村貸款與農(nóng)戶貸款比率非常低，尤其是農(nóng)戶貸款比率基本上維持在5%左右，見表1所示?？梢姡w現(xiàn)在農(nóng)村這一層面，金融普惠程度更低。

（三）在滲透性方面，我國普惠金融低于發(fā)達國家水平

滲透性是衡量金融部門延伸服務(wù)能力的要素。IMF官網(wǎng)數(shù)據(jù)表明，2011年我國銀行的地理滲透性（以每千平方公里銀行分支數(shù)及每千平方公里ATM數(shù)）及人口滲透性（以每十萬人銀行分支數(shù)和每十萬人ATM數(shù)表示）指標要遠遠低于美英等發(fā)達國家及其他中等發(fā)達國家，在“金磚四家”中，我國地理與人口滲透性要優(yōu)于俄羅斯與巴西，但落后于同樣為人口大國的印度。見表2所示。值得注意的是，“金磚國家”中，俄羅斯、印度、巴西和南非都從政府或者議會等國家層面上制訂了普惠金融規(guī)劃，而中國目前還沒有相關(guān)的全面規(guī)劃。

從農(nóng)村角度來看，統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，全國還有超過2000個“零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，而且農(nóng)村金融網(wǎng)點分布很不均衡，東部相對集中，絕大部分西部欠發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)缺乏，致使從全國范圍看，小額信用貸款和聯(lián)保貸款的農(nóng)戶覆蓋率不到35%。而對于保險、證券等其他現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)，出于普及因素及成本原因，在全國絕大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部分縣市沒有經(jīng)營網(wǎng)點。

（四）片面追求覆蓋率而實際金融資源使用效率差

表1顯示我國銀行部門的地理滲透性與人口滲透性獲得了較快發(fā)展，但值得重視的是，在追求覆蓋率的同時，對金融資源的有效利用與否也應(yīng)納入考察普惠金融發(fā)展程度的重要指標之列。如信貸質(zhì)量及對金融服務(wù)的使用，畢競，可能由于銀行網(wǎng)點距離遠，無法達到銀行所要求服務(wù)的條件，或者其它物理的甚至心理的障礙，擁有銀行帳戶不一定充分使用了金融服務(wù)。鑒于個人支付、匯款與轉(zhuǎn)帳數(shù)據(jù)很難以得到，因此學(xué)界往往使用私人信貸與GDP的比例來衡量對金融資源的使用情況。IMF統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明（見表1），2009年～2012年我國商業(yè)銀行未償貸款占GDP比重僅為90%左右，表明我國實際使用儲蓄資源并不理想。從農(nóng)村視角看，2010年以來，在銀監(jiān)會號召下，各地方開始將發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)以提高農(nóng)村金融全覆蓋作為主要任務(wù)來抓，而且數(shù)據(jù)比較可觀，如截至2013年1月，湖北省農(nóng)村僅轉(zhuǎn)賬電話就安裝了97116臺，平均每村3.84臺，ATM機在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率也達到87%。而在實際工作中，許多農(nóng)村成年人沒有開通銀行帳戶，在開通了銀行帳戶的成人中，長期不使用或較少使用的帳戶的比例相當大。許多微型金融機構(gòu)如部分村鎮(zhèn)銀行無意“高風(fēng)險、高成本、低收益”的三農(nóng)業(yè)務(wù)，而將目光放在貸款金額比較大的小企業(yè)主及出口企業(yè)上，其小額信貸項目50%以上的一級客戶（最初客戶）都不是窮人，某種程度上偏離了當時設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷。少數(shù)村鎮(zhèn)銀行將信貸投向縣域內(nèi)工商企業(yè)，并沒有將“三農(nóng)”作為銀行信貸投放的主要對象。因為貸款給縣城企業(yè)風(fēng)險低，盈利比較有保障，而且可以通過信貸拉動負債業(yè)務(wù)的增長。這樣，那些缺乏自愿組建貸款小組條件的深度貧困戶，特別是許多赤貧者，往往很難貸到款，或者根本貸不到款。

