集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的博弈分析及規(guī)制建議

萬(wàn)廣軍

[摘 要]集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種客觀存在。我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)“二元”建設(shè)用地所有權(quán)制度和相應(yīng)的土地管理法律制度所導(dǎo)致的地方政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，城鎮(zhèn)居民住房保障制度的不完善，以及集體土地增值收益分配制度存在的缺陷，都是催生集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的制度根源。通過對(duì)集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的博弈分析發(fā)現(xiàn)：中央政府的集體建設(shè)用地政策目標(biāo)與政策效果之間出現(xiàn)明顯偏差——“激勵(lì)的悖論”

，即中央政府加重對(duì)集體進(jìn)入集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的處罰，會(huì)促使地方政府放松監(jiān)管，而加重對(duì)地方政府監(jiān)管不力的問責(zé)，卻能降低集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的概率。鑒于此，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方集體土地制度改革的監(jiān)管，由地方政府主導(dǎo)集體建設(shè)用地制度改革，采取分類處置集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)、完善集體土地增值收益分配等措施，以解決集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題。

[關(guān)鍵詞]集體建設(shè)用地；隱性流轉(zhuǎn)；博弈分析；法律規(guī)制；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)

[中圖分類號(hào)]DF451 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.06.018

集體土地具有生產(chǎn)、保障、資產(chǎn)、生態(tài)和公益功能，但農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重大問題和突出矛盾，城鄉(xiāng)“二元”土地所有制催生了集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方試點(diǎn)的監(jiān)管，加大對(duì)集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的懲處力度，但中央政府的三令五申帶來的是一波又一波“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)高潮。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速必然使得土地資源配置問題突出。本文擬借助博弈分析的方法，研究集體與地方政府在集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題上的混合策略博弈，揭示中央政府的集體建設(shè)用地政策會(huì)產(chǎn)生“激勵(lì)的悖論”，尋找出化解之策，以期對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中破解“新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”協(xié)調(diào)發(fā)展的用地矛盾、分類處置集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題有所裨益。

一、集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的原因

集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題的形成是多方面原因共同作用的結(jié)果，其中壟斷和分配制度不完善是主要原因。

1.建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷

現(xiàn)行集體土地征收制度的基本政策取向是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益來實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的低成本、高速度和城市工商業(yè)資本的大量積累。隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的加快推進(jìn)，集體建設(shè)用地的自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)日漸盛行，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)已經(jīng)成為一種客觀存在[1]，使國(guó)家法律和中央政策面臨挑戰(zhàn)。但集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)，也反映了集體和農(nóng)民利用土地進(jìn)入市場(chǎng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活的合理訴求。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地經(jīng)政府征收變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)集體土地在所有權(quán)和用途兩方面的變化后，再由政府將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給用地者。地方政府通過土地使用權(quán)出讓可以獲取預(yù)算外收入，于是許多地方出現(xiàn)了名副其實(shí)的“土地財(cái)政”，結(jié)果導(dǎo)致了嚴(yán)重的土地問題。[2]可見，我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)“二元”建設(shè)用地所有權(quán)制度和相應(yīng)的土地管理法律制度導(dǎo)致的地方政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，是產(chǎn)生集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的根源。

2.城鎮(zhèn)居民住房保障制度不完善

在我國(guó)，城鎮(zhèn)中低收入群體占很大比重，為解決這一群體的住房問題，政府出臺(tái)保障性住房制度，提供限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，但由于住房保障制度不完善，大部分城鎮(zhèn)中低收入家庭不能享受保障性住房政策，這就促使他們轉(zhuǎn)向“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)。2011年1月29日，國(guó)土資源部發(fā)布的《2010年全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行情況公告》顯示：2010年保障型住房用地供應(yīng)只完成了計(jì)劃的65.2%。[3]因此，不斷上揚(yáng)的城鎮(zhèn)高房?jī)r(jià)成為集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的催化劑，直接推動(dòng)了集體建設(shè)用地隱性交易的持續(xù)升溫。

3.集地土地增值收益分配制度存在缺陷

集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)所帶來的土地收益分配重構(gòu)，是它命運(yùn)多舛的根源。集體土地征收補(bǔ)償制度設(shè)立的一個(gè)重要目的是防止政府濫征，以免造成土地資源的無效利用。但目前由于國(guó)家征用集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，地方政府通過出讓土地可以獲得較高收入，土地出讓收入在一些地方政府收入中所占的比例甚至高達(dá)30%以上。而一些地方政府常常繞過人大單方面決定公共支出，其結(jié)果往往不是有利于公眾。[4]在現(xiàn)行集體土地征收、征用制度下，農(nóng)民土地被征后失去的是由一系列權(quán)利組成的權(quán)利束，比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、成員權(quán)等，這些權(quán)利是依附于被征用土地而存在的，一旦土地被征用，這些權(quán)利便隨之消失，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。雖然農(nóng)民在失去這些權(quán)利時(shí)會(huì)得到一些補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償和農(nóng)民所失去的利益無法相比。這里還未考慮補(bǔ)償被克扣后所剩無幾或者根本就拿不到補(bǔ)償?shù)那闆r。被征地農(nóng)民失地后，一方面在城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民，另一方面失地后的生活費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等支出，相比失地之前都會(huì)有所增加。結(jié)果，農(nóng)民失地后的收入要低于擁有土地權(quán)利時(shí)的收入，而生活成本則要大于擁有土地權(quán)利時(shí)的成本。這導(dǎo)致農(nóng)民的生活品質(zhì)下降，甚至有些失地農(nóng)民在消費(fèi)完補(bǔ)償金后成了“無地、無業(yè)、無保障”的“三無”人員[5]，當(dāng)前大量上訪和群體性事件的出現(xiàn)都與此有關(guān)。造成這種情況的根本原因在于征地制度本身，無論是征地范圍、征地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還是補(bǔ)償方式和利益分配等，都有需要檢討之處。大量失地農(nóng)民無法得到合理補(bǔ)償和健全的社會(huì)保障，其利益受到嚴(yán)重?fù)p害，這不僅是土地糾紛事件增多的原因，也是農(nóng)民繞過政府自行開發(fā)土地，進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的原因之一。[6]

二、集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的博弈分析

集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題，交織著多方的利益訴求與博弈，對(duì)此作深入分析，方能把握問題的本質(zhì)。

1.基本假設(shè)

如果集體將集體建設(shè)用地進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)，而地方政府不予監(jiān)管，則集體就能獲得遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償或集體土地農(nóng)業(yè)用途的收益，假定該收益為V；如果集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)，地方政府實(shí)施監(jiān)管，集體就會(huì)受到處罰，假定該負(fù)效應(yīng)為-M；如果集體未進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)，地方政府也未監(jiān)管，則地方政府有正收益S；如果集體進(jìn)行了集體建設(shè)用地的隱性流轉(zhuǎn)，因地方政府監(jiān)管不力被中央政府問責(zé)，其負(fù)效應(yīng)為-D；如果集體不進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)，則集體既無得也無失，地方政府的監(jiān)管行為也不影響自身效用的變化。[7]

2.集體與地方政府的策略選擇

根據(jù)上述假設(shè)，集體有“進(jìn)入”與“不進(jìn)入” 集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)兩種可選策略，地方政府有“監(jiān)管”與“不監(jiān)管”兩種可選策略，雙方的收益矩陣如圖1所示。收益矩陣中各收益數(shù)組的第一個(gè)數(shù)字為集體的收益，第二個(gè)數(shù)字為地方政府的收益。這是一個(gè)非對(duì)稱的非零和博弈。

根據(jù)圖1中收益數(shù)字（字母）下所劃短線和箭頭的方向可知，在集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)中，集體和地方政府的博弈不存在純策略納什均衡。因?yàn)榧僭O(shè)集體選擇“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)策略，那么對(duì)地方政府來說最好的策略選擇是“監(jiān)管”，這樣可以制止集體建設(shè)用地的隱性流轉(zhuǎn)，履行政府職責(zé)，避免被中央政府問責(zé)；如果集體選擇“不進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)，那么地方政府選擇“不監(jiān)管”比較合算；而當(dāng)?shù)胤秸x擇“不監(jiān)管”時(shí)，集體因?yàn)榇嬖跓o約束的獲利預(yù)期，不進(jìn)白不進(jìn)，當(dāng)然要“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)。這種一環(huán)套一環(huán)的因果循環(huán)永遠(yuǎn)不可能停止。