（五）風(fēng)險防控及操作成本因素限制了普惠型金融機構(gòu)的設(shè)立進程

風(fēng)險防范和控制也在一定程度上放緩了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立進程。目前，三農(nóng)和小微企業(yè)領(lǐng)域不良貸款上升，源于其所蘊含的風(fēng)險確實較大。如果考慮表外及隱形的不良貸款，大部分的信用聯(lián)社或農(nóng)商行的實際不良率可能都高于5%[2]，農(nóng)信社則更不樂觀。農(nóng)村微型金融信貸風(fēng)險主要源于缺乏抵質(zhì)押物以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度不確定性，自然災(zāi)害也可能使貸款人失去還款條件，由此對金融機構(gòu)形成較大考驗。從目前看，村鎮(zhèn)銀行的信用風(fēng)險和操作風(fēng)險最大。貸款不一定能收回來，這是信用風(fēng)險;操作風(fēng)險則表現(xiàn)為管理上出現(xiàn)一些漏洞，內(nèi)部一些違規(guī)。此外，操作成本較高。由于微型金融的信貸對象是分散的小額客戶，貸款催款可能都要提供上門服務(wù)，因此，部分微型金融的小額信貸項目的利息非常高，高于同期商業(yè)銀行的利息。根據(jù)央行貨幣政策司的調(diào)查，農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款加權(quán)平均利率超過了基準利率的一倍甚至更多，尤其是試點的小額貸款公司，發(fā)放貸款的加權(quán)平均利率高達20%以上。

二、創(chuàng)新普惠金融體制解決農(nóng)村金融全覆蓋的建議

（一）做好農(nóng)村普惠金融制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計

要以黨中央在“十二五”規(guī)劃中提出的要進一步完善普惠制金融，以改變金融資源分布嚴重不均衡狀況的思想，以及2010年、2011年、2012年中央1號文件對完善普惠型農(nóng)村金融政策的具體要求，設(shè)計好三方面創(chuàng)新。一是體制層面創(chuàng)新，包括擴大民營銀行在農(nóng)村地區(qū)的試點、做好普惠信用體系建設(shè)，建立覆蓋低收入群體與農(nóng)村小微企業(yè)的信用體系，實施能降低普惠制金融服務(wù)提供者的交易成本、擴大服務(wù)規(guī)模和深度的金融基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新，并有效實現(xiàn)正規(guī)金融與普惠制金融的對接，化解農(nóng)村“二元金融”制度沖突，讓普惠金融成為破除農(nóng)村二元金融，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的突破口。二是機制設(shè)計層面創(chuàng)新，即在微觀層面實施普惠制金融機構(gòu)的組織、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)創(chuàng)新，向低收入群體、小微企業(yè)提供覆蓋率高、可持續(xù)性的信貸;通過技術(shù)和營銷創(chuàng)新，實施分類準入標準，降低農(nóng)戶享受金融服務(wù)的門檻。三是政策層面創(chuàng)新，即在宏觀層面實施普惠制金融的法規(guī)和政策框架創(chuàng)新，輔以稅收、財政補貼、監(jiān)管優(yōu)惠、貨幣保險政策方面的配套優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)村普惠制金融支持城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化及新型城鎮(zhèn)化。通過以上體制、機制與政策層面創(chuàng)新，最終實現(xiàn)農(nóng)村二元金融結(jié)構(gòu)與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的融合，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）實施普惠金融發(fā)展的“層級推進”戰(zhàn)略、落實“多重覆蓋”