接下來我們討論集體選擇“進(jìn)入”與“不進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)兩種策略概率的確定。如圖2，橫軸表示集體建設(shè)用地“進(jìn)入”隱性市場(chǎng)的概率，此概率分布在0～1之間，“不進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的概率等于1- Pt；縱軸表示對(duì)應(yīng)于集體建設(shè)用地“進(jìn)入”隱性市場(chǎng)的不同概率時(shí)政府選擇“不監(jiān)管”策略的預(yù)期收益。圖中從S到-D連線的縱坐標(biāo)是在橫坐標(biāo)對(duì)應(yīng)的集體選擇“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)概率下，地方政府選擇“不監(jiān)管”的預(yù)期收益。S到-D連線與橫軸的交點(diǎn)P是集體選擇“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)概率的最佳水平，選擇“不進(jìn)入”的最佳概率為1-P。S到-D連線上每一點(diǎn)的縱坐標(biāo)，就是在集體選擇該點(diǎn)橫坐標(biāo)表示“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)概率Pt時(shí)，地方政府選擇“不監(jiān)管”策略的預(yù)期收益S（1-Pt）+（-D）Pt。假設(shè)集體“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的概率大于P，此時(shí)地方政府選擇“不監(jiān)管”的預(yù)期收益則小于0，因此地方政府將選擇“監(jiān)管”，從而集體“進(jìn)入”隱性市場(chǎng)的行為將被處罰。因此，對(duì)于集體來說，大于P的“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的概率是不可取的。

圖2 地方政府“不監(jiān)管”對(duì)集體策略選擇的影響

反過來，如果集體將集體建設(shè)用地進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)的概率小于P，則地方政府“不監(jiān)管”的預(yù)期收益大于0，因此地方政府“不監(jiān)管”是合算的，此時(shí)即使集體以較高的概率“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)（體現(xiàn)為進(jìn)入的頻率），只要不大于P，地方政府都會(huì)選擇“不監(jiān)管”，因此集體就不用擔(dān)心會(huì)被地方政府處罰。在保證不會(huì)受到處罰的前提下，集體建設(shè)用地“進(jìn)入”隱性市場(chǎng)的概率越大，收益就越大，因此集體建設(shè)用地“進(jìn)入”隱性市場(chǎng)的概率就會(huì)趨向于P。均衡點(diǎn)表示集體以概率P和1-P分別選擇“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)和“不進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)，此時(shí)地方政府“監(jiān)管”與“不監(jiān)管”的預(yù)期收益都等于0，選擇純策略“監(jiān)管”與“不監(jiān)管”或混合策略的預(yù)期收益都是相同的。但為了讓集體沒有可乘之機(jī)，地方政府也必須選擇特定概率分布的混合策略。

集體與地方政府在集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的博弈中，集體分別以概率P和1-P隨機(jī)選擇“進(jìn)入”或“不進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)，地方政府分別以P*和1-P*的概率隨機(jī)選擇“監(jiān)管”或“不監(jiān)管”。這種情況下，集體和地方政府都不能通過改變策略或概率改善自己的預(yù)期收益，因此構(gòu)成混合策略納什均衡，這也是該博弈唯一的納什均衡。

3.“激勵(lì)的悖論”——中央政府集體建設(shè)用地政策效果

集體與地方政府在集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題上的混合策略博弈，還揭示了一種現(xiàn)象，即中央政府的集體建設(shè)用地政策會(huì)產(chǎn)生“激勵(lì)的悖論”。

如圖4所示，如果中央政府加重對(duì)地方政府集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)監(jiān)管失職行為的問責(zé)，則-D減少到-D′。此時(shí)，如果集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的概率不變，那么地方政府“不監(jiān)管”的預(yù)期收益為負(fù)值，則地方政府肯定會(huì)選擇加強(qiáng)“監(jiān)管”。地方政府加強(qiáng)“監(jiān)管”，則集體只能降低“進(jìn)入”集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的概率，直到將P降至P′。此時(shí)地方政府又會(huì)恢復(fù)混合策略，達(dá)到新的混合策略均衡。也就是說，中央政府加重對(duì)地方政府監(jiān)管不力的責(zé)任追究，在短期內(nèi)的效果是促使地方政府去盡職盡責(zé)地行使監(jiān)管權(quán)，但在長(zhǎng)期內(nèi)并不能促使地方政府更盡職，即地方政府的勤勉程度不是由-D決定的。由于P′

如圖5所示，如果中央政府為抑制集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象而加重對(duì)集體違規(guī)行為的處罰，則-M減少到-M′，即-M向下移動(dòng)到-M′。此時(shí)，如果地方政府混合策略中的概率分布不變，則集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益變?yōu)樨?fù)值，因此集體會(huì)停止進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)。但從長(zhǎng)期來看，集體減少集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)行為會(huì)使地方政府更多地選擇“不監(jiān)管”策略，最終地方政府會(huì)將“不監(jiān)管”的概率P*提高到P*′，達(dá)到新的均衡。而此時(shí)集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益又恢復(fù)到0，集體會(huì)重新選擇混合策略。由

于集體的混合策略概率分布是由圖4決定的，并不受M值的影響，因此，中央政府加重對(duì)集體進(jìn)行建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)行為的處罰在長(zhǎng)期內(nèi)并不能抑制集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的發(fā)展，最多只能在短期內(nèi)抑制集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)發(fā)生率。由于P*′>P*，中央政府加重對(duì)集體進(jìn)行建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)行為的處罰，在長(zhǎng)期內(nèi)反倒促使地方政府偷懶，更多地選擇“不監(jiān)管”策略。

三、集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的規(guī)制建議

1.中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府“先試先行”的監(jiān)管

利益是政府政策制定、執(zhí)行的重要制約因素，集體建設(shè)用地制度的變革很大程度上受制于政府對(duì)自身利益的追逐。從規(guī)制集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的成本與收益比較來看，保護(hù)耕地、維護(hù)國(guó)家糧食安全的收益遠(yuǎn)大于所支出的成本，正因如此，中央政府有強(qiáng)烈禁止集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的傾向，這一點(diǎn)從我國(guó)近年來的土地立法和政策對(duì)集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的態(tài)度中可以得到印證。雖然中央政府是最理想的集體建設(shè)用地制度改革的主導(dǎo)者，但我國(guó)的國(guó)情決定了由中央政府主導(dǎo)集體土地制度的改革不具有可行性。

集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)是在城鄉(xiāng)“二元”土地所有制下，集體為了在土地增值的過程中嘗試確認(rèn)自己的集體土地所有權(quán)，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度安排或者說城鄉(xiāng)土地制度安排的一種挑戰(zhàn)，是農(nóng)民在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所做出的自發(fā)性集體行動(dòng)，而這種集體行動(dòng)也可以看成是一種推動(dòng)中國(guó)土地制度改革的動(dòng)力源，一種誘致性的制度變遷。[8]結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)：集體建設(shè)用地所有權(quán)主體虛化，所有者權(quán)利往往為集體干部所掌握，在集體建設(shè)用地進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)的決策和利益分配過程中，集體意志常常為個(gè)人意志或利益小團(tuán)體意志所取代。盡管《物權(quán)法》對(duì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織進(jìn)行了規(guī)范，但大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織的虛無或者其經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)所取代，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可度比較低。[9]因此，集體經(jīng)濟(jì)組織也不適合作為集體建設(shè)用地制度改革的主導(dǎo)者。