“層級推進”戰(zhàn)略[3]，指在政府主導(dǎo)、人行推動、金融機構(gòu)參與下，在普及農(nóng)村金融知識、農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信貸投入、“三農(nóng)”保險、證券期貨交易等多方面形成梯度推進，為農(nóng)民提供全方位、全功能、更深層次的金融服務(wù)，發(fā)揮出現(xiàn)代金融業(yè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合功能。破除普惠金融發(fā)展只重視金融機構(gòu)分支機構(gòu)與網(wǎng)點、ATM等硬件設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)認識，將普惠金融法律制度、普惠金融監(jiān)管體系、支付結(jié)算體系和信用體系等均納入系統(tǒng)建設(shè)當中。結(jié)合當前農(nóng)村金融全覆蓋建設(shè)，在普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面軟硬都要抓。全覆蓋要涵蓋各類農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟組織和專業(yè)合作組織的不同需求，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，在抓好網(wǎng)點覆蓋、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)覆蓋等硬件設(shè)施建設(shè)同時，實現(xiàn)信貸產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋、支付結(jié)算覆蓋、外匯服務(wù)覆蓋，同時輔以信用體系構(gòu)建和金融知識宣傳覆蓋等軟環(huán)境建設(shè)。對農(nóng)村金融薄弱環(huán)節(jié)如小額信貸、農(nóng)村保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨交易等，要實施金融知識下鄉(xiāng)行等活動，提高“全覆蓋”工程推進效率。農(nóng)村金融全覆蓋，不僅僅是地域上的擴大，還要在客戶覆蓋面上擴大，更為重要的是要保證農(nóng)村新型金融機構(gòu)網(wǎng)點的服務(wù)對象是那些真正需要金融服務(wù)的人，尤其是貧困者及低收入者。很多低收入農(nóng)民需要資金的幫助，而這些群體往往擔保能力低，所以要保證資金能夠到這些人手里。

（三）在提高農(nóng)村金融全覆蓋同時將風(fēng)險防范放在首位

新型農(nóng)村金融機構(gòu)尤其是小額貸款公司的準入標準與監(jiān)管標準相對要寬松，部分機構(gòu)的準入與監(jiān)管甚至下放到了地方政府，這就為新型農(nóng)村微型金融機構(gòu)試點的一哄而起、攤大餅提供了條件。鑒此，監(jiān)管機構(gòu)要切實加強試點工作的過程監(jiān)管與控制，要始終把防范風(fēng)險放在第一位，尤其對于村鎮(zhèn)銀行及貸款公司，要嚴格按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部控制，強化資本約束，提高人員素質(zhì)，提升經(jīng)營管理和支農(nóng)服務(wù)水平，增強可持續(xù)發(fā)展能力。新型微型金融機構(gòu)還可以通過與發(fā)起人如發(fā)起銀行之間合作，從服務(wù)鏈的角度來弱化信貸風(fēng)險。如由于涉及到監(jiān)管指標以及風(fēng)險控制問題，目前村鎮(zhèn)銀行對于大型農(nóng)戶加工企業(yè)尚不能進行信貸投放，但發(fā)起銀行可對其進行支持，從最開始的生產(chǎn)到加工、銷售的產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)起銀行可對村鎮(zhèn)銀行進行全程輔導(dǎo)，分擔村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險。此外，必須強化農(nóng)業(yè)信貸投入的風(fēng)險補償機制和農(nóng)業(yè)貸款擔保機制，建立主體多元化的信用擔保體系，推廣和發(fā)展多種形式貸款“聯(lián)?！毙问?，降低農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點的經(jīng)濟風(fēng)險。

參考文獻：

[1]Mandira Sarma（2012），Index of financial inclusion-A measure of financial sector inlusiveness，Working paper NO.07/2012.

[2]謝升峰：“微型金融與低收入群體信貸”，《宏觀經(jīng)濟研究》2010年第9期;.

[3]宋輔良等： “農(nóng)民呼喚金融服務(wù)全覆蓋—探訪推進農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋工程之‘湖北攻略”，《金融時報》2012年10月10日。