而由地方政府主導(dǎo)集體建設(shè)用地制度改革，同時(shí)強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方政府“先試先行”試點(diǎn)的監(jiān)管，是相對(duì)可行的選擇，其原因有以下四個(gè)方面：第一，地方政府集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)意味著集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，打破了原有的建設(shè)用地既定供應(yīng)模式，使地方政府不再是建設(shè)用地的壟斷供應(yīng)者。地方政府因無法繼續(xù)在新的建設(shè)用地供應(yīng)模式下獲利以維持其“土地財(cái)政”，因而有對(duì)集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)加強(qiáng)監(jiān)管的動(dòng)機(jī)。第二，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀說明了地方政府執(zhí)法不力。地方政府監(jiān)管部門和相關(guān)人員或因?yàn)楸焕婕瘓F(tuán)俘獲而選擇不監(jiān)管和有選擇的監(jiān)管，或因?yàn)榧w建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)對(duì)地方有益，出于地方保護(hù)而采取默認(rèn)態(tài)度。第三，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的出現(xiàn)說明了中央政府和地方政府在集體建設(shè)用地制度設(shè)計(jì)上存在分歧，中國(guó)土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷為地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的“事實(shí)壟斷”提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。地方政府不執(zhí)行或者不完全執(zhí)行中央政府下達(dá)的政策或命令，反而能獲得更大利益，從而產(chǎn)生“激勵(lì)不相容”現(xiàn)象。中央政府應(yīng)明確地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管職能，強(qiáng)化土地違法問責(zé)機(jī)制，深化土地市場(chǎng)改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。[10]第四，從實(shí)踐層面來看，國(guó)土資源部強(qiáng)化與地方的探索性合作，支持地方試點(diǎn)，與多個(gè)地方政府簽署了合作協(xié)議。例如，2009年8月，國(guó)土資源部與天津市政府、重慶市政府、成都市政府簽署了合作備忘錄，以探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。為在“十二五”期間繼續(xù)探索和完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌和節(jié)約集約用地，國(guó)土資源部又與各省市簽署了相關(guān)合作協(xié)議，其中，2012年6月18日，國(guó)土資源部與河南省政府簽署了《共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》。[11]這都充分說明了在實(shí)踐中是由地方政府來主導(dǎo)集體土地制度改革的，國(guó)家土地行政主管部門代表中央政府對(duì)地方政府的此項(xiàng)改革實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督。

2.分類處置集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)

依照現(xiàn)行法律規(guī)定，只有建在國(guó)有建設(shè)用地上的商品房屋，因履行了相關(guān)用地、規(guī)劃等程序而為法律所認(rèn)可，權(quán)利人依法可以取得國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，其余的均是權(quán)利存在瑕疵的房屋，因使用土地性質(zhì)不同，權(quán)利瑕疵大小也不同。從與商品房對(duì)比的層面講，商品房以外的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)房”，這也是學(xué)術(shù)界所界定的最廣義的“小產(chǎn)權(quán)房”。其中，建在未利用地、農(nóng)用地上的房屋因?yàn)槲绰男邢嚓P(guān)審批程序，不能取得兩證，尤其是建在農(nóng)用地上的房屋因擅自改變土地用途，為法律所嚴(yán)禁，其性質(zhì)屬于違法建筑。宅基地是村民建設(shè)住宅用地，建于其上的房屋自然享有集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。但按照我國(guó)相關(guān)政策，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地及建于其上的房屋無法辦理兩證，但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以接受轉(zhuǎn)讓。因此，從進(jìn)行隱性流轉(zhuǎn)的集體土地的性質(zhì)來看，就宅基地上所建房屋來說，法律限制的是受讓人的身份。建在宅基地之上的房屋與建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地等其他集體建設(shè)用地之上的房屋有著不同的法律性質(zhì)，更與將農(nóng)用地或未利用地作為建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情形有著本質(zhì)區(qū)別，各自的處置方案也應(yīng)不同。[12]

3.完善集體土地增值收益分配制度

在中國(guó)現(xiàn)行法律中，土地所有權(quán)分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，集體土地所有權(quán)受到法律的種種限制，導(dǎo)致土地所有權(quán)權(quán)能不完整，集體建設(shè)用地依法不能流轉(zhuǎn)，因此，就產(chǎn)生了建在集體土地上的房屋在轉(zhuǎn)讓時(shí)其所附著的土地使用權(quán)無法同時(shí)轉(zhuǎn)讓的問題。因此，應(yīng)從房屋與土地之關(guān)系的角度，完善集體土地增值收益分配制度。

第一，應(yīng)依照土地用途將土地分為三類：未利用地，農(nóng)用地，建設(shè)用地。從土地效益最大化的角度看，土地在用途上有著天然的由未利用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地或建設(shè)用地的趨勢(shì)。由農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這種轉(zhuǎn)化趨勢(shì)是由土地的自然屬性決定的。國(guó)家土地用途管制所產(chǎn)生的建設(shè)用地稀缺是城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)值的來源。[13]根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，財(cái)產(chǎn)是權(quán)利的集合，財(cái)產(chǎn)的交換可以看作權(quán)利集合的交換，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是由原始分配與行為權(quán)共同確定的，一塊只允許用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地比相鄰一塊建設(shè)用地的價(jià)值要少得多。[14]馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論給出了農(nóng)用地和建設(shè)用地價(jià)值差異的合理解釋：因土地的不同用途而產(chǎn)生的價(jià)值差異是轉(zhuǎn)化發(fā)生的內(nèi)在原因，而土地征用、征收制度的不完善則是發(fā)生此種轉(zhuǎn)化的外在誘因。

第二，應(yīng)依照所有權(quán)性質(zhì)將建設(shè)用地分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地有著向國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，這是由建設(shè)用地的法律屬性決定的。我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，如果要在農(nóng)村集體所有的土地上興建商品房出售，就必須先由國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后再出讓給建設(shè)開發(fā)單位，建設(shè)開發(fā)單位向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)，建房后再出售給購(gòu)房人，然后國(guó)家以頒發(fā)房屋所有權(quán)證書的形式確認(rèn)購(gòu)房人對(duì)該房屋的產(chǎn)權(quán)。合法的商品房需五證俱全，即國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地許可證、建設(shè)工程規(guī)劃使用證、開工證和銷售許可證。集體用地相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地存在先天不足，加之法律、法規(guī)和政策對(duì)集體建設(shè)用地施加的諸多限制，是以“小產(chǎn)權(quán)房”為典型介質(zhì)的集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的根本原因。因此，不改革現(xiàn)有的集體建設(shè)用地制度，這種因比價(jià)效應(yīng)而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)化趨勢(shì)就不會(huì)停止，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題就不可能得到徹底、合理的解決。

第三，應(yīng)在中央政府、地方政府、集體土地所有權(quán)人及集體經(jīng)濟(jì)組織成員間合理分配集體建設(shè)用地增值收益。有學(xué)者曾對(duì)地方政府、農(nóng)村集體組織與用地企業(yè)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的博弈行為進(jìn)行了分析，認(rèn)為三方博弈的均衡結(jié)果取決于風(fēng)險(xiǎn)成本、交易成本、收益分成比例等參數(shù)的大小。而上述參數(shù)值的大小受地方政府政策取向的影響，土地收益的合理分配是解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的核心。[15]因此，只有在中央政府、地方政府、集體土地所有權(quán)人及集體經(jīng)濟(jì)組織成員間合理分配集體建設(shè)用地增值收益，才能從根本上遏制集體將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地、將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地的沖動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和集體土地增值收益分配制度的不完善，共同催生了集體建設(shè)用地的隱性流轉(zhuǎn)。對(duì)集體與地方政府間在集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)利益的博弈分析表明，中央政府的集體建設(shè)用地政策目標(biāo)與政策效果之間存在“激勵(lì)的悖論”，即中央政府加重對(duì)集體進(jìn)入集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的處罰，會(huì)促使地方政府放松監(jiān)管，而加重對(duì)地方政府監(jiān)管不力的問責(zé)，卻能降低集體進(jìn)行集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的概率。中共十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，此舉有望解決集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)問題。但是，在政策試點(diǎn)過程中，如何界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如何合理分配集體土地增值收益，中央政府如何加強(qiáng)對(duì)地方政府主導(dǎo)下的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的監(jiān)管等，尚有待進(jìn)一步深入研究。

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